面向2020年后的減貧戰(zhàn)略

研究制定2020年后的減貧戰(zhàn)略，是我國在如期完成現(xiàn)有標準下貧困人口全部脫貧、貧困縣全部摘帽、解決整體性貧困問題后新的國家戰(zhàn)略，是“一個不能少”“精準脫貧”的中國開發(fā)式減貧模式的戰(zhàn)略延續(xù)。2020年后中國的減貧戰(zhàn)略，是對集經(jīng)濟、社會、城鄉(xiāng)、自然等因素于一體的復(fù)合貧困的整體解決方案，但卻面臨著更加復(fù)雜的國際國內(nèi)形勢，面臨很多不確定的經(jīng)濟社會矛盾，必須在理論上提前進行研究，在路徑上提前進行規(guī)劃，在政策上提前做好儲備。

■2020年后中國扶貧大趨勢：三個轉(zhuǎn)變

按照“兩不愁、三保障” 的目標，到2020年農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)精準脫貧，中國將進入一個沒有絕對貧困的時代。但是區(qū)域性整體貧困問題基本得到解決，并不意味著貧困問題的消失。從世界各國發(fā)展經(jīng)驗來看，我國的貧困問題仍將繼續(xù)存在。2020年后，我國的扶貧形勢將由現(xiàn)階段的消除絕對貧困、收入貧困和農(nóng)村貧困，向解決相對貧困、多維貧困和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)扶貧轉(zhuǎn)變。

從主要消除絕對貧困向緩解相對貧困轉(zhuǎn)變。改革開放以來，中國一直使用的是絕對貧困標準，隨著2020年現(xiàn)行標準下的貧困的消除和全面建成小康社會目標的實現(xiàn)，必須要考慮調(diào)整現(xiàn)有的貧困標準。國務(wù)院印發(fā)的《國家人口發(fā)展規(guī)劃（2016—2030）》明確提出，“探索建立符合國情的貧困人口治理體系，推動扶貧開發(fā)由主要解決絕對貧困向緩解相對貧困轉(zhuǎn)變”。國務(wù)院扶貧辦主任劉永富也在今年全國兩會上提到，2020年中國將消除絕對貧困，但相對貧困還會長期存在，要通過打贏攻堅戰(zhàn)探索經(jīng)驗，建立一套比較好的體制機制。

從主要解決收入貧困向解決多維貧困轉(zhuǎn)變。作為一種復(fù)雜而綜合的社會現(xiàn)象，貧困是一個多維的概念，除了收入之外，其他的一些和生活水平相關(guān)的維度，如教育、健康、居住條件等，都應(yīng)該加以考慮。面向2020年之后的減貧政策要從單一的收入視角轉(zhuǎn)向多維視角，尤其是將扶貧工作重點向農(nóng)村教育、衛(wèi)生設(shè)施和醫(yī)療保障方向傾斜，并進一步關(guān)注地區(qū)間貧困人口的福利差距。

從重點解決農(nóng)村貧困向城鄉(xiāng)減貧融合推進轉(zhuǎn)變。長期以來，我國經(jīng)濟最大的問題就是二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)明顯，城鄉(xiāng)經(jīng)濟差距過大，轉(zhuǎn)型性貧困大量涌現(xiàn)，如留守兒童、留守婦女、貧困轉(zhuǎn)移等問題。同時，城市化不斷吸納的農(nóng)村人口，由于缺乏統(tǒng)一的社會保障而轉(zhuǎn)變成為新的城市貧困人口。在重點解決了農(nóng)村貧困問題后，減貧工作要打破城鄉(xiāng)二元扶貧治理格局，更加突出城鄉(xiāng)減貧的融合發(fā)展，重點做好反貧政策與社會救助政策的銜接，大力提倡“發(fā)展型社會救助”。

■2020年后減貧戰(zhàn)略重點：三好四提升

2020年之后的新一輪減貧戰(zhàn)略，要從國家治理的高度，從高質(zhì)量發(fā)展的高度，從人民日益增長的對美好生活需要的高度，著眼于物質(zhì)性需要、社會性需要和心理性需要等多個層面統(tǒng)籌謀劃。

助力高質(zhì)量發(fā)展，力保做到“三個好”。到2020年，在實現(xiàn)不愁吃、不愁穿之后，要努力讓廣大群眾“吃得好”“穿得好”“住得好”。不斷滿足人們對更好的教育、更穩(wěn)定的工作、更滿意的收入、更可靠的社會保障、更高水平的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、更舒適的居住條件、更優(yōu)美的環(huán)境、更豐富的精神文化生活的期盼，讓孩子們能成長得更好、工作得更好、生活得更好。

滿足人民對美好生活的需求，著力做到“四個提升”。相對貧困只能緩解而不能消除。過去的瞄準式扶貧要讓位于普惠治理，使相對貧困人口能夠享受到公平的公共服務(wù)，整體的生活水平能夠隨著社會發(fā)展逐步得到改善，并有機會和空間進入到中等收入群體甚至高收入群體。因此，到2020年，在“三保障”的基礎(chǔ)上，要進一步提升相對貧困人口的教育保障水平、醫(yī)療保障水平、就業(yè)保障水平和最低生活保障水平。

一是教育保障水平得到顯著提升。2020年之后的扶貧戰(zhàn)略需要轉(zhuǎn)向“防貧”和“助貧”相結(jié)合的綜合救助改革，其中，重點應(yīng)該轉(zhuǎn)向防貧投入，尤其是要通過提升農(nóng)村的教育水平和教育質(zhì)量以緩解貧困的生產(chǎn)和再生產(chǎn)。應(yīng)對未來的貧困問題應(yīng)該從解決現(xiàn)在的兒童貧困問題做起，直面和擴展底層人口向上流動的渠道和空間，以阻斷貧困的代際傳遞。進一步提高貧困地區(qū)貧困人口的教育保障程度，提升公平的教育機會、教育質(zhì)量，解決精神貧困和發(fā)展能力貧困的問題。

二是醫(yī)療保障水平得到顯著提升。當(dāng)前我國建檔立卡貧困人口中超過40%是因病致貧。防止因病致貧、因病返貧，是2020年后減貧工作的重中之重。要將進一步完善醫(yī)療保障制度和提高醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量放在更加突出的位置，制定出臺貧困人口補充醫(yī)療保障政策，按照“?；?、兜底線”的原則，提高貧困人口住院和大病、特殊慢性病、長期慢性病門診醫(yī)療費用實際報銷比例，建立大病兜底保障機制，防止大病把家庭拖窮現(xiàn)象出現(xiàn)。

三是就業(yè)保障水平得到顯著提升。給無技能工人賦能，才能夠真正解決貧困的問題。產(chǎn)業(yè)發(fā)展、創(chuàng)業(yè)就業(yè)是開發(fā)式扶貧的核心，是解決貧困人口長期脫貧的根本性關(guān)鍵因素。要大力提高農(nóng)民適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展和市場競爭的能力，加強新型職業(yè)農(nóng)民隊伍建設(shè)。實施更加積極的就業(yè)政策，實現(xiàn)比較充分和高質(zhì)量就業(yè)。促進農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)和外出務(wù)工人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，完善就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)體系，推行職業(yè)技能培訓(xùn)制度，大力開展貧困人群免費接受職業(yè)培訓(xùn)行動。

四是最低生活保障水平得到顯著提升。最低生活保障制度是一種國家制度安排。ELES模型研究測算表明，我國農(nóng)村地區(qū)現(xiàn)行的低保標準普遍偏低，沒有完全保障農(nóng)村貧困人口的基本生活，更沒有完全實現(xiàn)農(nóng)村低保制度的效力。2020年之后的減貧策略，要轉(zhuǎn)變救助理念，從“?；尽敝鸩教岣叩健氨傂琛?，不斷擴大低保覆蓋面，在應(yīng)保盡保的基礎(chǔ)上，逐步提高低保水平。

■邁向2035的更高質(zhì)量減貧戰(zhàn)略：做好四個統(tǒng)籌

從2020年到2035年基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化，我國全面減貧將迎來新的飛躍期，也將是我國減貧事業(yè)與國際接軌的關(guān)鍵時期。新減貧需要新戰(zhàn)略，新戰(zhàn)略需要新機制。邁向2035的減貧戰(zhàn)略，要與鄉(xiāng)村振興、生態(tài)文明、城鄉(xiāng)一體化及社會全面發(fā)展深度融合統(tǒng)籌推進，實現(xiàn)更加精準、更加科學(xué)、更加有效和更高質(zhì)量的減貧。

做好新減貧與鄉(xiāng)村振興的統(tǒng)籌。強化減貧和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略相互支撐、相互配合、有機銜接的良性互動格局。依托鄉(xiāng)村振興，鞏固減貧成果，開啟新減貧事業(yè)與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略同步推進協(xié)同聯(lián)動的新時代。將鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的思想和原則融入減貧實踐中，提高脫貧質(zhì)量和可持續(xù)性。加快推進鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化，加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，讓農(nóng)業(yè)成為有奔頭的產(chǎn)業(yè)，讓農(nóng)民成為有吸引力的職業(yè)，讓農(nóng)村成為安居樂業(yè)的美麗家園。

做好新減貧與生態(tài)文明的統(tǒng)籌。面向2035年的減貧戰(zhàn)略，必須以生態(tài)文明建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)，把扶貧開發(fā)促進減貧和綠色增長結(jié)合起來，推進綠色減貧，實現(xiàn)貧困地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。牢牢守住生態(tài)與發(fā)展兩條底線，既要金山銀山也要綠水青山。以綠色發(fā)展引領(lǐng)鄉(xiāng)村振興，以壯大綠色產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)生態(tài)脫貧，走出一條“既要生產(chǎn)、又要生態(tài)，既要發(fā)展、又要保護”的“綠色脫貧”之路，扎實做好產(chǎn)業(yè)興、生態(tài)美、百姓富這篇大文章。

做好新減貧與城鄉(xiāng)一體的統(tǒng)籌。逐步消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，將新減貧戰(zhàn)略重點放在社會服務(wù)在數(shù)量和質(zhì)量的均等化方面，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化和開發(fā)與社會公共服務(wù)一體化。實現(xiàn)教育、醫(yī)療、公共服務(wù)等資源在城鄉(xiāng)之間的統(tǒng)籌、平衡發(fā)展。加快形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補、全面融合、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系。

做好新減貧與社會全面發(fā)展的統(tǒng)籌。扭轉(zhuǎn)目前碎片化的治理所導(dǎo)致的資源使用低效率問題，探索建立多部門共同參與、協(xié)同治理的有效機制。面對致貧原因的多元化和新時期減貧的新特點，培育綜合性的治理結(jié)構(gòu)和治理體系，加強制度結(jié)構(gòu)層面的建構(gòu)，推進扶貧制度的供給側(cè)改革，以適應(yīng)和跟上社會全面發(fā)展的腳步。