省級(jí)地質(zhì)勘查基金運(yùn)行態(tài)勢(shì)及可持續(xù)發(fā)展的思考

陳興華，穆 超，薛陳利，楊偉紅

(1.國(guó)土資源部中央地質(zhì)勘查基金管理中心，北京 100037；2.首都師范大學(xué)資源環(huán)境與旅游學(xué)院，北京 100048)

自2007年中央地質(zhì)勘查基金[1]啟動(dòng)運(yùn)行以來(lái)，全國(guó)有28個(gè)省(區(qū)、市)地質(zhì)勘查基金(含專項(xiàng)資金)相繼設(shè)立并運(yùn)行。十多年來(lái)，各省地勘基金不斷發(fā)展壯大，積極探索財(cái)政投資礦產(chǎn)資源風(fēng)險(xiǎn)勘查的運(yùn)作模式，豐富了地質(zhì)找礦新機(jī)制的內(nèi)涵。省級(jí)地勘基金取得的豐碩勘查成果為找礦突破戰(zhàn)略行動(dòng)目標(biāo)任務(wù)的實(shí)現(xiàn)作出了積極貢獻(xiàn)。但由于省級(jí)地勘基金在設(shè)立之初就缺乏全國(guó)層面統(tǒng)一的運(yùn)行機(jī)制設(shè)計(jì)和項(xiàng)目管理規(guī)范，尤其近年來(lái)受全球礦業(yè)形勢(shì)低迷、國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和財(cái)政投融資體制改革等因素影響，省級(jí)地勘基金出現(xiàn)了投資大幅下滑、各省發(fā)展不平衡、拉動(dòng)社會(huì)投入不足、資金投向異動(dòng)等情況，亟需從國(guó)家層面加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，制定全國(guó)地勘基金發(fā)展規(guī)劃，進(jìn)一步加強(qiáng)中央地勘基金對(duì)省級(jí)基金的政策和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，及時(shí)引導(dǎo)和規(guī)范省級(jí)地勘基金持續(xù)健康發(fā)展。

1 省級(jí)地勘基金運(yùn)行管理情況

1.1 管理機(jī)構(gòu)概況

截至2017年底，除北京、上海和天津外，全國(guó)有28個(gè)省(區(qū)、市)設(shè)立了省級(jí)地勘基金(含專項(xiàng)資金)，其中，以地勘基金管理(以發(fā)布省級(jí)地勘基金管理辦法為準(zhǔn))的21個(gè)；以地質(zhì)勘查專項(xiàng)資金管理的7個(gè)(山東、福建、湖南、廣西、海南、重慶和西藏)。以地勘基金管理的21個(gè)省(區(qū)、市)中，18個(gè)成立了專門(mén)的基金管理機(jī)構(gòu)，13個(gè)落實(shí)了人員編制。未設(shè)立機(jī)構(gòu)或人員編制的，有的由省廳地勘業(yè)務(wù)歸口管理處室或財(cái)務(wù)處負(fù)責(zé)組織管理，如遼寧、黑龍江、四川、江蘇等省份；有的委托廳屬其他事業(yè)單位負(fù)責(zé)組織實(shí)施，如貴州委托省儲(chǔ)備交易局、廣東委托省國(guó)土資源檔案館、陜西委托省地調(diào)院、寧夏委托省地調(diào)院等。另外，青海省2012年撤銷(xiāo)了地勘基金管理中心，相應(yīng)業(yè)務(wù)并入省地質(zhì)調(diào)查局管理；江蘇省地勘基金2016年變更為專項(xiàng)資金性質(zhì)；貴州省地勘基金2016年調(diào)整為主要從事基礎(chǔ)性、公益性地質(zhì)調(diào)查，2017年撤銷(xiāo)了地勘基金賬戶；海南省地勘基金2017年撤銷(xiāo)了賬戶；河北省2017年起不再安排地勘基金經(jīng)費(fèi)。

1.2 項(xiàng)目和資金投入

截至2017年底，全國(guó)省級(jí)地勘基金累計(jì)投入各類項(xiàng)目12 642個(gè)[2]，其中，礦產(chǎn)勘查項(xiàng)目10 043個(gè)，約占項(xiàng)目總數(shù)的80%；其他為基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查、水工環(huán)、地質(zhì)科技與資料信息服務(wù)等非礦產(chǎn)勘查項(xiàng)目，約占項(xiàng)目總數(shù)的20%。10 043個(gè)礦產(chǎn)勘查項(xiàng)目中，預(yù)查項(xiàng)目4 096個(gè)，普查項(xiàng)目5 401個(gè)，詳查項(xiàng)目507個(gè)，勘探項(xiàng)目39個(gè)，分別占礦產(chǎn)勘查項(xiàng)目總數(shù)的41%、54%、4.5%、0.5%。

從投入資金看，全國(guó)省級(jí)地勘基金累計(jì)投入565.3億元，其中，投向礦產(chǎn)勘查的項(xiàng)目資金466.8億元，約占投入資金總數(shù)的82%，投向非礦產(chǎn)勘查的項(xiàng)目資金98.4億元，約占投入資金總數(shù)的18%。礦產(chǎn)勘查項(xiàng)目中，預(yù)查項(xiàng)目121.6億元，普查項(xiàng)目254.2億元，詳查項(xiàng)目79.7億元，勘探項(xiàng)目11.2億元，分別占礦產(chǎn)勘查總投入的26.1%、54.4%、17.1%、2.4%。投入資金排名前五的省(區(qū))是內(nèi)蒙古124億元、新疆84億元、河南46.5億元、甘肅36億元、青海31.5億元，投入資金較少的省(區(qū))有廣東1.2億元、西藏1.2億元、浙江2.3億元、黑龍江3.3億元、江蘇4.5億元。

從投向礦種看，以煤炭、貴金屬、有色金屬和黑色金屬礦產(chǎn)為主，項(xiàng)目設(shè)置側(cè)重國(guó)家緊缺礦產(chǎn)和地方特色礦產(chǎn)，不同礦種的資金投向比例：煤炭占比40%、金銀占比12.8%、鐵礦占比7.4%、銅礦占比7.2%、鉛鋅礦占比5.2%、地?zé)嵴急?%、鋁土礦占比2%、其他項(xiàng)目占比20.4%。

2006年以來(lái)，全國(guó)省級(jí)地勘金年度總投入逐年增長(zhǎng)，2013年達(dá)到峰值69.6億元，年度礦產(chǎn)勘查投入達(dá)到峰值59.6億元，具體見(jiàn)圖1。2013年以后，受?chē)?guó)際礦業(yè)形勢(shì)、國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和財(cái)政投資體制改革等影響，全國(guó)省級(jí)地勘基金總投入和礦產(chǎn)勘查投入呈逐年下滑趨勢(shì)，到2017年底，礦產(chǎn)勘查投入減少到25.8億元，僅為2013年峰值時(shí)期的37%。

圖1 2006～2017年全國(guó)省級(jí)地勘基金資金投向變化圖

1.3 找礦成果和收益

截至2017年底，全國(guó)省級(jí)地勘基金累計(jì)提交礦產(chǎn)地1 760處(部分含334資源量)，其中大型礦產(chǎn)地602處、中型礦產(chǎn)地595處、小型礦產(chǎn)地563處。從成果的省(區(qū))分布看，內(nèi)蒙古(222個(gè))、貴州(205個(gè))、甘肅(164個(gè))、河南(163個(gè))、青海(118個(gè))五省(區(qū))提交的礦產(chǎn)地?cái)?shù)占到礦產(chǎn)地總數(shù)的50%。提交的礦產(chǎn)地成果主要集中在煤炭、鐵、銅鉛鋅、鎢、金銀、鎳及其他非金屬礦產(chǎn)，主要礦產(chǎn)新增資源儲(chǔ)量：煤炭1.56萬(wàn)億t、鐵礦139億t、銅礦1 924萬(wàn)t、鉛鋅礦5 060萬(wàn)t、金礦1 531 t、鋅礦190萬(wàn)t，銀礦21 960 t，硫鐵礦62 878萬(wàn)t，鎳礦23萬(wàn)t，鈮鉭25.8萬(wàn)t，水泥用灰?guī)r284億t和磷礦111億t。

取得重大找礦成果的項(xiàng)目有內(nèi)蒙古煤炭新增資源量6 524億t，占全國(guó)查明煤炭資源儲(chǔ)量的39%；江西省朱溪鎢銅礦新增三氧化鎢資源量344萬(wàn)t，共生銅資源量11萬(wàn)t，是目前世界上發(fā)現(xiàn)的最大規(guī)模鎢礦床；河南省桐柏縣老灣金礦深部及外圍新增(333+334)金資源量120 t；貴州、河南分別新增鋁土礦資源量11億t和9億t，占全國(guó)查明資源量的40%；青海鉀鹽新增資源量3.3億t，保障了我國(guó)鉀鹽供給和安全；新疆和田縣火燒云一帶新增鉛鋅礦資源量1 780萬(wàn)t，一舉成為我國(guó)目前大的鉛鋅礦床。

在探礦權(quán)處置收益方面，截至2017年底，各省地勘基金累計(jì)處置項(xiàng)目成果240宗，形成探礦權(quán)出讓(轉(zhuǎn)讓)收益約605億元。其中，全額投資項(xiàng)目216宗，探礦權(quán)出讓(轉(zhuǎn)讓)收益約567億元，占總收入的93.7%；合作投資項(xiàng)目24宗，探礦權(quán)出讓(轉(zhuǎn)讓)收益約38.2億元，占總收入的6.3%。探礦權(quán)出讓(轉(zhuǎn)讓)收益主要集中在煤炭、鐵礦等項(xiàng)目上，23宗煤炭項(xiàng)目收益占到總收益的83%，22宗鐵礦項(xiàng)目收益占到總收入的11%。

2 省級(jí)地勘基金運(yùn)行管理的主要特點(diǎn)

全國(guó)各省(區(qū)、市)地勘基金經(jīng)過(guò)近十年的發(fā)展，總體運(yùn)行平穩(wěn)，找礦成效顯著，降低風(fēng)險(xiǎn)作用顯現(xiàn)，已成為財(cái)政投資礦產(chǎn)勘查的重要組成部分，為找礦突破戰(zhàn)略行動(dòng)目標(biāo)任務(wù)的實(shí)現(xiàn)作出了積極貢獻(xiàn)，但也存在發(fā)展不平衡、拉動(dòng)社會(huì)投入不足、成果處置率偏低、投向結(jié)構(gòu)異動(dòng)等弊端，具體歸納分析如下。

2.1 省級(jí)地勘基金總體發(fā)展迅速，但各省(區(qū)、市)發(fā)展不平衡

截至2017年底，全國(guó)有28個(gè)省(區(qū)、市)相繼設(shè)立了省級(jí)地勘基金(含專項(xiàng)資金)，各省結(jié)合自身情況制定了相應(yīng)的省級(jí)基金管理辦法、項(xiàng)目立項(xiàng)論證、競(jìng)爭(zhēng)方式確定勘查單位、項(xiàng)目施工監(jiān)理、成果評(píng)審與驗(yàn)收、資料匯交管理、經(jīng)費(fèi)管理及成果處置等方面的辦法和標(biāo)準(zhǔn)，為省級(jí)基金的順利組織實(shí)施提供了制度保障。省級(jí)基金資金規(guī)模占到全國(guó)非油氣地質(zhì)勘查總投入的14.6%和財(cái)政投入的37.6%，是財(cái)政投資礦產(chǎn)勘查的重要組成部分。但各省在項(xiàng)目組織管理、投入資金規(guī)模等方面存在較大差異。在基金運(yùn)作管理方面，有的通過(guò)成立省級(jí)地勘基金管理中心(一般為正處級(jí)事業(yè)單位)組織實(shí)施，有的委托現(xiàn)有廳屬事業(yè)單位管理，有的資金由廳地勘處或財(cái)務(wù)處管理，具體業(yè)務(wù)則委托下屬單位承擔(dān)；在資金投入上，內(nèi)蒙古、新疆等資源大省(區(qū))均投入逾百億，是廣東、西藏、黑龍江等資金投入較少省(區(qū))的幾十倍甚至上百倍。近年來(lái)，部分省級(jí)基金調(diào)整為專項(xiàng)資金性質(zhì)，個(gè)別撤銷(xiāo)了基金賬戶或停止了財(cái)政投入。上述發(fā)展差異，除了同區(qū)域資源稟賦有關(guān)，還同各省對(duì)基金的重視和認(rèn)識(shí)程度、地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局有很大關(guān)系。

2.2 降低風(fēng)險(xiǎn)作用顯現(xiàn)，但引導(dǎo)和拉動(dòng)社會(huì)投入效果不足

據(jù)統(tǒng)計(jì)，省級(jí)地勘基金累計(jì)投資的預(yù)查、普查等高風(fēng)險(xiǎn)勘查階段的項(xiàng)目數(shù)量和資金分別占到項(xiàng)目總數(shù)和投入總資金的75%和66%，再加上一些公益類的地質(zhì)找礦項(xiàng)目，高風(fēng)險(xiǎn)類項(xiàng)目比例更高；從投資的礦產(chǎn)勘查項(xiàng)目看，除了低風(fēng)險(xiǎn)的煤炭外(2007～2014年期間，國(guó)家為避免煤炭投資過(guò)熱限制產(chǎn)能，只能由地勘基金登記探礦權(quán)并全額投資)，固體礦產(chǎn)勘查項(xiàng)目中不少都是社會(huì)主體認(rèn)為找礦難度較大不愿獨(dú)立投資的項(xiàng)目[3]，或其他專項(xiàng)立項(xiàng)時(shí)判定為前景不明、擔(dān)心打水漂被拒的高風(fēng)險(xiǎn)類項(xiàng)目。通過(guò)上述不難看出，地勘基金降低商業(yè)性礦產(chǎn)勘查風(fēng)險(xiǎn)取向明顯。但另一方面，地勘基金項(xiàng)目中，全額投資的項(xiàng)目數(shù)量和資金占比分別為92%和88%，不少項(xiàng)目由省級(jí)基金管理機(jī)構(gòu)登記探礦權(quán)后直接投資勘查，社會(huì)資金難以進(jìn)入；合作投資的項(xiàng)目數(shù)量和資金占比分別為8%和12%，拉動(dòng)的社會(huì)投入僅為33.35億元。省級(jí)基金部署安排較多的金額投資項(xiàng)目和較少的合作投資項(xiàng)目，不利于社會(huì)資金的進(jìn)入，基金引導(dǎo)和拉動(dòng)社會(huì)投資的作用有待進(jìn)一步增強(qiáng)。

2.3 找礦成效顯著，但兌現(xiàn)收益進(jìn)展緩慢

據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，省級(jí)基金找礦成功率達(dá)到17.5%，除去部分334級(jí)別的成果，找礦成功率也達(dá)到10%以上，遠(yuǎn)高于世界平均2%～4%的找礦成功率。煤炭、鈾、鐵、鎢、金、鉛鋅、鋁土礦、稀土、鎳、石墨、磷、鉀鹽等取得的重要成果，為找礦突破戰(zhàn)略行動(dòng)目標(biāo)任務(wù)的實(shí)現(xiàn)作出突出貢獻(xiàn)，極大地提高了我國(guó)能源資源保障程度。但成果處置率嚴(yán)重偏低，目前已完成探礦權(quán)處置的項(xiàng)目數(shù)量只占到勘查項(xiàng)目總數(shù)的2.3%，且形成的605億元出讓收益主要集中在煤炭(收益占比83%)和鐵礦(收益占比11%)，其他礦產(chǎn)收益只占6%，礦種分布極不平衡，基金投資收益變現(xiàn)周期長(zhǎng)，巨大的資源優(yōu)勢(shì)短期內(nèi)難以轉(zhuǎn)化為資本優(yōu)勢(shì)，影響了基金的投資效益和可持續(xù)發(fā)展。

2.4 資金結(jié)構(gòu)總體合理，但投向出現(xiàn)明顯異動(dòng)

地勘基金設(shè)立的目的是彌補(bǔ)預(yù)查、普查高風(fēng)險(xiǎn)勘查階段社會(huì)投入的整體不足，以降低勘查風(fēng)險(xiǎn)，活躍勘查市場(chǎng)，逐步形成礦產(chǎn)勘查投入的良性循環(huán)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，省級(jí)基金投入資金的80%以上用于預(yù)查、普查階段，資金結(jié)構(gòu)總體合理。但近年來(lái)，伴隨著全球礦業(yè)形勢(shì)變化[4]，國(guó)內(nèi)加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等因素影響，部分省級(jí)基金投向前期公益性地質(zhì)調(diào)查及后期詳查、勘探低風(fēng)險(xiǎn)勘查階段的資金比例不斷上升，甚至個(gè)別省級(jí)基金近兩年只投公益性地質(zhì)工作，礦產(chǎn)勘查投入微不足道，或者詳查、勘探項(xiàng)目看似量少，但資金占比較高。這種“重兩頭、輕中間”的資金投向趨勢(shì)違背了地勘基金設(shè)立的初衷，與“公益先行、基金銜接、商業(yè)跟進(jìn)”的地質(zhì)找礦新機(jī)制不符，更與20世紀(jì)末就提出且一直在探索建立的公益性地質(zhì)工作與商業(yè)性礦產(chǎn)勘查分開(kāi)運(yùn)行的地質(zhì)工作機(jī)制相沖突。

3 促進(jìn)省級(jí)地勘基金持續(xù)健康發(fā)展的對(duì)策建議

3.1 加強(qiáng)國(guó)家層面的頂層設(shè)計(jì)

按照新形勢(shì)下自然資源管理改革的新理念和新要求，深化對(duì)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地質(zhì)工作的決定》提出設(shè)立地質(zhì)勘查基金初衷的認(rèn)識(shí)，站在保障國(guó)家能源資源中長(zhǎng)期供給與安全的高度，進(jìn)一步明確全國(guó)地勘基金在地質(zhì)找礦中的功能定位和地位作用，完善投資模式和運(yùn)行機(jī)制,穩(wěn)定財(cái)政資金投入,通過(guò)設(shè)立礦業(yè)產(chǎn)業(yè)投資基金等拓寬資金渠道，提振社會(huì)資本進(jìn)入勘查領(lǐng)域的信心，穩(wěn)定地勘隊(duì)伍與人員,促進(jìn)礦產(chǎn)勘查市場(chǎng)整體繁榮。

3.2 制定全國(guó)地勘基金發(fā)展規(guī)劃

按照自然資源部“三定方案”明確的地質(zhì)勘查管理要求，根據(jù)自然資源發(fā)展戰(zhàn)略、全國(guó)礦產(chǎn)資源規(guī)劃和全國(guó)地質(zhì)勘查規(guī)劃，研究制定全國(guó)地勘基金發(fā)展規(guī)劃，聚焦國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展亟需的大宗礦產(chǎn)和戰(zhàn)略新興礦產(chǎn)。項(xiàng)目部署既要注重地質(zhì)儲(chǔ)量，更要注重勘查成果的經(jīng)濟(jì)可采性和市場(chǎng)需求?？茖W(xué)界定基金投向、勘查礦種和勘查程度，劃清同公益性地質(zhì)工作的邊界。建立地勘基金投入退出機(jī)制和市場(chǎng)化績(jī)效考核機(jī)制，通過(guò)規(guī)劃、計(jì)劃等從制度上保障省級(jí)地勘基金可持續(xù)健康發(fā)展。

3.3 加強(qiáng)中央地勘基金對(duì)省級(jí)基金的業(yè)務(wù)指導(dǎo)

進(jìn)一步加強(qiáng)中央與省級(jí)地勘基金的聯(lián)系，完善兩級(jí)基金定期會(huì)商和信息共享機(jī)制[5]，通過(guò)召開(kāi)交流座談會(huì)、編寫(xiě)運(yùn)行管理情況通報(bào)、開(kāi)展業(yè)務(wù)互訪等拓寬兩級(jí)基金協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的廣度和深度。中央地勘基金要及時(shí)關(guān)注省級(jí)基金運(yùn)行態(tài)勢(shì)和發(fā)展面臨問(wèn)題，研究建立地勘基金運(yùn)行機(jī)制、引導(dǎo)和拉動(dòng)社會(huì)投入、勘查成果界定、儲(chǔ)量評(píng)審備案、基礎(chǔ)設(shè)施壓覆礦產(chǎn)地處理、權(quán)益處置等方面的制度、辦法和標(biāo)準(zhǔn)，及時(shí)為省級(jí)基金提供業(yè)務(wù)指導(dǎo)。

3.4 兩部要加強(qiáng)對(duì)全國(guó)地勘基金的領(lǐng)導(dǎo)和發(fā)展規(guī)劃指導(dǎo)

全國(guó)地勘基金已走過(guò)光輝十年，其啟動(dòng)、設(shè)立和運(yùn)行離不開(kāi)原國(guó)土資源和財(cái)政部門(mén)的正確領(lǐng)導(dǎo)和關(guān)心支持。新形式下，自然資源資產(chǎn)管理理念和財(cái)政投融資體制已發(fā)生深刻變化，地勘基金正處于改革發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，自然資源和財(cái)政部門(mén)要加強(qiáng)對(duì)全國(guó)地勘基金的領(lǐng)導(dǎo)和發(fā)展規(guī)劃指導(dǎo)，建立部門(mén)之間順暢的溝通渠道和重大事項(xiàng)協(xié)商決策機(jī)制，共同推進(jìn)全國(guó)地勘基金事業(yè)邁上新的臺(tái)階。