部門整體支出績效評價的改革研究

■/許安拓 梁 潔

一、引言

國際上最早實行預(yù)算績效管理的是在1949年的美國，隨后便是菲律賓等其他國家開始引入績效預(yù)算，而我國引入績效預(yù)算的時間較晚，約在20世紀90年代預(yù)算支出績效評價漸漸萌芽，但真正意義上的預(yù)算支出績效評價是在21世紀初，換句話說，預(yù)算支出績效評價僅在我國發(fā)展了近20年。在過去的20年中，我國的預(yù)算支出績效評價大致經(jīng)歷了三個階段，即分散性的預(yù)算支出績效評價初步試點階段、統(tǒng)一制度規(guī)范下的預(yù)算支出績效評價試點階段和財政支出績效評價常態(tài)化階段。特別從2011年以來，預(yù)算支出績效評價逐漸常態(tài)化，并且財政部頒布了《財政支出績效評價管理暫行辦法》，它已成為當(dāng)前我國開展財政支出績效評價工作的指導(dǎo)性文件。這在上層建筑方面為開展預(yù)算支出績效評價奠定了堅實基礎(chǔ)。更重要的是2014年新《預(yù)算法》的通過意味著國家以法律的形式加強公共財政預(yù)算收支中的績效管理。

為了提高財政資金的使用效益，近幾年，部門預(yù)算支出績效評價工作正在全面展開，各預(yù)算單位按照“花錢必問效，無效必問責(zé)”的要求對財政資金的使用進行績效評價，一是對項目支出的績效評價二是對部門整體支出的績效評價，并且自評與第三方評價同時采用。項目支出績效評價的范圍較小，一般是針對具體的項目，項目支出的產(chǎn)出數(shù)量、質(zhì)量都能有相應(yīng)的確切指標(biāo)可以衡量。如今項目支出的績效評價已經(jīng)有所提高并逐漸成熟，并形成了全面的共性指標(biāo)評價體系。隨著預(yù)算管理體制改革的不斷深入和預(yù)算績效管理理念的推廣，項目支出的績效評價不能再滿足預(yù)算績效管理的需要，而部門整體支出績效評價是未來的關(guān)鍵方向，在預(yù)算績效管理中有著重要的作用。

二、部門整體支出績效評價改革的必要性

（一）部門整體支出績效評價的內(nèi)涵、特點

部門整體支出除了涵蓋項目支出以外，還存在著基本支出，即是指維持單位日常運轉(zhuǎn)所需要的支出，包括人員支出和公用經(jīng)費支出。所以，部門整體支出績效評價是財政部門和各預(yù)算單位運用一定的評價方法和標(biāo)準(zhǔn)，在重要項目支出績效評價的基礎(chǔ)上，對部門基本支出和項目支出的利用和產(chǎn)出結(jié)果進行客觀公正的評價。相比項目支出績效評價來說，部門整體支出績效評價覆蓋的范圍更廣、層次更高，能夠更加準(zhǔn)確地反映各部門預(yù)算管理內(nèi)全部資金的投入產(chǎn)出效果，便于強化部門的支出責(zé)任和職能履行。

部門整體支出績效評價有三個主要特征，即綜合性、宏觀性、政策性。首先綜合性是指部門整體支出既包括維持自身運作的基本支出又包括部門履職的項目支出；其次宏觀性是指部門整體支出績效評價不是簡簡單單地從項目到項目、從支出到支出，而是應(yīng)當(dāng)從整個社會來看，部門整體支出的產(chǎn)出結(jié)果和履行職能所產(chǎn)生的社會效益，注重以結(jié)果為導(dǎo)向，以績效為理念，實現(xiàn)經(jīng)濟、效率、效益、公平；另外就是政策性，很顯然，部門整體支出的績效評價不論在問題的提出還是在給出的建議都具有一定的政策性指導(dǎo)意義，必須符合國家的方針政策。只有從根本上抓住這三個特點，才能夠把握部門整體支出績效評價的核心。

（二）部門整體支出績效評價改革的意義

1.純粹的項目支出績效評價已不能滿足當(dāng)前預(yù)算績效管理的需要

2014年新《預(yù)算法》的頒布標(biāo)志著預(yù)算績效管理的理念第一次被寫入法律。當(dāng)前的預(yù)算績效管理是一種以結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算管理模式，提高了部門的支出責(zé)任意識，要求政府部門花最少的錢辦更多的事，提供更多更有效的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)?，F(xiàn)已比較成熟的項目支出績效評價實現(xiàn)了中國預(yù)算體制由傳統(tǒng)預(yù)算向績效預(yù)算轉(zhuǎn)型的初步跨越。項目支出績效評價僅僅是對財政專項資金的使用過程和產(chǎn)出結(jié)果的評價，有時由于項目支出與基本支出的界限存在模糊的情況，很容易造成對項目支出效益的過度夸大。由于當(dāng)前的預(yù)算績效管理逐步向全面預(yù)算績效管理邁進，并且從廣度和深度上都不斷地提高，單純的項目支出績效評價已經(jīng)難以滿足當(dāng)前預(yù)算績效管理的需要，所有的部門預(yù)算資金都要逐步地進行預(yù)算績效評價，從而有效地掌握各預(yù)算部門的資金配置和整體的績效情況，因此部門整體支出績效評價已成為各部門各領(lǐng)域積極探索的重點。

2.部門整體支出績效評價有助于提高預(yù)算資金決策及使用效率

黨的十八屆三中全會提出“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，并且構(gòu)建現(xiàn)代財政制度是國家治理的重要內(nèi)容，而改進預(yù)算管理制度是構(gòu)建現(xiàn)代財政制度的重要一環(huán)，預(yù)算績效管理的推進是改進預(yù)算管理制度的重中之重。而實行超越項目支出績效評價的部門整體支出績效評價，是推進預(yù)算績效管理的基本要求。盡管部門整體支出績效評價范圍較廣、實施的難度較大，但是中央和地方各部門積極推動整體支出績效評價。部門整體支出績效評價是一種面向中長期預(yù)算規(guī)劃的評價，其不僅僅關(guān)注項目專項資金的使用效益，更關(guān)注的是部門全部預(yù)算資金的總量分配、結(jié)構(gòu)分布和職能目標(biāo)之間的匹配關(guān)系，因此，部門整體支出績效評價能夠更全面地掌握部門資金配置的合理性和使用效益，能夠為部門預(yù)算資金的有效合理分配提供方案，督促其改進和完善預(yù)算資金管理。

三、部門整體支出績效評價存在的問題

部門整體支出不像項目支出只涵蓋專項資金，而是包括著全部的部門預(yù)算資金，在實行績效評價的過程中，總存在著主觀和客觀的問題。像評價主體的專業(yè)程度不高、績效管理的意識淡薄、績效目標(biāo)的不規(guī)范不合理、績效指標(biāo)體系的不精準(zhǔn)太籠統(tǒng)、對評價結(jié)果的嚴重忽視等等。

（一）有些單位對預(yù)算績效管理的理解不足

雖然預(yù)算支出績效評價在21世紀初期開始探索實施，但是從財政支出績效評價的實施以來，部門整體支出績效評價算是新近之事。由于很多單位績效管理理念不夠深入，整體支出績效評價很難入手。所有部門都必須努力推進預(yù)算績效管理。但是當(dāng)前仍然存在很多部門單位績效管理意識淡薄，有的預(yù)算單位無法在預(yù)算編制、執(zhí)行、評價等方面與績效相匹配，重視預(yù)算資金的爭取，卻對預(yù)算資金有效管理不屑；重視資金分配、項目建設(shè)，但對績效評價以輕視；重視資金的支出，卻對職能的履行、責(zé)任的承擔(dān)不予理睬。更有很多部門的工作人員，像項目負責(zé)人，認為預(yù)算支出的績效評價是財務(wù)部門的事情而不配合，只顧著項目的完成而不聞不問績效考核。可以說很多單位在績效管理、在履行職能、在承擔(dān)社會責(zé)任方面的理念上存在著很大程度的缺失，從而導(dǎo)致預(yù)算績效管理的方方面面都有不同程度的問題出現(xiàn)。

（二）評價主體專業(yè)素質(zhì)有待提高

與公共政策績效評價、項目支出績效評價相比，部門整體支出績效評價是政府績效評價中評價難度最大、涉及因素最多、專業(yè)要求度最高、綜合性更高的一種評價，因此，對于績效評價主體來說，要做好部門整體支出績效評價必須具有相當(dāng)高的專業(yè)水準(zhǔn)，預(yù)算績效管理知識的廣度和深度都應(yīng)達到更高的層次。當(dāng)前的績效評價主體的專業(yè)素質(zhì)參差不齊，有些借調(diào)的相關(guān)部門的人員參與績效評價，在評價方法、評價技術(shù)、評價分析等方面缺乏一定的專業(yè)知識，更有的部門自評中評價主體往往是做做樣子應(yīng)付了事，根本沒有相應(yīng)績效管理能力。因此，評價主體的專業(yè)知識技能需要提高，有條件的情況下可以進行適當(dāng)?shù)呐嘤?xùn)。

（三）績效目標(biāo)不明確與預(yù)算支出的關(guān)系不清晰

部門整體支出績效評價開展的前提就是有明確且合理的績效目標(biāo)，績效目標(biāo)在預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督中都起著重要的作用，所有的預(yù)算活動都以實現(xiàn)績效目標(biāo)為中心，從而確定績效評價的合理性和科學(xué)性。但是在實際中，很多的部門在設(shè)定績效目標(biāo)時依據(jù)不充分資料不健全，設(shè)立的績效目標(biāo)往往比較狹隘，比如將某個重要項目支出的績效目標(biāo)作為整體支出的績效目標(biāo)，或者是將部門年度的工作計劃作為績效目標(biāo)，而這與預(yù)算支出并沒有直接的對應(yīng)關(guān)系，這種過于狹隘的績效目標(biāo)沒有綜合性系統(tǒng)性，根本不能對整體支出做出科學(xué)客觀的績效評價；另外，有的部門設(shè)定的績效目標(biāo)過于宏觀，例如，某教育單位將績效目標(biāo)設(shè)定為提高教育質(zhì)量改善教育環(huán)境等，這樣的績效目標(biāo)適用于所有的教育單位，不具有特色，不能有效地體現(xiàn)部門之間的差異性。過于宏觀的績效目標(biāo)存在著目標(biāo)不明確不清晰的問題，這樣會造成預(yù)算資金安排混亂，部門需要履行的核心職能不明確等問題。

（四）部門整體支出績效評價的個性指標(biāo)較少

2013年《預(yù)算績效評價共性指標(biāo)體系框架》規(guī)定了投入、過程、效果等三個一級指標(biāo)和預(yù)算安排、預(yù)算執(zhí)行、經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益等二級指標(biāo)及更多個詳細的三級指標(biāo)，可以說共性指標(biāo)體系已經(jīng)比較健全。部門整體支出績效評價更加注重各部門的資金安排、職能履行，共性的指標(biāo)體系難以體現(xiàn)出部門之間職能的差異性。實際進行部門整體支出績效評價中所運用的大都是對共性指標(biāo)的具體細化，體現(xiàn)部門特殊職能的個性指標(biāo)還處于空白的狀態(tài)。各個部門的職能各不相同，有的是政策的制定部門，有的是政策執(zhí)行部門；有些是專門生產(chǎn)并提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的部門，其應(yīng)當(dāng)產(chǎn)生一定的社會效益，有些是有著一定的經(jīng)濟管理職能，其應(yīng)當(dāng)產(chǎn)生一定的經(jīng)濟效益。因此，績效評級指標(biāo)是衡量績效目標(biāo)實現(xiàn)程度的重要工具，如果這些職能千差萬別的部門使用一套指標(biāo)評價體系，差異性的缺失會使得評價缺乏科學(xué)性。

（五）評價結(jié)果難以運用

開展部門整體支出績效評價的重要作用就是提高預(yù)算資金的合理配置和使用效率。績效評價是從事前評價、事中評價、事后評價三個時間段對部門的預(yù)算編制執(zhí)行監(jiān)督進行著全方位的評價，從中能夠發(fā)現(xiàn)部門預(yù)算資金的使用問題，以便提供出相應(yīng)的政策建議。開展部門整體支出的績效評價不是僅僅遵照上級部門的指示，而是切實從部門的整體情況出發(fā)發(fā)現(xiàn)問題解決問題，提高資金使用效益，提高公眾的滿意度。但是在實際工作中，部門整體支出的績效評價只存在于實施的過程中，而其評價結(jié)果卻無人重視，往往是重視一紙的書面評價，重視評價的分數(shù)而忽視預(yù)算支出績效存在的具體問題。過于追求分數(shù)的績效評價使得評價結(jié)果難以實際應(yīng)用，造成績效負面問題年復(fù)一年的出現(xiàn)，這樣的績效評級僅僅是一項形象工程，毫無實際意義。

四、完善部門整體支出績效評價的政策建議

為加強預(yù)算績效管理理念，部門整體支出績效評價是一項不可或缺的評價活動。針對上述在實施整體支出績效評價過程中存在的問題，本文提出以下政策建議。

（一）增強部門對整體支出績效評價的責(zé)任感

部門整體支出績效評價不僅僅是對部門資金安排的評價，更是要為公眾滿意度負責(zé)，因此，部門工作人員必須增強責(zé)任意識和績效管理的理念。一是部門主要負責(zé)人員必須將整體支出中的基本支出和項目支出的界限劃分清楚，基本支出和項目支出主要發(fā)揮作用的領(lǐng)域不同，兩者之間的明確區(qū)分有助于整體支出績效評價的準(zhǔn)確性；二是部門工作人員必須有效地安排預(yù)算資金，切實把握好預(yù)算資金應(yīng)當(dāng)帶來的經(jīng)濟效益和社會效益，所有部門都應(yīng)該引入問責(zé)機制，責(zé)任劃分到人，對無責(zé)任意識不能依法有效利用預(yù)算資金的相關(guān)人員追究其責(zé)任；三是加強績效管理理念的宣傳教育，提高部門整體支出績效管理的意識，使部門員工關(guān)注部門整體支出的績效，把握整體支出管理上的政策法規(guī)，確保整體支出的運用更加高效。

（二）提高參與績效評價的工作人員綜合業(yè)務(wù)能力

評價主體在績效評價過程中的作用非常重要，無論是內(nèi)部評價主體還是外部評價主體，都應(yīng)當(dāng)在績效評價中做到客觀公正，有理有據(jù)，技術(shù)方法得當(dāng)。在這其中，所有的績效評價主體的綜合業(yè)務(wù)能力是起著不可替代的作用。要提高參與績效評價的工作人員的綜合業(yè)務(wù)能力，一是對于自我評價的預(yù)算單位來說，其參與績效評價的人員應(yīng)當(dāng)不定期地參加績效評價的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，注重理論與實踐的相互結(jié)合，全方位地跟蹤本單位的支出績效情況，對部門的資產(chǎn)管理、資金配置、效益衡量等做到游刃有余；二是對于財政部門來說，參與績效評價的人員應(yīng)當(dāng)能夠做到一眼看穿預(yù)算單位不足之處，并能夠給出恰當(dāng)?shù)闹笇?dǎo)意見，幫助在將來預(yù)算資金下達方面更能合理；三是第三方評價機構(gòu)應(yīng)當(dāng)具備一定的績效評價的資格，加強績效管理的學(xué)習(xí)與實踐。第三方機構(gòu)的評估人員應(yīng)當(dāng)具有獨立性，不能簡單地指定第三方評價機構(gòu)。

（三）提高部門整體支出績效目標(biāo)設(shè)定的合理性

由于整體支出績效評價是覆蓋面很廣、評價難度較高的一種績效評價，因此各個部門在績效目標(biāo)的設(shè)定上要更加的謹慎客觀，使得績效目標(biāo)更具有系統(tǒng)性、相關(guān)性、可衡量性和綜合性、重要性。一是根據(jù)相可靠的部門資料設(shè)定績效目標(biāo)，績效目標(biāo)不應(yīng)過于籠統(tǒng)或者狹隘。部門設(shè)定的績效目標(biāo)要有系統(tǒng)性，整個部門一定要有一個總的績效目標(biāo)，具有高度的概括性能夠體現(xiàn)出部門的總體職能，由于整個部門會有不同的工作分工，每一個細分的工作又應(yīng)當(dāng)設(shè)定一個績效考核目標(biāo)，比如產(chǎn)出指標(biāo)和效益指標(biāo)，這些細分的指標(biāo)都要以總的績效目標(biāo)為主線。二是部門設(shè)定的績效目標(biāo)要與部門的職能有相關(guān)性，每一個部門在整個社會的不斷運行中都有相應(yīng)的職能，評價部門整體支出就應(yīng)當(dāng)設(shè)定相應(yīng)與職能相關(guān)的績效目標(biāo)，這樣便于評價部門的履職情況，使得部門在運用預(yù)算資金的過程中牢記部門的職能，不偏離社會責(zé)任。三是要注重績效目標(biāo)下的績效指標(biāo)的可衡量性，一般的績效指標(biāo)應(yīng)當(dāng)能進行量化，量化指標(biāo)能夠從數(shù)字結(jié)果上直接得出評價的結(jié)論，但現(xiàn)實中很多的績效評價不能數(shù)字化衡量，這樣的情況下，績效評價結(jié)果應(yīng)當(dāng)從衡量的角度來分級分檔表述。四是績效目標(biāo)應(yīng)當(dāng)不僅具有綜合性更應(yīng)當(dāng)具有重要性，不能以一概全更不能眉毛胡子一把抓，要分清楚主次，因此績效目標(biāo)的設(shè)定既要有綜合性又要有重要性。整體支出績效目標(biāo)的綜合性在于體現(xiàn)整個部門的總體目標(biāo)，但是由于整個部門涵蓋的功能較多，要把所有的與預(yù)算支出相關(guān)的情況全部涵蓋到績效目標(biāo)中，顯然是不太現(xiàn)實的也是沒有作用的，因此，整體支出績效評價還是應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)重要性，對于衡量整個部門工作時可以使用綜合性的指標(biāo)評價，對于重要具體工作，使用反映重要性的指標(biāo)進行評價。

表1 財政預(yù)算績效評價共性指標(biāo)體系框架

（四）根據(jù)部門特點增加個性指標(biāo)

部門整體支出績效評價應(yīng)反映各部門的特點，共性指標(biāo)無法很好的體現(xiàn)出部門之間的區(qū)別，更不能對部門履行職能的責(zé)任進行有效的評估。我們國家的中央與地方各個部門之間的職能千差萬別，要取得真實且實用的績效評價結(jié)果，必須根據(jù)部門特點增加個性指標(biāo)。比如，像專門制定政策的部門，應(yīng)當(dāng)對其制定出來的政策本身及應(yīng)用廣度和應(yīng)用的效果進行評價；如政策執(zhí)行部門，應(yīng)當(dāng)根據(jù)部門實施政策的情況進行評價；像專門提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的部門，應(yīng)當(dāng)對部門的的產(chǎn)出和效益情況進行重點的評價，特別是對社會效益的增加量，還可以針對產(chǎn)品和服務(wù)向公眾進行調(diào)查其滿意度，根據(jù)滿意度的情況進行績效評價?？傊诮⒐残灾笜?biāo)基礎(chǔ)上，財政部門要根據(jù)部門的特點制定個性指標(biāo)，根據(jù)個性指標(biāo)有針對性地評價各部門的整體支出情況。

（五）強化評估結(jié)果的應(yīng)用

整體支出績效評價的目的就是幫助部門在資金分配和使用效益、職能履行等方面更加優(yōu)化，評價的結(jié)果能夠使部門更加清楚需要糾正的地方。整體支出績效評價通過對績效目標(biāo)的審核、預(yù)算的編制情況、預(yù)算的執(zhí)行等方面評價，使用數(shù)據(jù)或者指標(biāo)考核，得出評價的結(jié)論，并期望結(jié)論得到部門的重視，對部門更好履職提供建議。但從目前實際操作來看，有些部門，評價結(jié)果一如既往地擺在紙面上，一直未得到重視，且未將評估結(jié)果運用改掉部門的缺點。因此，這個問題需要采取一定的措施來促進績效評價結(jié)果的應(yīng)用。一是建立相應(yīng)的整體支出績效評價結(jié)果監(jiān)督機制，并公布評價結(jié)果。將評價的結(jié)果公布既讓公眾了解資金的運用情況，又能監(jiān)督部門履職情況。特別是重要的關(guān)乎民生的社會關(guān)注度高的重大項目支出績效評價的基本情況、指標(biāo)、結(jié)果進行公布，且分級次進行公布，將評價結(jié)果按照優(yōu)秀、良好、中等、較差、差等級次進行排序。二是建立整體支出績效評價結(jié)果預(yù)算資金撥付相關(guān)聯(lián)的制度。根據(jù)評價結(jié)果的優(yōu)秀良好等級次安排預(yù)算資金，對績效評價結(jié)果有嚴重問題且從不進行改正的部門不予資金支持。使用這樣的制度來督促部門重視評價的結(jié)果并加強評價結(jié)果的實施。