氣候機(jī)制的復(fù)雜化和中國的應(yīng)對

【內(nèi)容摘要】 機(jī)制復(fù)雜化已成為全球治理的突出現(xiàn)象，氣候作為全球環(huán)境治理的核心議題更是如此。本文以氣候治理作為視角，分析說明三類全球治理機(jī)制的復(fù)雜化現(xiàn)象：圍繞框架公約構(gòu)建起來的機(jī)制復(fù)合體、垂直和水平兩個維度構(gòu)建起來的機(jī)制集群、以及問題領(lǐng)域交叉滲透形成的機(jī)制聯(lián)結(jié)。氣候機(jī)制復(fù)雜化有利于調(diào)動行為主體積極性和規(guī)范擴(kuò)散，但也會造成臃腫、競爭、摩擦和相互抵消的情況，甚至產(chǎn)生權(quán)利和義務(wù)的再分配效應(yīng)，進(jìn)而賦予大國更多自由選擇權(quán)。目前國際社會為實現(xiàn)三類機(jī)制復(fù)雜化的協(xié)同做出了艱苦努力，除了強(qiáng)化國際領(lǐng)導(dǎo)，還設(shè)計出協(xié)議連接、制度聯(lián)系的解決路徑。中國參與復(fù)雜化的氣候治理機(jī)制需要著眼于資金效率、碳排放統(tǒng)計等基礎(chǔ)能力建設(shè)的提高，一方面與歐美合作共同實現(xiàn)國際領(lǐng)導(dǎo)的供給，另一方面也需要在機(jī)制復(fù)合體、機(jī)制集群、機(jī)制聯(lián)結(jié)這三方面都有針對性的措施，分層次、分階段、分領(lǐng)域推進(jìn)。

【關(guān)鍵詞】 機(jī)制 氣候變化 機(jī)制復(fù)合體 機(jī)制集群 機(jī)制聯(lián)結(jié)

【作者簡介】 湯偉，上海社會科學(xué)院國際問題研究所副研究員（上海 郵編：200020）

【中圖分類號】 P467 D815 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】 A

【文章編號】 1006-1568-（2018）06-0139-18

【DOI編號】 10.13851/j.cnki.gjzw.201806008

氣候變化無疑是當(dāng)前國際社會最為關(guān)注的環(huán)境治理議題，《氣候變化框架公約》及其附件《京都議定書》和《巴黎協(xié)議》雖為國際社會確立了治理主渠道，但并未取得令人滿意的績效。一個重要原因就在于主渠道之外出現(xiàn)了形式多樣的正式和非正式機(jī)制，和框架公約形成了雙軌并行的格局。一軌以框架公約為核心治理進(jìn)程，同時又有不同談判集團(tuán)主導(dǎo)著性質(zhì)各異、內(nèi)容不同的多個次級議題治理進(jìn)程；另一軌包括雙邊與多邊氣候協(xié)議、科學(xué)知識網(wǎng)絡(luò)與非政府組織（NGOs）行動網(wǎng)絡(luò)等，兩軌機(jī)制交錯、層次感應(yīng)、形成典型的“意大利面碗”效應(yīng)。 羅伯特·基歐漢（Robert O. Keohane）和戴維·維克多（David Victor）指出氣候治理的多個不同領(lǐng)域因不同制度而松散聯(lián)系在一起，沒有清晰劃分也不知道如何連接，呈現(xiàn)出亂而不碎的局面。 這種層次交互、議題互嵌對治理體系的深化產(chǎn)生何種影響并不清晰，隨著中國對全球氣候治理體系參與的日益深入，需要對這一發(fā)展趨勢做出響應(yīng)并采取有效對策，因此值得深入探析。

一、機(jī)制復(fù)雜化的三種類型

機(jī)制復(fù)雜化無疑是當(dāng)前國際機(jī)制理論研究的最新領(lǐng)域， 且不限議題和區(qū)域呈現(xiàn)出全面彌漫態(tài)勢。事實上，最早對機(jī)制復(fù)雜化開展研究的是卡爾·羅斯特蘭（Kal Raustiala）和戴維·維克多的經(jīng)典論文《植物基因資源的機(jī)制復(fù)合體》。 根據(jù)斯蒂芬·克拉斯納（Stephen Krasner）的解釋，機(jī)制是行為主體圍繞既定問題領(lǐng)域一連串隱含或者明確的原則、規(guī)范、準(zhǔn)則和決策程序，是國家用來實現(xiàn)自身利益，并確保相互信守承諾的裝置，其形式是建立在單一條約之上，機(jī)制間相互獨(dú)立、并有著等級性特點。隨著問題的復(fù)雜化，與之相關(guān)的行為主體、利益、規(guī)范、政策工具越來越多，機(jī)制數(shù)量也日益增多，機(jī)制間感應(yīng)、互動日益頻繁，使得感應(yīng)和互動通道卻越來越難以辨識?？枴ち_斯特蘭和戴維·維克多最早給出了機(jī)制復(fù)合體的核心定義，稱其是某一特定問題領(lǐng)域的一系列部分重疊且非等級化的機(jī)制組合。不同機(jī)制由不同組的行為主體構(gòu)建而成，這些行為主體可能重疊也可能完全不同，然而這些機(jī)制相互感應(yīng)共同構(gòu)建的范圍、性質(zhì)、層級和時間等要素顯著不同于單一機(jī)制，其演進(jìn)規(guī)律也并不相同。 其后越來越多的學(xué)者對機(jī)制復(fù)雜化的成因、類型、過程與后果進(jìn)行深入分析。 奧蘭·揚(yáng)（Oran R. Young）將機(jī)制間的關(guān)系分成嵌入（embedding）、鑲嵌（nesting）、聚集（clustering）和重疊（overlapping）四類，并對機(jī)制互動進(jìn)行橫向和縱向的劃分。 機(jī)制互動有很多內(nèi)容，譬如認(rèn)知、規(guī)范、具體行為和影響，然而在微觀層面互動驅(qū)動力究竟是什么并不清晰，需要詳細(xì)的經(jīng)驗性分析。筆者認(rèn)為，機(jī)制復(fù)雜化的概念要比復(fù)合體寬泛，不同問題領(lǐng)域的復(fù)雜化也有著不同類型，進(jìn)而其產(chǎn)生演變的動力和路徑也不同，對治理后果和各類行為主體的影響也相去甚遠(yuǎn)。

目前，機(jī)制復(fù)雜化主要有三種類型。

第一類是以某個機(jī)制為核心形成的機(jī)制復(fù)合體（Regime Complex）。 解決某個問題需要構(gòu)建國際機(jī)制，而這個機(jī)制常常只是作為起點的原初機(jī)制。原初機(jī)制雖然規(guī)定了各項權(quán)利義務(wù)，但這種權(quán)利義務(wù)常常存在“戰(zhàn)略模糊”和不確定性，需要更加細(xì)致的協(xié)議和文本予以支持。原初機(jī)制也需吸引更多數(shù)量和類型的行為主體參與以提升自身的合法性和治理效能，更好應(yīng)對未能預(yù)料的新情況，這樣就需要衍生協(xié)議、備忘錄和各種支撐機(jī)制。如此一來，原初機(jī)制和這些次級機(jī)制之間就構(gòu)建了機(jī)制復(fù)合體。原初機(jī)制和新的細(xì)化協(xié)議的關(guān)系值得探索，前者對后果的選擇范圍有所限制，由此復(fù)合體擴(kuò)張遵循一定的軌跡，但臃腫程度也和原初機(jī)制有著直接關(guān)聯(lián)。顯然，原初機(jī)制屬于核心，后面更多更細(xì)致協(xié)議都是服務(wù)于該機(jī)制或者促進(jìn)該機(jī)制落實，可以稱之為附屬機(jī)制或者次級機(jī)制，這意味著機(jī)制復(fù)合體內(nèi)部存在等級制。

第二類是具體問題領(lǐng)域內(nèi)部形成的機(jī)制集群（Regime Cluster）。機(jī)制集群突出表現(xiàn)在不同行為主體圍繞同一問題領(lǐng)域創(chuàng)造出不同的法律協(xié)議和制度安排，然而這些法律協(xié)議和制度安排并無共同認(rèn)可的權(quán)威對它們之間的關(guān)系予以裁定，結(jié)果圍繞核心機(jī)制達(dá)成的共識不會自動衍生、拓展到其他機(jī)制， 由此機(jī)制間并無明確和隱含的聯(lián)系。同一領(lǐng)域機(jī)制為何增多，一種功能主義的解釋是，當(dāng)前機(jī)制難以滿足問題解決的需要，利益攸關(guān)方為更好解決問題只能另行構(gòu)建，機(jī)制增多并和原有機(jī)制產(chǎn)生感應(yīng)互動；一種是政治學(xué)的解釋，基歐漢和維克多認(rèn)為利益高度分散，機(jī)制權(quán)利義務(wù)分配不確定性增多，行為主體也無法在某一機(jī)制中都獲得自己想要的東西，由此激勵部分國家構(gòu)建了機(jī)制的機(jī)會主義。奧蘭·揚(yáng)認(rèn)為機(jī)制也有空間尺度，不同空間尺度的治理機(jī)制也會垂直交互，即全球和區(qū)域、次區(qū)域和雙邊等，次國家層面的機(jī)制也會對多邊機(jī)制構(gòu)成影響，由此機(jī)制集群不僅僅是議題內(nèi)部水平維度正式和非正式的劃分，還可以有垂直維度的劃分。

第三類是以不同問題領(lǐng)域交叉滲透造成的機(jī)制聯(lián)結(jié)（Nexus）。 隨著全球環(huán)境系統(tǒng)的變化，不同問題領(lǐng)域的連通性、紐帶性越來越強(qiáng)，某一具體問題領(lǐng)域的治理方案常常受到其他問題領(lǐng)域制度框架和實踐的約束，聯(lián)結(jié)現(xiàn)象越發(fā)凸顯。所謂聯(lián)結(jié)，其實就是傳導(dǎo)性和聯(lián)系性。傳導(dǎo)性是指一種某問題領(lǐng)域的治理機(jī)制傳導(dǎo)到其他問題領(lǐng)域，而聯(lián)系性則強(qiáng)調(diào)不同議題的滲透性，這兩種屬性導(dǎo)致具體問題很難在自身范圍內(nèi)得到解決，必須和相關(guān)領(lǐng)域機(jī)制有所協(xié)同，譬如氣候—能源—水—糧食滲透交叉密切。 羅斯特蘭和維克多解釋的植物基因資源就有五個源自不同領(lǐng)域的國際協(xié)議，而這五個國際協(xié)議通過基本機(jī)制（Elemental Regime）相互聯(lián)結(jié)，某個協(xié)議微小成分變化很快會傳遞到別的協(xié)議。機(jī)制聯(lián)結(jié)的產(chǎn)生，其實在一定意義上是一種自然現(xiàn)象。例如，國內(nèi)某個具體問題的立法就很難避免受到其他問題和法律法規(guī)的滲透影響。也就是說，隨著經(jīng)濟(jì)社會復(fù)雜性和管理制度密度的提升，不同領(lǐng)域機(jī)制的相互交叉滲透幾乎是必然趨勢。這就提出一個問題，一個問題領(lǐng)域的核心機(jī)制和其他領(lǐng)域機(jī)制是何種關(guān)系，是統(tǒng)攝還是根據(jù)實際治理的需要進(jìn)行調(diào)整，顯然沒有統(tǒng)一的答案。奧蘭·揚(yáng)也認(rèn)為機(jī)制聯(lián)結(jié)可分為功能性和政治性兩個類型，功能性居多，但人為建構(gòu)的政治性也很常見。機(jī)制聯(lián)結(jié)也有水平和垂直兩個維度，水平維度譬如全球環(huán)境和貿(mào)易議題交叉； 垂直維度也不鮮見，譬如貿(mào)易規(guī)則就對不同地區(qū)的森林治理、生物多樣性有著不同的影響。因此，無論是水平方向還是垂直方向，協(xié)同、摩擦、矛盾、沖突等性質(zhì)各異的情況也都存在著。

機(jī)制復(fù)雜化的三種類型說明國際社會不僅要關(guān)注圍繞具體問題構(gòu)建而來的機(jī)制，而且需要對機(jī)制發(fā)展變遷的背景和整個環(huán)境系統(tǒng)有更多關(guān)注。全球治理體系不同問題領(lǐng)域、不同維度、不同空間尺度的規(guī)則制定和執(zhí)行系統(tǒng)相互影響、滲透、纏繞，基本不可能單獨(dú)獲得解決。這說明機(jī)制所處的系統(tǒng)環(huán)境出現(xiàn)了根本性的變化。第一，政府、市場和非政府等行為主體類型增多，多元多層的關(guān)系需要協(xié)調(diào)。第二，各種問題相互貫穿、滲透，不再有純粹的政治、經(jīng)濟(jì)、貧困或者環(huán)境問題。第三，局部經(jīng)驗提煉出來的治理模式不可能適用于所有情況。 利利阿納·安多諾娃和馬修·霍夫曼指出，目前從地方到全球、從社會到大型跨國網(wǎng)絡(luò)囊括了不同行為主體，擴(kuò)張的復(fù)合多元主義和全球治理空間重新組織在治理實驗創(chuàng)新領(lǐng)域做出巨大貢獻(xiàn)，新的更加多元的道路和集體行動準(zhǔn)則正在開啟。

二、氣候治理體系的復(fù)雜化

在全新的環(huán)境系統(tǒng)驅(qū)動下，幾乎所有領(lǐng)域都在經(jīng)歷機(jī)制的復(fù)雜化，氣候作為全球環(huán)境治理的核心議題更是如此（見表1）。

首先，圍繞《框架公約》形成機(jī)制復(fù)合體?！毒┒甲h定書》將國際社會分為承擔(dān)不同權(quán)利義務(wù)的兩大陣營，同時出于提升減排效率和降低成本的需要，設(shè)置了若干制度和政策創(chuàng)新，包括碳排放權(quán)交易體系、清潔發(fā)展機(jī)制、核查機(jī)制、資金技術(shù)機(jī)制等，構(gòu)建起一整套呈現(xiàn)為聚合狀的氣候治理體系。然而各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展、治理能力以及碳排放格局的變化，導(dǎo)致權(quán)力和利益日益分散，國家訴求也有所不同，由此產(chǎn)生諸多激烈博弈的談判聯(lián)盟。2014年《巴黎協(xié)議》實現(xiàn)自上而下向自下而上的模式轉(zhuǎn)變，該模式要求各國自主決定貢獻(xiàn)，并輔之以五年定期更新和盤點機(jī)制，不斷提升各締約方“識別全球減緩合作努力與科學(xué)認(rèn)知要求的差距”的能力，進(jìn)而進(jìn)一步增強(qiáng)各締約方自主減排行動的動力。相較于《京都議定書》，《巴黎協(xié)議》對資金機(jī)制、碳排放統(tǒng)計考核體系有了新的更細(xì)致的要求，談判聯(lián)盟也更加分散化，執(zhí)行機(jī)制也逐步成為獨(dú)立運(yùn)行的機(jī)制，機(jī)制復(fù)合體特征進(jìn)一步顯現(xiàn)。

其次，水平和垂直兩個維度構(gòu)造的機(jī)制集群。《京都議定書》生效后，國際社會不僅分裂為各種談判聯(lián)盟，而城市、跨國公司等非國家行為體影響力也有所上升，這些行為主體出于各種目的構(gòu)建不同層次、形式各異的正式和非正式機(jī)制。第一是非正式機(jī)制，美國分別于2004年、2005年、2007、2009年倡導(dǎo)成立了全球甲烷倡議（GMI）、亞太清潔發(fā)展與氣候伙伴關(guān)系（APP）、主要經(jīng)濟(jì)體能源安全與氣候變化會議（MEM）、主要經(jīng)濟(jì)體能源與氣候論壇（MEF）等，中國也倡導(dǎo)成立了基礎(chǔ)四國氣候變化部長級會議。第二是多邊機(jī)制和國際組織也陸續(xù)將氣候議題作為核心工作議題，發(fā)布了自身業(yè)務(wù)與氣候治理相關(guān)的政策文件等。G20、G7等國際峰會陸續(xù)發(fā)布了一系列聲明、倡議以進(jìn)行政治推動，世界銀行也把氣候融資綠色金融作為工作重點，全球環(huán)境基金將氣候變化作為核心業(yè)務(wù)。第三是垂直維度，區(qū)域和次國家層次也出現(xiàn)了氣候治理安排，歐盟、東盟等地區(qū)組織都將氣候治理作為重要議題。美國和加拿大部分州/省共同出臺《區(qū)域性溫室氣體倡議（RGGI）》，C40這樣的低碳城市聯(lián)盟也開始出現(xiàn)；在微觀層面，大企業(yè)聯(lián)盟響應(yīng)市場需求推出低碳標(biāo)識。顯然，這些正式和非正式機(jī)制及框架公約形成了包含、競爭、補(bǔ)充、交叉、平行、取代等多種關(guān)系。

再次，與其他領(lǐng)域機(jī)制滲透、交叉形成的機(jī)制聯(lián)結(jié)。氣候變化與生產(chǎn)生活息息相關(guān)，任何有效的深度治理都要求社會—政治、技術(shù)—經(jīng)濟(jì)和組織形式的轉(zhuǎn)變，由此相應(yīng)的氣候治理機(jī)制必然和這些領(lǐng)域的制度安排聯(lián)系起來。然而不同領(lǐng)域協(xié)同的進(jìn)展緩慢，在全球著力應(yīng)對經(jīng)濟(jì)與金融危機(jī)期間，氣候治理在全球治理體系中的位置也發(fā)生了變化，投入力度大幅減少，不僅預(yù)期中的減排目標(biāo)沒有實現(xiàn)，而且后哥本哈根談判也出現(xiàn)重大失利；航海航空農(nóng)業(yè)也是釋放大量溫室氣體的重要領(lǐng)域，而國際民航、海事和農(nóng)業(yè)等相關(guān)組織的核心減排機(jī)制并未構(gòu)建與《京都議定書》融合為一體的減排機(jī)制；更為嚴(yán)峻的是，目前自由貿(mào)易還導(dǎo)致溫室氣體問題隨著商品轉(zhuǎn)移，國際氣候制度設(shè)計卻在應(yīng)堅持生產(chǎn)者責(zé)任還是消費(fèi)者責(zé)任問題上爭執(zhí)不下。此外，《聯(lián)合國框架公約》政策工具和次級議題也離不開國際社會基礎(chǔ)性機(jī)制，譬如綠色氣候基金邀請世界銀行作為托管人，按照資本市場法則運(yùn)行以求效率的最大化。清潔能源、知識產(chǎn)權(quán)機(jī)制、金融等市場機(jī)制也深層次影響著氣候治理體系的運(yùn)行和實際成效。

三、氣候機(jī)制復(fù)雜化的影響

機(jī)制是行為主體圍繞解決問題產(chǎn)生的，因此機(jī)制有效性一直是學(xué)界研究的重點，然而機(jī)制數(shù)量增多、相互滲透感應(yīng)的復(fù)雜化對機(jī)制有效性和治理效果產(chǎn)生何種影響也受到相當(dāng)關(guān)注。學(xué)術(shù)界從運(yùn)行與后果兩個層面對此進(jìn)行了分析。在運(yùn)行層面，機(jī)制復(fù)雜化確實拓展了各類行為主體參與的機(jī)會和渠道，相互之間的接觸機(jī)會顯著增多、信息流動更加充分， 由此各類行為主體獲得了充分施展自身能力的機(jī)會。然而，在復(fù)雜化的機(jī)制環(huán)境下，有的政策和行動符合某項機(jī)制卻違反另一項機(jī)制，抵消機(jī)制各自的規(guī)制效應(yīng)，削弱了機(jī)制本身搭建的因果關(guān)系。《生物多樣性公約》和知識產(chǎn)權(quán)貿(mào)易協(xié)議都是關(guān)系到基因保護(hù)以何種方式展開的主流機(jī)制，前者要求締約方尊重生物基因資源的占有主權(quán)，而后者聚焦有利于基因資源的知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)，互不相干的談判架構(gòu)和關(guān)鍵條款分歧使南北激烈博弈，美國最終放棄對《生物多樣性公約》的簽署。復(fù)雜化還產(chǎn)生權(quán)利義務(wù)的再分配，機(jī)制無論構(gòu)建還是適用都需要豐富的法律訓(xùn)練、技術(shù)知識和人力資本。顯然，擁有人力資源稟賦的行為主體具有利用復(fù)雜機(jī)制環(huán)境推進(jìn)自身利益的額外動機(jī)，能獲得更多的議程設(shè)置、選擇和構(gòu)建的機(jī)會，并強(qiáng)化自身的談判地位。奧巴馬就意圖構(gòu)建和推進(jìn)TPP，這對以WTO為基礎(chǔ)的多邊自由貿(mào)易體系產(chǎn)生競爭效應(yīng)的同時也體現(xiàn)了美國的大國權(quán)利。弗蘭西斯·福山（Francis Fukuyama）曾明確指出美國在國際制度環(huán)境中游刃有余，通過創(chuàng)造競爭性機(jī)制獲取了很大便利，也使相關(guān)國家獲取額外的選擇權(quán)， 后果是削弱了所有行為主體遵從法律義務(wù)的強(qiáng)迫感，反而產(chǎn)生全球制度公地。 也就是說，機(jī)制復(fù)雜化賦予某些關(guān)鍵行為主體可以逃避核心機(jī)制的強(qiáng)制性義務(wù)而故意構(gòu)建相對寬松、約束力不那么強(qiáng)的非正式機(jī)制。從成效層面看，機(jī)制復(fù)雜化往往使治理具體過程難以辨識，是改善還是惡化難以斷定，甚至引發(fā)經(jīng)久不斷的爭論。一些學(xué)者認(rèn)為，復(fù)雜化避免了核心機(jī)制因為核心國家的退出而造成失效， 還在機(jī)制間創(chuàng)造出競爭效應(yīng)激勵核心機(jī)制的效率，或者更從整體角度設(shè)計治理機(jī)制，C40的技術(shù)領(lǐng)導(dǎo)力和規(guī)范創(chuàng)新能力就和框架公約形成了某種程度的競爭，迫使框架公約提升政策工具的運(yùn)作效率。當(dāng)然機(jī)制復(fù)雜化也可能使核心機(jī)制臃腫、阻塞甚至湮沒和崩潰。因此機(jī)制復(fù)雜化究竟是積極面還是消極面占據(jù)上風(fēng)，不能一概而論，不同問題領(lǐng)域的復(fù)雜化效果也相去甚遠(yuǎn)。

復(fù)雜化給氣候治理造成何種影響難以辨識，機(jī)制增多確實擴(kuò)寬了各層次、各領(lǐng)域行為主體的參與渠道，調(diào)動了各方的力量和積極性。目前許多雙邊和多邊機(jī)制也都將低碳經(jīng)濟(jì)作為協(xié)議的重要內(nèi)容，次國家機(jī)制C40也提出了一系列行之有效的符合城市實踐的技術(shù)方案和行動路線圖。這些機(jī)制在推動相關(guān)價值體系和技術(shù)知識向全社會擴(kuò)散，貿(mào)易、生物多樣性、減災(zāi)等諸多領(lǐng)域都接納低碳規(guī)范，全球可持續(xù)發(fā)展2030議程更將低碳經(jīng)濟(jì)作為核心目標(biāo)。但是，不容忽視的是，機(jī)制因復(fù)雜化也出現(xiàn)了一系列急需管控的問題。

首先，核心機(jī)制復(fù)合體更加臃腫，利益和規(guī)范兩個維度的沖突都有所增強(qiáng)。 氣候治理模式由自上而下的強(qiáng)制性減排分配向自下而上的承諾+核查方式轉(zhuǎn)變，雖然有助于國際社會協(xié)議的達(dá)成，然而“共同但有區(qū)別的責(zé)任”這一核心規(guī)范內(nèi)涵發(fā)生了質(zhì)的變化。 例如，公約內(nèi)部南北兩大陣營幾乎不復(fù)存在，談判聯(lián)盟不斷分化組合，隨著美國退出《巴黎協(xié)議》、歐盟和小島國聯(lián)盟立場接近，中國越來越多地承擔(dān)了發(fā)達(dá)國家的義務(wù)，利益更加碎片化、整合難度繼續(xù)加大。資金、技術(shù)等次級議題與框架公約不協(xié)調(diào)的情況日益突出，中印等發(fā)展中大國需要履行發(fā)達(dá)國家同等義務(wù)卻不能監(jiān)督發(fā)達(dá)國家的履約狀況，核心精神不符合公約強(qiáng)調(diào)的“共同但有區(qū)別的責(zé)任”，規(guī)范沖突態(tài)勢明顯。公約政策工具和技術(shù)議題的獨(dú)立運(yùn)營加大了公約整體的復(fù)雜程度。

其次，機(jī)制間競爭、摩擦、沖突有所增多。在水平維度上，氣候議題已成為許多國際組織、多邊峰會討論的焦點，然而主要大國和談判聯(lián)盟圍繞資金、技術(shù)和減排的博弈依然激烈，不愿承擔(dān)過多責(zé)任，結(jié)果出現(xiàn)了形形色色的公約外非正式機(jī)制。美國布什政府退出《京都議定書》后隨即構(gòu)建了一系列非正式機(jī)制，沖擊公約的主流地位，又通過傘形聯(lián)盟和正式機(jī)制的互動構(gòu)建復(fù)雜化的機(jī)制環(huán)境。這種機(jī)制環(huán)境一方面成為諸多博弈主體展現(xiàn)自身利益和意愿的場所，另一面也為許多其他國家提供了選擇空間。在垂直維度層面，C40等核心大城市減排聯(lián)盟則從城市實踐層面發(fā)揮重要的技術(shù)領(lǐng)導(dǎo)和規(guī)范創(chuàng)新角色，部分實現(xiàn)了對框架公約領(lǐng)導(dǎo)力的替代。

再次，與主要領(lǐng)域的核心機(jī)制協(xié)同短期內(nèi)難以實現(xiàn)。第一，議程設(shè)置受到更高級政治的沖擊。2008年，全球主要國家以重振經(jīng)濟(jì)為施政重點，傘形聯(lián)盟國家要么退出協(xié)議要么明確表示無法履約；近期美國特朗普政府高度注重再工業(yè)化，退出《巴黎協(xié)議》，全球氣候治理再次遭受沖擊。第二，受到其他領(lǐng)域既有機(jī)制的制約。這些原有機(jī)制雖然在各自領(lǐng)域運(yùn)轉(zhuǎn)良好，但是框架公約如何與其協(xié)同卻并無明確路徑，也無有效切入點。例如，碳排放是生產(chǎn)者負(fù)責(zé)還是消費(fèi)者負(fù)責(zé)，涉及生產(chǎn)國和消費(fèi)國的巨大利益調(diào)整，當(dāng)前無解，糧食、水、能源、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域也存在類似情況。第三，公約核心政策工具受到市場規(guī)則制約，資金機(jī)制遵循的是使用效率而非“共同但有區(qū)別的責(zé)任”，因此綠色氣候基金被托管于世界銀行，導(dǎo)致其被發(fā)達(dá)國家主導(dǎo)，發(fā)展中國家的代表性因此不足；低碳技術(shù)轉(zhuǎn)移受到市場化的知識產(chǎn)權(quán)機(jī)制的制約，發(fā)展中國家尤其中國、印度這樣的大國不得不為低碳技術(shù)和工業(yè)減排技術(shù)的獲得而付出更多成本。

四、氣候機(jī)制復(fù)雜化的協(xié)同

機(jī)制復(fù)雜化產(chǎn)生了難以辨識的后果。歐洲學(xué)者比爾曼等認(rèn)為，國際社會中無論主體、制度還是規(guī)范都有核心與邊緣、主要與次要之分， 也有一些學(xué)者認(rèn)為并不需要過分強(qiáng)調(diào)核心與邊緣的劃分。 筆者認(rèn)為，某個具體問題領(lǐng)域的核心國際機(jī)制仍舊應(yīng)該是能得到有效辨識的?？蚣芄s和《巴黎協(xié)議》是氣候治理體系的核心機(jī)制，其他機(jī)制都圍繞《框架公約》產(chǎn)生影響，其他問題領(lǐng)域的機(jī)制關(guān)聯(lián)也主要通過框架公約產(chǎn)生聯(lián)結(jié)效應(yīng)?；鶜W漢和維克多認(rèn)為，構(gòu)建一體化的綜合性的氣候治理體系不太可能， 應(yīng)對復(fù)雜化最現(xiàn)實的路徑是技術(shù)層面的協(xié)同、連接，而協(xié)同、連接最有效的方式是使機(jī)制碎片得到更多的嚙合、感應(yīng)、交融。國內(nèi)學(xué)者認(rèn)為氣候治理的行為體已異常多元，利益界定和行動過程更加復(fù)雜，關(guān)鍵是需要更強(qiáng)有力的國際領(lǐng)導(dǎo)，尤其是提供方向型和理念型的領(lǐng)導(dǎo)。認(rèn)為只有有效的國際領(lǐng)導(dǎo)才能幫助各類行為主體清晰界定自身的行為方向和相應(yīng)成效，從頂層角度弱化離散趨勢，強(qiáng)化凝聚力。 國際領(lǐng)導(dǎo)是一種政治解決方案，政治解決方案需要合作才能實現(xiàn)。目前“逆全球化”態(tài)勢明顯，在世界主要大國有意從全球治理中退出的大背景下，政治解決方案似乎難以達(dá)成。各國學(xué)者試圖從技術(shù)層面提出協(xié)議連接（Connection）、制度聯(lián)系（Linkage）的解決路徑。

（一）協(xié)議連接和制度聯(lián)系尚無普遍規(guī)律

在目前，尚無有效手段對此加以實踐，而只能基于實驗主義精神來進(jìn)行嘗試，其中，機(jī)制秘書處往往扮演特殊角色。事實上，機(jī)制復(fù)合體、機(jī)制集群、機(jī)制聯(lián)結(jié)大不相同，機(jī)制秘書處在協(xié)同過程中的功能承擔(dān)也有顯著差異。機(jī)制復(fù)合體內(nèi)部碎片化，核心國家和機(jī)制秘書處需要提供國際領(lǐng)導(dǎo)，通過和不同的行為主體盡可能達(dá)成共識以結(jié)成最廣泛的聯(lián)盟，并爭取形成方向性的一致；而機(jī)制集群有著不同的核心發(fā)起者和追隨者，核心訴求差異甚大，例如自由貿(mào)易方面有FTA、TPP和WTO等不同形式的合作模式，機(jī)制秘書處之間就需加強(qiáng)溝通和協(xié)調(diào)，看能否取得基本一致。機(jī)制集群和機(jī)制聯(lián)結(jié)在推進(jìn)機(jī)制間對話和協(xié)同方面有共同之處，凱倫·斯科特（Karen Scott）認(rèn)為存在三種技術(shù)路徑。第一，簽署諒解備忘錄或者構(gòu)建合作性制度安排。在這方面，多邊環(huán)境機(jī)制最為典型?！渡锒鄻有怨s》和國際組織、大學(xué)、非政府組織及其他多邊環(huán)境協(xié)議簽訂了許多合作備忘錄，建立了信息通報、互派觀察員、合作小組、聯(lián)絡(luò)官等不同形式的制度化溝通方式。第二，使機(jī)制間聯(lián)系成為更廣泛或者更深入合作活動的一部分。這方面案例包括：《生物多樣性公約》締約方大會要求執(zhí)行秘書處邀請相關(guān)的公約、機(jī)制等共同組建聯(lián)絡(luò)小組，以對生物多樣性的各項工作進(jìn)行綜合評估；全球五個區(qū)域性金槍魚捕撈協(xié)議聯(lián)合開啟橫濱進(jìn)程以協(xié)調(diào)相互的政策和行為；關(guān)于化學(xué)材料和有毒廢物管理的巴塞爾、斯德哥爾摩、鹿特丹三個公約秘書處建立共同工作小組，以推進(jìn)制度化的信息交流和政策協(xié)調(diào)。第三，多邊機(jī)制在執(zhí)行層面相互支持。國家常常圍繞某個多邊協(xié)議產(chǎn)生爭議，而其他多邊機(jī)制卻又基于自身政策立場對其中一方給予支持。例如，英國西北海岸混合燃料污染引發(fā)愛爾蘭和英國兩國爭議，愛爾蘭分別援引聯(lián)合國海洋法公約以及巴黎公約對英國提起訴訟，而案件最終在歐盟框架內(nèi)得以解決，盡管海洋法、巴黎公約、歐盟等多邊機(jī)制對此并無實質(zhì)性互動卻相互提供了政治和法律支持。 確實，通過機(jī)制秘書處進(jìn)行協(xié)議連接、強(qiáng)化制度聯(lián)系能夠取得成效，但缺陷也是明顯的。首先，未超越“共識”，從備忘錄簽署到實際執(zhí)行再到具體成效還有相當(dāng)距離。其次，機(jī)制秘書處常常受到資金技術(shù)和組織能力等實踐能力的制約，缺乏足夠的協(xié)調(diào)能力和意愿。再次，未能為非政府組織、私營企業(yè)等其他行為主體的有效參與留下空間，他們可以發(fā)揮何種作用并不清晰。

（二）路徑和方法的不同及機(jī)制聯(lián)結(jié)的難點

和機(jī)制復(fù)雜化一致，在氣候治理體系中，機(jī)制復(fù)合體、機(jī)制集群、機(jī)制聯(lián)結(jié)實現(xiàn)協(xié)議連接和制度聯(lián)系的路徑及方法有所不同。機(jī)制復(fù)合體主要是內(nèi)部談判聯(lián)盟的協(xié)同， 巴黎協(xié)議盡管實現(xiàn)了治理模式轉(zhuǎn)變， 但是談判聯(lián)盟仍在持續(xù)分化，企業(yè)、次國家和其他行為主體更為離散。在碳排放、資金、技術(shù)、核查等政策工具和技術(shù)性議題上，“區(qū)別”日益模糊，“共同”卻日益突出。中國和印度等發(fā)展中大國為維護(hù)核心規(guī)范做出了艱辛努力，明確要求增強(qiáng)發(fā)達(dá)國家履約的透明度和可核查性，然而效果極為有限，這一協(xié)同更多的是政治博弈，短期內(nèi)進(jìn)展有限。機(jī)制集群的協(xié)同關(guān)鍵是秘書處如何保持開放性和創(chuàng)新性。諸多國際組織、不同國際峰會所發(fā)表的聲明或倡議一般都支持公約談判，因此集群協(xié)同的關(guān)鍵便是如何與公約形成競爭關(guān)系。事實上，這些競爭性機(jī)制為不同尺度、不同維度的技術(shù)實踐提供了部分解決方案。要實現(xiàn)機(jī)制集群協(xié)同，一方面需要強(qiáng)化開放性，給可能的技術(shù)方案或者創(chuàng)新性治理機(jī)制留下接口，另一方面競爭性機(jī)制也需清晰自身定位，提升自身的合法性、影響力和聯(lián)動性。確實，框架公約通過邊會或者賦權(quán)不同行為主體的咨商地位的形式，為不同行為主體提供了參與渠道和窗口，然而這仍需與各相關(guān)機(jī)制的秘書處建立制度化的信息交流和通報機(jī)制，給各種地方性的創(chuàng)新努力盡可能予以政治和物質(zhì)支持。

機(jī)制聯(lián)結(jié)目前最難以協(xié)同。聯(lián)結(jié)效應(yīng)分為三種情況。首先，在議程設(shè)置上受到經(jīng)貿(mào)、軍事、政治安全等高政治的沖擊，國際社會仍需確保將氣候治理置于可持續(xù)發(fā)展的核心。其次，不同領(lǐng)域的核心機(jī)制有著自身的核心規(guī)范、實踐標(biāo)準(zhǔn)和過程，跨領(lǐng)域機(jī)制除了對話和信息通報、設(shè)立具體項目和聯(lián)絡(luò)小組，更需政治智慧處理具體案例。歐盟試圖長臂管轄航空減排，從機(jī)制銜接角度出發(fā)，航空和減排這兩個領(lǐng)域有著自身的技術(shù)規(guī)范和統(tǒng)計方法學(xué)，如何將公約規(guī)范應(yīng)用到行業(yè)減排仍不明確。低碳技術(shù)轉(zhuǎn)讓是另一個典型案例，低碳技術(shù)多屬于高科技和工業(yè)核心技術(shù)，這種轉(zhuǎn)讓不僅涉及知識產(chǎn)權(quán)，還關(guān)系到以工業(yè)競爭力為核心的大國戰(zhàn)略競爭，因此只能本著實驗主義精神以個案化的方式處理，從符合條件的具體項目做起。再次，能源、農(nóng)業(yè)、海洋等領(lǐng)域也都有各自的規(guī)范和規(guī)則體系，如何增進(jìn)與框架公約的協(xié)同也需要各方面的支持和配合，遇到障礙時更需根據(jù)具體情況開展工作。

五、中國如何應(yīng)對氣候機(jī)制的復(fù)雜化

未來15—30年是全球氣候治理體系發(fā)展的關(guān)鍵期，隨著特朗普政府宣布美國退出《巴黎協(xié)議》和機(jī)制復(fù)雜化的進(jìn)一步呈現(xiàn)，中國以其人口規(guī)模和經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展態(tài)勢被迅速推向治理前臺。這種推力不僅是國際輿論對我國碳排放與日俱增的壓力以及內(nèi)部資源約束共同塑造的結(jié)果，也是人類命運(yùn)共同體建設(shè)的體現(xiàn)。習(xí)近平總書記明確提出：“應(yīng)對氣候變化，這不是別人要我們做，而是我們自己要做，是中國國內(nèi)可持續(xù)發(fā)展的客觀需要和內(nèi)在要求，事關(guān)國家安全?！痹谝宰畹统杀咀罡呤找娣绞綄崿F(xiàn)治理績效方面，中國必須在應(yīng)對機(jī)制復(fù)雜化方面有所響應(yīng)。以公約和巴黎協(xié)議為核心的機(jī)制復(fù)合體，公約內(nèi)外的機(jī)制集群，以及與其他領(lǐng)域相互影響相互滲透的機(jī)制聯(lián)結(jié)三類狀況相對應(yīng)，中國應(yīng)有不同的應(yīng)對策略。

（一）機(jī)制復(fù)雜化需要足夠有效的國際領(lǐng)導(dǎo)

機(jī)制復(fù)雜化的重要原因之一，是國際領(lǐng)導(dǎo)乏力。以歐盟為例，它本來是氣候治理的領(lǐng)導(dǎo)者，在規(guī)范創(chuàng)新、資金技術(shù)供給等實踐方面都扮演著極為積極的角色。然而利益日益分散和歐盟政治經(jīng)濟(jì)困境的加劇，使得其國際領(lǐng)導(dǎo)日益力不從心。 歐盟不僅在航空航海的跨國減排方面遭到中美的共同阻擊，巴黎協(xié)議達(dá)成過程中甚至還有所邊緣化。目前美國已退出《巴黎協(xié)議》，特朗普政府也明顯缺乏國際領(lǐng)導(dǎo)和深度參與全球經(jīng)濟(jì)治理的意愿。既然歐美在整合復(fù)雜化局面時都存在各自的障礙和困難，那么是否意味著中國可以有更大作為？的確，中美合作推動治理模式轉(zhuǎn)型，并達(dá)成巴黎協(xié)議。然而研究證明，中國在碳排放統(tǒng)計、資金使用效率和技術(shù)儲備方面與歐美仍相距甚遠(yuǎn)，這意味著中國即使具有發(fā)揮國際領(lǐng)導(dǎo)的政治意愿也缺乏足夠的技術(shù)支撐能力。 因此，整合氣候機(jī)制復(fù)雜化的國際領(lǐng)導(dǎo)需要中美歐的政治合作，以共同發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)力。在這方面，中歐可就美國領(lǐng)導(dǎo)的非正式機(jī)制與框架公約如何互動、中歐美就框架公約與其他次國家機(jī)制的銜接等開展討論，進(jìn)而強(qiáng)化機(jī)制秘書處的行動力。

（二）面對不同類型的機(jī)制復(fù)雜化，中國的基礎(chǔ)能力還需要強(qiáng)化

尤其是在技術(shù)層面，中國應(yīng)根據(jù)具體情況采取不同策略。對機(jī)制復(fù)合體，中國氣候外交應(yīng)保持適當(dāng)?shù)恼哽`活性。一方面，著眼于鞏固強(qiáng)化框架公約和巴黎協(xié)議主渠道的目標(biāo)，要提升針對不同行為主體的協(xié)同能力；另一方面，要保持對各類政策工具和次級領(lǐng)域全過程全領(lǐng)域的參與。例如，在碳排放交易體系、綠色氣候基金、適應(yīng)基金等方面，均應(yīng)如此，以盡可能在發(fā)展中國家代表性、實際運(yùn)作方案、資金捐贈方面提出創(chuàng)新性建議、做出符合自身能力的貢獻(xiàn)，形成治理合力。對于公約外的機(jī)制集群，中國應(yīng)從推進(jìn)大國關(guān)系和公約關(guān)系的雙重視角來應(yīng)對。事實上，中國加入了亞太清潔與氣候伙伴關(guān)系（APP）、主要經(jīng)濟(jì)體能源安全與氣候變化會議（MEM）等非正式機(jī)制，還發(fā)起召開了基礎(chǔ)四國氣候變化部長級會議，在G20以及其他國際組織等多邊場合積極推動巴黎協(xié)議的談判和生效?？梢姡袊_實在推動水平維度機(jī)制集群的協(xié)同并以此作為大國關(guān)系的重要內(nèi)容，當(dāng)然在充分挖掘垂直層面的機(jī)制集群效能方面還應(yīng)爭取有更多作為。例如C40這樣的大城市減排聯(lián)盟、以及市場機(jī)制驅(qū)動下的碳標(biāo)識行動等，這都需要適當(dāng)?shù)闹贫确謾?quán)和政策分權(quán)等，賦予行為主體更多參與渠道。因此，中國對機(jī)制集群的參與策略就需要分層次，區(qū)別國際—區(qū)域—雙邊—次國家來分類處理。而分類處理顯然需要大量精細(xì)化的外交操作和內(nèi)部改革。對機(jī)制聯(lián)結(jié)來說，領(lǐng)域間滲透不僅是社會意義上的互動，還有一個科學(xué)理解的過程。顯然，對全球氣候治理體系許多交叉議題的科學(xué)理解還處于初級階段。在這一背景下，中國要做的就是分步走，根據(jù)科學(xué)理解的進(jìn)展，以及機(jī)制間互動過程的成熟度做出安排，適時適宜地推進(jìn)有關(guān)工作。