中國(guó)古代監(jiān)察制度的法制經(jīng)驗(yàn)及其借鑒價(jià)值

□張明敏

中國(guó)是世界上最早建立監(jiān)察制度的國(guó)家之一。中國(guó)監(jiān)察法制的歷史是中國(guó)法制史的重要組成部分，源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，法脈相承。中國(guó)古代的監(jiān)察制度，對(duì)于懲貪治腐、維護(hù)社會(huì)秩序、保證國(guó)家機(jī)器正常運(yùn)轉(zhuǎn)、推動(dòng)社會(huì)向前發(fā)展,發(fā)揮了積極作用。監(jiān)察法制文化積淀之深厚體現(xiàn)了中華民族的創(chuàng)造力，是取之不竭的治國(guó)財(cái)富?；趥鹘y(tǒng)文化的保守性和延續(xù)性，立足國(guó)情探究中國(guó)古代監(jiān)察制度的法制經(jīng)驗(yàn)，這對(duì)我國(guó)當(dāng)前的監(jiān)察制度具有一定的借鑒意義和參考價(jià)值。

一、中國(guó)古代監(jiān)察制度的歷史嬗變

雖然中國(guó)古代的中央以及地方各級(jí)官吏從人身到職權(quán)都依附于最高統(tǒng)治者，但是官吏在自己的職權(quán)范圍內(nèi)，卻具有較大的自由裁量權(quán)，在缺乏監(jiān)督制約的情況下，官員的貪贓枉法、徇私舞弊、濫用職權(quán)等行為較為普遍，而且極難被發(fā)現(xiàn)，嚴(yán)重的甚至?xí)＜罢?quán)。吏治腐敗成為中國(guó)幾千年政治體制中的一大頑疾。因此，加強(qiáng)吏治，通過(guò)監(jiān)察制度對(duì)官吏實(shí)施監(jiān)督，是歷代國(guó)家最高統(tǒng)治者的共同選擇。

中國(guó)古代監(jiān)察制度萌芽于戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，建立于秦朝，發(fā)展于魏晉南北朝、隋唐，完備于宋、元、明、清。在其漫長(zhǎng)的發(fā)展過(guò)程中，基于社會(huì)歷史條件的不同，中國(guó)古代監(jiān)察制度形成了不同的發(fā)展階段，以及與之相適應(yīng)的時(shí)代特點(diǎn)。商代甲骨文中已經(jīng)出現(xiàn)關(guān)于“御史”一職的記載，肩負(fù)監(jiān)督地方的職責(zé)。西周時(shí)期，御史除掌管文書、主治記事外，還負(fù)責(zé)考察從政者的執(zhí)政情況。春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，御史侍奉君主左右，既充當(dāng)君主顧問(wèn)，也負(fù)有督查百官之權(quán)，還負(fù)責(zé)掌管法令圖籍，并形成“左史記言，右史記事”的傳統(tǒng)。秦朝時(shí)，建立了監(jiān)察機(jī)構(gòu)——御史臺(tái)(府)，監(jiān)察朝著制度化方向發(fā)展。至漢代，監(jiān)察機(jī)構(gòu)逐步完備。漢武帝時(shí)，著重利用監(jiān)察制度治吏，創(chuàng)立了“六條問(wèn)事”制度，以條問(wèn)事，察視地方，糾舉百官，為監(jiān)察官吏的巡察直接提供了法律依據(jù)。漢武帝將全國(guó)分為13個(gè)監(jiān)察區(qū)（州部），每個(gè)州部設(shè)專職監(jiān)察官（刺史）1人，監(jiān)督州部?jī)?nèi)所屬各郡行政事務(wù)?！傲鶙l問(wèn)事”制度加強(qiáng)了中央集權(quán)，對(duì)中國(guó)監(jiān)察制度影響深遠(yuǎn)。唐朝時(shí)，發(fā)展了隋代的監(jiān)察制度，監(jiān)察機(jī)構(gòu)更趨完備，形成了“一臺(tái)三院”的格局，并為宋代繼承發(fā)展。宋代監(jiān)察官有“聞風(fēng)彈人”的權(quán)力。因此，宋后習(xí)慣上稱監(jiān)察官為憲官或風(fēng)憲官，他們?nèi)缬蟹缸镌谔幜P上常常加重。明朝時(shí)期，監(jiān)察制度更為完備。中央將御史臺(tái)改為都察院，“主糾察內(nèi)外百官之司”。監(jiān)察御史直接受命于皇帝，不受其他機(jī)構(gòu)支配，糾舉彈劾之權(quán)更為突出。在監(jiān)察制度方面，也有諸多創(chuàng)新：一是御史出巡制度，出巡官“代天子巡守”；二是地方分區(qū)監(jiān)察制度；三是中央按系統(tǒng)監(jiān)察制度；四是都察院兼有司法審判權(quán)，除執(zhí)行監(jiān)察權(quán)外，還可以參與重大案件的審理。此外，明代還使用特務(wù)監(jiān)察。至清代，雍正帝為了加強(qiáng)專制統(tǒng)治，恢復(fù)了明代的特務(wù)監(jiān)察，對(duì)官吏和百姓的言行進(jìn)行秘密監(jiān)察。雍正帝同時(shí)建立了允許科道監(jiān)察官員密折言事的制度，鼓勵(lì)告密。晚晴時(shí)期管制改革，傳統(tǒng)的監(jiān)察機(jī)構(gòu)與制度列于改革之列，為此，德宗下諭：“督察院為朝廷耳目之官，于一切政治闕失、民生疾苦，自應(yīng)留心考核，據(jù)實(shí)指陳?！?/p>

雖然歷代的歷史背景不同，面對(duì)的政治形勢(shì)和統(tǒng)治集團(tuán)內(nèi)部的權(quán)力關(guān)系也有差異，監(jiān)察法制的具體任務(wù)也有不同，但總的來(lái)說(shuō)，中國(guó)古代的監(jiān)察制度是一以貫之的，監(jiān)察體系主要包括兩個(gè)方面：一是御史臺(tái)糾察制度，即定期依法監(jiān)察各級(jí)官吏履行職責(zé)情況，懲治職務(wù)犯罪。二是諫官言諫制度。前者是用來(lái)解決統(tǒng)治階級(jí)內(nèi)部的矛盾，后者是作為君主專制的調(diào)節(jié)器而存在的，兩者合稱“臺(tái)諫”，即所謂“諫官掌獻(xiàn)替以正人主，御史掌糾察以繩百僚”。監(jiān)察制度的功能主要是依法整肅百僚，“彰善懲惡，激濁揚(yáng)清”，平衡統(tǒng)治階級(jí)內(nèi)部的利益分配，控制官僚個(gè)人法定權(quán)利以外的占有，借以緩和官與民的矛盾，發(fā)揮官僚機(jī)構(gòu)的制衡作用和實(shí)現(xiàn)社會(huì)的整合。

二、中國(guó)古代監(jiān)察制度的法制經(jīng)驗(yàn)

（一）重視監(jiān)察法律的制定與遵守。以法治權(quán)、以法治官，用制度管人，懲貪治腐，是中國(guó)古代監(jiān)察制度所遵循的法治精髓。秦代以后的歷代統(tǒng)治者都比較重視有關(guān)監(jiān)察法律的制定和遵守，國(guó)家的基本法典和監(jiān)察法律規(guī)定了監(jiān)察工作的所有程序，包括糾察、劾奏、參與和監(jiān)督案情的調(diào)查核實(shí)與審理等，這為具體承擔(dān)吏治職責(zé)的監(jiān)察機(jī)關(guān)及監(jiān)察職官依法行使職責(zé)提供了直接的法律依據(jù)。監(jiān)察機(jī)構(gòu)及監(jiān)察官吏必須遵從法律，依法辦案，懲貪治腐，甚至當(dāng)統(tǒng)治者的意志與國(guó)家法律發(fā)生抵觸時(shí)，監(jiān)察官吏都能據(jù)理力爭(zhēng)，“抗辭執(zhí)法”，力求勸服高位者。完備的法律為開展監(jiān)察工作提供了有章可循的規(guī)程，避免了履職的隨意性，最大限度杜絕監(jiān)察制度空轉(zhuǎn)，因此為歷代所繼承和發(fā)展。

（二）重視獨(dú)立的監(jiān)察組織體系的建設(shè)。從秦漢時(shí)期開始,統(tǒng)治者就極為重視監(jiān)察機(jī)構(gòu)的設(shè)置和獨(dú)立的監(jiān)察組織系統(tǒng)的組建。自兩漢后，監(jiān)察機(jī)構(gòu)基本上從行政系統(tǒng)中獨(dú)立出來(lái)，監(jiān)察組織自成一體，從地方到中央都有專門的監(jiān)察機(jī)構(gòu)和監(jiān)察職官。隨著政治制度的發(fā)展，統(tǒng)治者又進(jìn)一步完善諫官組織，作為規(guī)勸君主、限制君主權(quán)力的一種監(jiān)察機(jī)構(gòu)。唐宋以后，監(jiān)察機(jī)構(gòu)雖多有變動(dòng)，但重視監(jiān)察機(jī)構(gòu)設(shè)置與監(jiān)察體制機(jī)制建設(shè)的傳統(tǒng)一直未變。獨(dú)立健全的監(jiān)察組織系統(tǒng)與工作機(jī)制，是監(jiān)察功能得以發(fā)揮的基本條件和組織保證，保障了監(jiān)察機(jī)構(gòu)與監(jiān)察官吏的職權(quán)相對(duì)獨(dú)立，從組織上保證了監(jiān)察效能的有效發(fā)揮，這是我國(guó)古代監(jiān)察法制的精華和吏治的寶貴經(jīng)驗(yàn)。

（三）重視監(jiān)察官吏的選拔。為了保證監(jiān)察官員隊(duì)伍的可靠性，提高監(jiān)察效能，中國(guó)古代歷代統(tǒng)治者都對(duì)監(jiān)察官吏的選拔十分重視，規(guī)定了嚴(yán)格的條件。在選拔監(jiān)察官吏時(shí),不但注重監(jiān)察官吏的工作能力，而且高度重視監(jiān)察官吏的“德望”和“品望”，更是把廉潔奉公、鐵面無(wú)私列為選拔監(jiān)察官吏的重要條件。唐宋以后,初任官吏不能擔(dān)任監(jiān)察官吏。另外監(jiān)察官吏還必須“識(shí)達(dá)治體”,具有一定的文化水平。

（四）監(jiān)察機(jī)構(gòu)位高權(quán)重。中國(guó)古代監(jiān)察機(jī)構(gòu)在國(guó)家機(jī)構(gòu)中具有重要地位。秦朝到西漢時(shí)期，中央監(jiān)察機(jī)構(gòu)長(zhǎng)官御史大夫位居副叢相。東漢時(shí)期，中央監(jiān)察機(jī)構(gòu)長(zhǎng)官御史中承與司隸校尉，相當(dāng)于宰相的尚書令，每逢朝會(huì)時(shí)，各據(jù)一席,成為“三獨(dú)坐”之一。唐朝以后，監(jiān)察機(jī)構(gòu)的地位仍然十分崇高。元朝的御史臺(tái)與最高行政機(jī)構(gòu)中書省、最高軍事機(jī)構(gòu)樞密院并列為三大府。明清時(shí)期，中央監(jiān)察機(jī)構(gòu)都察院與六部職權(quán)相當(dāng)，時(shí)稱“部院并重”。監(jiān)察官員職權(quán)很大，他們可以“自皇太子以下，無(wú)所不糾”；監(jiān)察官員可以“風(fēng)聞奏事”，凡屬國(guó)家政事，無(wú)論大小均可監(jiān)察，在執(zhí)行監(jiān)察時(shí)可不受任何機(jī)構(gòu)、官員的約束，直接對(duì)皇帝本人負(fù)責(zé)。

（五）監(jiān)察方式豐富多樣。中國(guó)地域遼闊,行政官吏眾多,為了加強(qiáng)對(duì)行政官吏的監(jiān)督，監(jiān)察方式多種多樣，覆蓋了整個(gè)行政機(jī)構(gòu)。從監(jiān)察形式方面來(lái)劃分，有常駐監(jiān)察官制度和巡回監(jiān)察官制度；從監(jiān)察主體方面進(jìn)行劃分，有專門監(jiān)察機(jī)構(gòu)的監(jiān)察和行政機(jī)構(gòu)對(duì)下屬機(jī)構(gòu)的監(jiān)察；從監(jiān)察客體方面進(jìn)行劃分,有對(duì)一般行政的監(jiān)察、對(duì)財(cái)政的監(jiān)察(如審計(jì))、對(duì)軍事的監(jiān)察、對(duì)人事管理的監(jiān)察、對(duì)立法和司法工作的監(jiān)察等。例如，在古代，立法工作就是由諫官組織進(jìn)行監(jiān)督。

三、中國(guó)古代監(jiān)察制度的借鑒價(jià)值

形成并發(fā)展于中國(guó)古代政治文化土壤的監(jiān)察制度，是適合中國(guó)國(guó)情的歷史創(chuàng)造，它所積累的依法察吏、約束權(quán)力、嚴(yán)格監(jiān)察官的任職條件與違法制裁、制定專門的監(jiān)察法及保證其實(shí)施等經(jīng)驗(yàn)，都具有現(xiàn)實(shí)的借鑒意義。

（一）構(gòu)建以監(jiān)察法為核心的監(jiān)察法律法規(guī)體系。法治國(guó)家要求一切國(guó)家機(jī)關(guān)權(quán)力的行使都必須依法進(jìn)行，監(jiān)察權(quán)作為一項(xiàng)國(guó)家權(quán)力，同樣需要依法行使。在新的體制下，監(jiān)察機(jī)構(gòu)獨(dú)立于行政系統(tǒng)之外，監(jiān)察機(jī)關(guān)及其監(jiān)察人員被賦予廣泛的權(quán)力，承擔(dān)著懲貪治腐的重要職責(zé)。為了保障監(jiān)察機(jī)構(gòu)及其工作人員依法行使職責(zé)，秉公執(zhí)法，需要在修改憲法的大前提下，加快推進(jìn)監(jiān)察法立法進(jìn)程，做好監(jiān)察法與刑法、刑訴法、檢察院組織法、人大組織法等其他法律的相互銜接，進(jìn)而出臺(tái)與之相配套的相關(guān)法規(guī)政策，從而解決依法監(jiān)察的問(wèn)題，保證監(jiān)察工作在制度化、規(guī)范化、法制化的軌道上運(yùn)行。

（二）健全完善獨(dú)立的監(jiān)察體系。從我國(guó)古代的監(jiān)察體系看，一個(gè)獨(dú)立的、權(quán)威的監(jiān)察體系是監(jiān)察職能有效開展的前提，將在一定程度上破解“同體監(jiān)督”難題。設(shè)置高規(guī)格的監(jiān)察機(jī)構(gòu)，提高監(jiān)察機(jī)關(guān)的地位，強(qiáng)化監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立性，建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體制機(jī)制，是我國(guó)當(dāng)前反腐治貪工作現(xiàn)實(shí)所需，有利于促進(jìn)國(guó)家的廉政建設(shè)，有利于實(shí)現(xiàn)深化國(guó)家監(jiān)察體制改革的目標(biāo)。習(xí)近平總書記在十八屆中紀(jì)委第六次全會(huì)上的講話中指出“要堅(jiān)持黨對(duì)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，擴(kuò)大監(jiān)察范圍，整合監(jiān)察力量，健全國(guó)家監(jiān)察組織架構(gòu)，形成全面覆蓋國(guó)家機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的國(guó)家監(jiān)察體系”；在十八屆中紀(jì)委七次全會(huì)進(jìn)一步提出，“制定深化監(jiān)察體制改革方案”。第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議通過(guò)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》。黨的十九大已對(duì)深化國(guó)家監(jiān)察體制改革作出了重大決策部署：“深化國(guó)家監(jiān)察體制改革，將試點(diǎn)工作在全國(guó)推開，組建國(guó)家、省、市、縣監(jiān)察委員會(huì)，同黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公……”目前，我國(guó)新的監(jiān)察體系正在逐步建立。

（三）強(qiáng)化監(jiān)察隊(duì)伍的建設(shè)。一支政治信念堅(jiān)定、業(yè)務(wù)精良、作風(fēng)過(guò)硬的監(jiān)察隊(duì)伍,是有效開展監(jiān)察工作的基本組織保證。首先，監(jiān)察人員必須政治信念堅(jiān)定，牢固樹立“四個(gè)意識(shí)”，這是首要的根本條件。其次，嚴(yán)格任職條件，把好入口關(guān)。在依法治國(guó)的前提下，監(jiān)察人員必須熟知國(guó)家法律、黨內(nèi)法規(guī)、方針政策等，因此，新入職的監(jiān)察人員應(yīng)當(dāng)通過(guò)國(guó)家法律職業(yè)資格考試，獲得從事工作所要求的相應(yīng)資格，這是保障監(jiān)察人員業(yè)務(wù)能力的重要方面。最后，要不間斷地加強(qiáng)對(duì)監(jiān)察人員的培養(yǎng)、鍛煉，使監(jiān)察工作人員的政治、思想、文化、業(yè)務(wù)、能力等方面素質(zhì)不斷提升。

（四）強(qiáng)化監(jiān)察機(jī)關(guān)的職權(quán)。實(shí)現(xiàn)監(jiān)察的全覆蓋，即“實(shí)現(xiàn)對(duì)行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全面覆蓋”。應(yīng)當(dāng)通過(guò)法律授權(quán)，賦予監(jiān)察機(jī)構(gòu)與開展腐敗犯罪查處工作相適應(yīng)的職權(quán)，如監(jiān)督權(quán)、調(diào)查權(quán)、處置權(quán)等；豐富監(jiān)察機(jī)構(gòu)的手段與措施，如在調(diào)查中可采取訊問(wèn)、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗(yàn)、鑒定、留置等措施。