社會(huì)組織在國際上一般被稱為“非營利組織”“非政府組織”“志愿組織”或“第三部門”。在我國過去很長一段時(shí)間,社會(huì)組織一般稱為“民間組織”“非營利組織”。2006年黨的十六屆六中全會(huì)報(bào)告把社會(huì)組織納入了構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的總體布局,正式提出了“社會(huì)組織”概念,并對社會(huì)組織內(nèi)涵外延作了比較完整的論述。此后,中央文件和有關(guān)法律法規(guī)均使用“社會(huì)組織”而不再使用“民間組織”的稱謂。與企業(yè)、事業(yè)單位和機(jī)關(guān)法人相比,社會(huì)組織的基本特點(diǎn)主要有非營利性、自治性、志愿性、公益或互益性等。在我國,社會(huì)組織主要是指在民政部門依法登記的社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)(即民辦非企業(yè)單位)、基金會(huì)這三類組織。
我國民間結(jié)社和民間慈善活動(dòng)源遠(yuǎn)流長,但現(xiàn)代意義上的社會(huì)組織始于清末民初。新中國成立后,1950年中央人民政府政務(wù)院頒布了《社會(huì)團(tuán)體登記暫行辦法》,授權(quán)內(nèi)務(wù)部制定了《社會(huì)團(tuán)體登記暫行辦法實(shí)施細(xì)則》,對當(dāng)時(shí)社會(huì)需要的社會(huì)團(tuán)體進(jìn)行登記,并依法取締各種反動(dòng)社團(tuán)。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期,社會(huì)組織活動(dòng)空間不大,作用有限。據(jù)統(tǒng)計(jì),上世紀(jì)50年代初,全國性社團(tuán)只有44個(gè),1965年有近100個(gè),地方性社團(tuán)也只有6000個(gè)左右?!拔幕蟾锩逼陂g,內(nèi)務(wù)部被撤銷,社會(huì)團(tuán)體登記管理工作中斷,全國各類社會(huì)團(tuán)體也基本陷于癱瘓狀態(tài)。
改革開放以后,我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)各方面得到恢復(fù)發(fā)展,社會(huì)組織發(fā)展也經(jīng)歷了一個(gè)恢復(fù)發(fā)展、成長壯大的歷史過程,大致可分為三個(gè)階段。
第一個(gè)階段:大體從1978年到1995年,是恢復(fù)發(fā)展階段。文革結(jié)束后,社會(huì)團(tuán)體在開放的環(huán)境中恢復(fù)過來并得到一定發(fā)展,基金會(huì)和民辦非企業(yè)單位從無到有逐步發(fā)展起來。1978年國家恢復(fù)組建民政部,1988年民政部成立了“社團(tuán)管理司”,負(fù)責(zé)社會(huì)組織登記管理工作。1988年和1989年,國務(wù)院先后發(fā)布了基金會(huì)、外國商會(huì)和社會(huì)團(tuán)體三部行政法規(guī),初步確立了社會(huì)組織歸口登記、雙重管理、分級(jí)負(fù)責(zé)的登記管理體制。
第二個(gè)階段:大體從1996年到2011年,是穩(wěn)步發(fā)展階段。在我國深化改革、擴(kuò)大開放的背景下,社會(huì)組織成長的社會(huì)環(huán)境、法制環(huán)境不斷改善,社會(huì)組織得到穩(wěn)步發(fā)展。1996年和1999年,中央先后兩次下發(fā)社會(huì)組織工作專門文件,對社會(huì)組織進(jìn)行清理整頓和規(guī)范管理。1998年民政部社團(tuán)管理司更名為民間組織管理局,專責(zé)社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)、民辦非企業(yè)單位登記管理工作。國務(wù)院于1998年制定了《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》,并修訂了《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》,2004年又修訂了《基金會(huì)管理?xiàng)l例》,進(jìn)一步明確了雙重管理的登記管理體制,社會(huì)組織扶持和監(jiān)管政策不斷完善。從2002年黨的十六大開始,我國政府職能定位發(fā)生了新變化,中央明確提出要按照社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)要求,完善“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)”職能,建設(shè)服務(wù)型政府,相應(yīng)地,中央對社會(huì)組織發(fā)展的規(guī)律性認(rèn)識(shí)越來越深刻,特別是2006年黨的十六屆六中全會(huì)報(bào)告首次對“支持社會(huì)組織參與社會(huì)管理和公共服務(wù)”作了清晰論述。國家“十二五規(guī)劃”也首次設(shè)專章“加強(qiáng)社會(huì)組織建設(shè)”對社會(huì)組織予以規(guī)劃,由此進(jìn)一步帶動(dòng)了地方政府規(guī)劃的陸續(xù)制定,帶動(dòng)了包括財(cái)稅優(yōu)惠政策、購買服務(wù)、改革登記管理體制等舉措的紛紛出臺(tái),社會(huì)組織的發(fā)展環(huán)境進(jìn)一步寬松。
第三個(gè)階段:2012年以后,是改革創(chuàng)新、社會(huì)組織發(fā)展思路進(jìn)一步清晰成熟的階段。黨的十八大以來,以習(xí)近平同志為核心的黨中央對社會(huì)組織改革發(fā)展工作給予了高度重視。以黨的十八大提出“加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制”為標(biāo)志,我國社會(huì)組織發(fā)展進(jìn)入了新的歷史階段。黨的十八屆二中、三中、四中、五中、六中全會(huì)又先后提出了改革社會(huì)組織管理制度、激發(fā)社會(huì)組織活力、加強(qiáng)社會(huì)組織立法、社會(huì)組織自覺維護(hù)黨中央權(quán)威等任務(wù)要求,社會(huì)組織管理制度改革逐步展開。黨的十九大進(jìn)一步提出要發(fā)揮好社會(huì)組織在決勝全面建成小康社會(huì)、開啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家新征程中作用的一系列新要求。2016年,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于改革社會(huì)組織管理制度促進(jìn)社會(huì)組織健康有序發(fā)展的意見》(以下簡稱《意見》),這是黨的十八大以來以習(xí)近平同志為核心的黨中央制定的指導(dǎo)社會(huì)組織改革發(fā)展的綱領(lǐng)性文件,具有長期重要的指導(dǎo)意義,明確提出“走中國特色社會(huì)組織發(fā)展之路”,各項(xiàng)改革部署密集出臺(tái)。2016年4月,民政部民間組織管理局更名為社會(huì)組織管理局(社會(huì)組織執(zhí)法監(jiān)察局)。
在黨中央、國務(wù)院的高度重視下,在各部門和有關(guān)方面的大力支持下,我國社會(huì)組織工作取得了較大進(jìn)步,已經(jīng)成為中國特色社會(huì)主義的重要組成部分。
圖1 1988年-2017年社會(huì)組織增長圖示
1.數(shù)量和質(zhì)量穩(wěn)步提高。截至2017年底,全國依法登記的社會(huì)組織76.15萬個(gè),與1988年民政部恢復(fù)社會(huì)團(tuán)體登記管理工作時(shí)的4446個(gè)相比,社會(huì)組織數(shù)量增長超過100倍,年均增長率約53%,“十一五”以來保持了6.5%左右的年均增長率。在社會(huì)組織類別中,根據(jù)民政部辦公廳《關(guān)于修改民政事業(yè)統(tǒng)計(jì)民間臺(tái)賬民間組織分類的通知》(民辦函〔2007〕210號(hào))的要求,社會(huì)組織按業(yè)務(wù)領(lǐng)域分為經(jīng)濟(jì)、科學(xué)研究、社會(huì)事業(yè)、慈善及綜合5大類,在5大類中又細(xì)分為14小類。其中,工商服務(wù)業(yè)類4.30萬個(gè)、農(nóng)業(yè)及農(nóng)村發(fā)展類6.42萬個(gè)、科學(xué)與研究類3.18萬個(gè)、教育類22.83萬個(gè)、衛(wèi)生類3.64萬個(gè)、文化類5.98萬個(gè)、體育類4.75萬個(gè)、生態(tài)環(huán)境類6679個(gè)、社會(huì)服務(wù)類11.28萬個(gè)、法律類4258個(gè)、宗教類5122個(gè)、職業(yè)及從業(yè)者類2.10萬個(gè)、國際及涉外組織類578個(gè),其他為10萬個(gè)。全國各類社會(huì)組織年收入4383億元,吸納專職就業(yè)人員約864.7萬人,凝聚9100多萬志愿者,我國社會(huì)組織整體實(shí)力不斷增強(qiáng)。
2.法規(guī)制度不斷健全。在法律法規(guī)方面,我國《憲法》明確了公民的結(jié)社自由?!吨腥A人民共和國民法總則》(以下簡稱《民法總則》)《中華人民共和國慈善法》(以下簡稱《慈善法》)《中華人民共和國境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)管理法》《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈(zèng)法》、《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》《基金會(huì)管理?xiàng)l例》《外國商會(huì)管理暫行規(guī)定》《志愿服務(wù)條例》《宗教事務(wù)條例》等法律法規(guī)構(gòu)成了社會(huì)組織登記管理的基本法律體系。此外,40年來,從中央到地方,各相關(guān)部門緊密結(jié)合實(shí)際,有針對性地出臺(tái)了一系列配套改革政策,對現(xiàn)有法律法規(guī)進(jìn)行了有益補(bǔ)充,并體現(xiàn)出分類指導(dǎo)、因地制宜、先易后難的特點(diǎn)。
3.作用發(fā)揮更加明顯。我國社會(huì)組織在數(shù)量增長的同時(shí),服務(wù)能力也不斷增強(qiáng),發(fā)揮作用的領(lǐng)域不斷擴(kuò)大,在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮了獨(dú)特的積極作用。在助推經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面,行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)加強(qiáng)行業(yè)自律,搭建行業(yè)公共服務(wù)平臺(tái),制定行業(yè)規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn),開展對外貿(mào)易爭端調(diào)處,為維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)秩序、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)發(fā)揮了重要作用。在提供公共服務(wù)方面,各類民辦社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)對滿足群眾日益增長的多樣化公共服務(wù)需求發(fā)揮了重要作用。在發(fā)展公益事業(yè)方面,社會(huì)組織平均每年募集500多億元公益資金,凝聚上千萬志愿者,為減貧濟(jì)困、救災(zāi)防災(zāi)、助學(xué)助醫(yī)、環(huán)境保護(hù)等事業(yè)做出了重要貢獻(xiàn)。在創(chuàng)新基層治理方面,大量社會(huì)組織根植基層,活躍于城鄉(xiāng)社區(qū),為廣大群眾理性有序表達(dá)訴求和自我管理、自我服務(wù)提供載體,在促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定中發(fā)揮了“微血管”“調(diào)節(jié)器”“減壓閥”的作用。在促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變方面,社會(huì)組織是政府轉(zhuǎn)移職能的重要承接者,2013年以來國務(wù)院先后取消和下放了600多項(xiàng)行政審批事項(xiàng),其中相當(dāng)一部分轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織承接,促進(jìn)了行政體制改革的深化。在配合國家整體外交方面,據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),僅全國性社團(tuán)就已在204個(gè)國際組織中擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù),在112個(gè)國際組織中擔(dān)任理事,在參與國際規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)制定、協(xié)調(diào)國際事務(wù)、擴(kuò)大民間對外交流合作、提升國家軟實(shí)力等方面發(fā)揮了積極作用。
4.社會(huì)組織黨建工作進(jìn)一步加強(qiáng)。建國以后社會(huì)組織經(jīng)歷的曲折又不斷向前發(fā)展的過程充分證明,只有在共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下,社會(huì)組織才能健康發(fā)展,才能充分發(fā)揮積極作用。黨的十八大以來,社會(huì)組織黨建工作得到不斷加強(qiáng),中央和地方社會(huì)組織黨建工作管理體制不斷完善,31個(gè)省(區(qū)、市)全部建立黨建工作機(jī)構(gòu),配備專門人員,明確了職責(zé)任務(wù)。新成立的社會(huì)組織要同步建立黨組織,并在年度檢查和抽查、等級(jí)評估中同步檢查黨建工作,推動(dòng)社會(huì)組織將黨的建設(shè)寫入章程,社會(huì)組織黨的組織和工作覆蓋率大幅提升。
5.社會(huì)組織管理制度改革持續(xù)深化。改革雙重登記管理體制,積極穩(wěn)妥推進(jìn)社會(huì)組織直接登記,重點(diǎn)培育、優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會(huì)組織,對直接登記范圍之外的其他社會(huì)組織,繼續(xù)實(shí)行登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位雙重負(fù)責(zé)的管理體制。行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤改革試點(diǎn)工作穩(wěn)步推進(jìn),參加三批試點(diǎn)的全國性行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)已經(jīng)基本完成脫鉤工作,各省份也正在積極組織開展相關(guān)工作。大力培育發(fā)展社區(qū)社會(huì)組織,從嚴(yán)控制全國性社會(huì)組織和活動(dòng)地域跨?。▍^(qū)、市)社會(huì)組織數(shù)量,社會(huì)組織結(jié)構(gòu)和布局得到優(yōu)化。
6.社會(huì)組織扶持發(fā)展政策不斷完善落實(shí)。黨中央、國務(wù)院歷來重視社會(huì)組織的培育扶持發(fā)展,先后出臺(tái)了推進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)改革發(fā)展、促進(jìn)慈善事業(yè)發(fā)展、政府向社會(huì)力量購買服務(wù)、足球協(xié)會(huì)改革、加強(qiáng)文化領(lǐng)域行業(yè)組織建設(shè)、社會(huì)組織走出去等方面的政策文件,建立了社會(huì)組織稅收優(yōu)惠和公益性捐贈(zèng)稅前扣除制度。組織、民政、發(fā)展改革、財(cái)政、稅務(wù)、公安等部門也圍繞社會(huì)組織工作制定了一系列部門規(guī)章和規(guī)范性文件,為規(guī)范社會(huì)組織行為、積極引導(dǎo)社會(huì)組織發(fā)展提供了保障。
7.社會(huì)組織監(jiān)管執(zhí)法得到進(jìn)一步強(qiáng)化。近年來,為加強(qiáng)對社會(huì)組織分類監(jiān)管,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)文化領(lǐng)域行業(yè)組織建設(shè)的指導(dǎo)意見》,民政部單獨(dú)或會(huì)同多個(gè)部門,先后出臺(tái)了社會(huì)組織信用信息管理、行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)綜合監(jiān)管、社會(huì)組織抽查、加強(qiáng)網(wǎng)信領(lǐng)域社會(huì)組織建設(shè)、社會(huì)智庫健康發(fā)展等政策文件,加強(qiáng)對重點(diǎn)領(lǐng)域、重要類型社會(huì)組織的監(jiān)管。在嚴(yán)格執(zhí)法方面,民政部先后聯(lián)合多個(gè)部門建立了社會(huì)組織聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制和社會(huì)組織資金監(jiān)管機(jī)制,會(huì)同公安部在全國范圍內(nèi)開展打擊整治非法社會(huì)組織專項(xiàng)行動(dòng),成效顯著,為合法社會(huì)組織創(chuàng)造健康發(fā)展環(huán)境。
8.社會(huì)組織信息公開和信息化建設(shè)取得突破性進(jìn)展。全國社會(huì)組織統(tǒng)一代碼轉(zhuǎn)換工作基本完成,初步實(shí)現(xiàn)了全國社會(huì)組織基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通、動(dòng)態(tài)更新。中國社會(huì)組織網(wǎng)不斷改造升級(jí),提供“一網(wǎng)式”查詢服務(wù)。全國統(tǒng)一的慈善信息公開平臺(tái)建成并投入使用,第一次實(shí)現(xiàn)了全國各級(jí)登記管理機(jī)關(guān)、各類慈善組織在一個(gè)平臺(tái)上辦事。法人庫等信息化項(xiàng)目從立項(xiàng)走向?qū)嵤?,推?dòng)了社會(huì)組織執(zhí)法監(jiān)察系統(tǒng)的改造與完善。社會(huì)組織網(wǎng)絡(luò)宣傳不斷上新臺(tái)階,中國社會(huì)組織網(wǎng)、“中國社會(huì)組織動(dòng)態(tài)”公眾號(hào)等關(guān)注人數(shù)、閱讀數(shù)不斷增加,各地紛紛開設(shè)社會(huì)組織政務(wù)微信公眾號(hào)、微博號(hào)、頭條號(hào),社會(huì)組織正面發(fā)聲和負(fù)面預(yù)警不斷加強(qiáng),營造了社會(huì)組織發(fā)展良好氛圍。
總體來看,一個(gè)政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制框架基本形成,為到2020年形成更加成熟定型的社會(huì)組織制度奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
任何國家,社會(huì)組織的發(fā)展都是同其基本國情,特別是政治制度和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段緊密聯(lián)系在一起的。我國社會(huì)組織發(fā)育、成長并走向繁榮的40年,正值改革開放的40年,市場體系從無到有,政府職能全面調(diào)整,各種社會(huì)關(guān)系深刻變化。深刻總結(jié)這40年來社會(huì)組織發(fā)展管理歷程,可以得出如下四條經(jīng)驗(yàn):堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)持改革創(chuàng)新、堅(jiān)持放管并重、堅(jiān)持積極穩(wěn)妥推進(jìn)。這四條經(jīng)驗(yàn),是對改革開放以來社會(huì)組織發(fā)展管理的經(jīng)驗(yàn)總結(jié),又深刻把準(zhǔn)了社會(huì)組織發(fā)展的規(guī)律,抓住了體制機(jī)制創(chuàng)新的“牛鼻子”,找到了深化改革的突破口和實(shí)現(xiàn)路徑。其中,黨的領(lǐng)導(dǎo)是根本保證、改革創(chuàng)新是主要?jiǎng)恿?,放管并重是基本要求,穩(wěn)妥推進(jìn)是方法指引,四者相輔相成、相互作用,要一并堅(jiān)持、統(tǒng)籌應(yīng)用好,努力走出一條具有中國特色的社會(huì)組織發(fā)展之路。
充分發(fā)揮社會(huì)組織在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的作用,是社會(huì)組織改革發(fā)展和社會(huì)組織工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。社會(huì)組織不論規(guī)模大小,也不論何種形式,只有發(fā)揮積極作用、管用有效、不斷釋放正能量才是決勝全面建成小康社會(huì)、開啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家新征程中的所需要的社會(huì)組織。中央提出“努力走出一條具有中國特色的社會(huì)組織發(fā)展之路”的總體要求,并明確了未來一段時(shí)期社會(huì)組織改革發(fā)展的各項(xiàng)任務(wù),展望下一階段的工作,民政部門應(yīng)當(dāng)堅(jiān)決貫徹落實(shí),堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)持改革創(chuàng)新、堅(jiān)持放管并重、堅(jiān)持積極穩(wěn)妥推進(jìn),重點(diǎn)推動(dòng)以下五方面工作:一是進(jìn)一步加快法制建設(shè),制定社會(huì)組織登記管理?xiàng)l例,加快社會(huì)組織基本立法研究,完善社會(huì)組織各項(xiàng)配套政策,為社會(huì)組織健康發(fā)展創(chuàng)造良好法制環(huán)境;二是進(jìn)一步強(qiáng)化社會(huì)組織黨建工作,適應(yīng)社會(huì)組織特點(diǎn),創(chuàng)新社會(huì)組織黨的組織和黨的工作有效覆蓋的方式和途徑,引導(dǎo)社會(huì)組織圍繞黨和國家工作大局,自覺承擔(dān)社會(huì)責(zé)任,增加服務(wù)功能、提高服務(wù)能力、提供優(yōu)質(zhì)服務(wù),充分釋放正能量;三是進(jìn)一步完善體制機(jī)制,落實(shí)好直接登記和雙重管理體制,優(yōu)化社會(huì)組織結(jié)構(gòu)和布局,努力形成結(jié)構(gòu)合理、功能完善、競爭有序、誠信自律、充滿活力的社會(huì)組織發(fā)展格局;四是堅(jiān)持兩手抓,處理好扶持發(fā)展和監(jiān)管執(zhí)法的關(guān)系,在簡政放權(quán)、優(yōu)化服務(wù)、完善扶持政策同時(shí),切實(shí)加強(qiáng)事中事后監(jiān)管,為社會(huì)組織健康有序發(fā)展?fàn)I造清朗環(huán)境。五是加強(qiáng)社會(huì)組織能力建設(shè),引導(dǎo)社會(huì)組織依照法規(guī)政策和章程建立健全法人治理結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制,注重社會(huì)組織人才培養(yǎng),推動(dòng)社會(huì)組織加強(qiáng)誠信自律建設(shè),支持社會(huì)組織自我約束、自我管理。
總之,到2020年,統(tǒng)一登記、各司其職、協(xié)調(diào)配合、分級(jí)負(fù)責(zé)、依法監(jiān)管的中國特色社會(huì)組織管理體制建立健全,社會(huì)組織法規(guī)政策更加完善,綜合監(jiān)管更加有效,黨組織作用更加明顯,發(fā)展環(huán)境更加優(yōu)化;政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的社會(huì)組織制度基本建立,結(jié)構(gòu)合理、功能完善、競爭有序、誠信自律、充滿活力的社會(huì)組織發(fā)展格局基本形成。