縣級人大常委會在地方立法中不能當(dāng)“甩手掌柜”
——訪濱州市人大法制委主任委員朱萬春

□王 晶

自我省設(shè)區(qū)的市獲批行使地方立法權(quán)以來，已經(jīng)出臺了若干部地方性法規(guī)。而縣級人大常委會在沒有立法權(quán)的情況下，如何配合好市級人大常委會參與地方立法工作，也成為一個新的課題。就此，記者專訪了濱州市人大法制委主任委員朱萬春。

縣級人大常委會是地方立法的重要一環(huán)，不能當(dāng)“甩手掌柜”

記者：縣級人大作為沒有立法權(quán)的地方權(quán)力機關(guān)，同時也是地方立法工作中重要的參與者，那么在您看來縣級人大及其常委會在地方立法中發(fā)揮著什么作用，又享有哪些權(quán)力？

朱萬春：配合、參與地方立法工作是縣級人大常委會的一項重要工作，發(fā)揮好立法機構(gòu)和社會公眾的橋梁紐帶作用，既是貫徹“以人民為中心”的立法理念、充分發(fā)揚民主的前提，也是傾聽基層群眾聲音、反映群眾意愿，確保立法工作“接地氣”的重要程序。

縣級人大及其常委會首先享有立法項目建議權(quán)。地方行政機關(guān)在管理工作中存在的一些問題，甚至是制度空白、管理盲區(qū)、職能交叉區(qū)，都需要通過完善地方性法規(guī)來規(guī)范、解決，縣級人大及其常委會就可以提出相應(yīng)的立法建議。其次是法規(guī)草案修改建議權(quán)。地方性法規(guī)草案在形成的各個階段都會征求各方意見，縣級人大及其常委會組成人員認(rèn)為法規(guī)草案有條款不適合當(dāng)?shù)貙嶋H，或者制度設(shè)計有漏洞、法規(guī)條文有錯誤，都可以隨時提出修改意見或建議。第三是反映本行政區(qū)域內(nèi)各級人大代表對法規(guī)草案的修改意見和建議權(quán)?？h級人大及其常委會既是工作機關(guān)，也是代表機關(guān)。因此，無論是立法的哪個階段，只要代表對法規(guī)草案有意見，反映到縣級人大及其常委會，縣級人大的同志都應(yīng)該責(zé)無旁貸地匯總并向上級人大反饋。

記者：近幾年濱州市人大在制定出臺地方性法規(guī)的過程中，各縣區(qū)人大常委會的參與度和立法建議的采納情況如何？

朱萬春：濱州市人大常委會自2015年12月1日正式獲批行使地方立法權(quán)以來，已經(jīng)制定出臺了6部地方性法規(guī)。每部法規(guī)出臺前，市人大常委會都要組織調(diào)研組到縣區(qū)人大常委會開展立法調(diào)研，廣泛征求基層單位和各級人大代表的意見建議。比如，在《濱州市城區(qū)道路管理條例（草案）》立法調(diào)研工作中，濱城區(qū)人大常委會主任主持召集專題會議，組織法律顧問和分管同志研究修改意見，并組織廣泛的調(diào)研座談，提出有價值的意見建議23條；在《濱州市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例（草案）》的立法調(diào)研座談會上，沾化區(qū)人大常委會組成人員和區(qū)政府法制辦就提出意見建議17條；在《濱州市渤海老區(qū)革命遺址遺跡保護(hù)條例（草案）》征求意見座談會上，博興縣人大常委會組織縣直16個部門負(fù)責(zé)人參加座談，大家提出意見建議24條；在《濱州市供熱條例（草案）》立法調(diào)研座談會上，各縣區(qū)對供熱計量收費和明確入住率的要求十分強烈，立法調(diào)研組聽取了大家的意見建議，并通過第三方評估，明確了供熱入住率由原來規(guī)定的60%調(diào)整為48%，極大滿足了廣大用熱戶的要求，受到了市民的一致好評。

近兩年來的立法調(diào)研成果統(tǒng)計，各縣區(qū)人大常委會組織的立法征求意見建議采納率為26.3%，這些意見建議切實增強了地方性法規(guī)的可操作性和可執(zhí)行性，體現(xiàn)了本地特色。

而同時，我們也發(fā)現(xiàn)個別縣區(qū)人大常委會對立法工作認(rèn)識存在偏差，認(rèn)為立法權(quán)是市里的，與縣區(qū)人大及其常委會關(guān)系不大，因而沒有組織好立法調(diào)研和書面征求意見工作，往往令市人大的調(diào)研組“白跑一趟”，導(dǎo)致做了“無用功”。

記者：針對這一現(xiàn)象，您認(rèn)為問題的原因主要有哪些方面？

朱萬春：主要有以下幾個方面的原因：一是客觀上的人手不夠。有的縣區(qū)人大常委會確實存在沒有專門的機構(gòu)和人員的問題，組織市里的立法調(diào)研和書面征求意見活動，也可以說是在做“份外的工作”，因此難免存在“應(yīng)付一下”的思想。

二是工作認(rèn)識上的缺位。有的縣區(qū)人大同志認(rèn)為，縣區(qū)人大沒有立法權(quán)，立法工作是市人大的事情，讓縣區(qū)來提意見可能就是“走程序”，市里要求有關(guān)部門負(fù)責(zé)人參加，就只負(fù)責(zé)召集，至于大家有沒有意見、提什么意見就不關(guān)縣區(qū)的事情了。

三是個別縣區(qū)部門存在事不關(guān)己、高高掛起的態(tài)度。市里的立法調(diào)研項目，如果涉及本部門或是本系統(tǒng)的利益還比較重視，否則多數(shù)漠不關(guān)心，發(fā)言也是大而化之、言之無物。

四是部分基層人大代表對立法領(lǐng)域不熟悉，對一些法規(guī)條文不清楚，難以發(fā)表個人意見。由于立法活動專業(yè)性比較強，法規(guī)的用語也比較規(guī)范，對于非專業(yè)人士來說，要提出修改意見確實不太容易。

縣級人大常委會在參與地方立法中要立足全局、周密部署

記者：針對存在的這些問題，濱州市人大常委會是如何調(diào)動各縣區(qū)人大常委會協(xié)助開展立法工作積極性的？

朱萬春：首先在立法工作上，要求各縣區(qū)人大常委會一定要樹立上下一盤棋的思想。

雖然法規(guī)審議決定權(quán)在市人大及其常委會，但其決策基礎(chǔ)來自各縣區(qū)人大及其常委會和基層代表各個層面的意見和建議，是集體智慧的結(jié)晶，是全市各級人大工作者共同努力的結(jié)果。只有形成了這樣的共識，各縣區(qū)人大及其常委會才不會認(rèn)為立法與己無關(guān)。比如，鄒平縣人大常委會在接到市人大常委會開展《濱州市文明行為促進(jìn)條例（草案征求意見稿）》之后，縣人大常委會主任第一時間交辦，縣人大常委會分管副主任批辦，法工委、內(nèi)司委具體承辦，積極組織縣鄉(xiāng)和縣直有關(guān)單位研究論證，匯總形成了修改建議稿，在市人大常委會立法調(diào)研組到該縣開展調(diào)研時，與會同志提出了12個方面共63條意見建議。

二是要求對市人大組織的立法征求意見和調(diào)研活動，一定要周密部署、牽頭抓總、搞好協(xié)調(diào)。市人大及其常委會的立法工作，是市人大及其常委會“四大職能”之首。所以，我們在組織開展立法調(diào)研工作中，反復(fù)強調(diào)縣區(qū)絕不能當(dāng)“甩手掌柜”，一定要做到三個“認(rèn)真對待”。

第一，對接到的立法征求意見通知要認(rèn)真對待。各縣區(qū)人大常委會都要遵循一個必要的辦理程序。比如，接到通知后，主任或分管副主任提出批辦意見，具體承辦科室提出擬辦意見，根據(jù)擬辦意見確定征求意見的形式、規(guī)模和人員參加范圍，然后再下發(fā)通知，提出具體辦理的時間、修改建議要求，并對上報的征求意見建議進(jìn)行匯總整理，及時上報市人大常委會。

第二，各縣區(qū)人大常委會有關(guān)承辦機構(gòu)和人員對自身配合安排的立法調(diào)研要認(rèn)真對待。收到市里開展立法調(diào)研的通知后，具體承辦人員一定要安排出時間去相關(guān)的部門、單位和基層人大代表中了解情況，掌握第一手的資料，在匯總立法征求意見建議情況時做到有的放矢；通過親自調(diào)研，做到心中有底，有所取舍，確保在立法征求意見建議座談會上談出有價值、有份量的意見建議。

第三，對參與征求意見建議的部門單位的辦理情況要認(rèn)真對待。在這兩年的立法調(diào)研中，我們也感到一些參加立法調(diào)研座談會的部門找不到座談發(fā)言的主題。因此，我們建議各縣區(qū)人大常委會在對參與立法調(diào)研的部門單位提出工作要求時，主要強調(diào)以下三個方面：看一看法規(guī)草案的主題、框架結(jié)構(gòu)和文字表述有什么問題；看看法規(guī)草案與本部門執(zhí)行的上位法有沒有沖突的地方；從市民的角度，大家對法規(guī)草案涉及的制度和處罰條款有什么意見；另外，各縣區(qū)人大常委會要定期對一些縣區(qū)直部門和基層單位不認(rèn)真對待立法征求意見的情況進(jìn)行必要的通報，以進(jìn)一步督促各部門和單位做好立法意見建議的征集工作。

記者：未來在地方立法中，濱州市人大針對進(jìn)一步發(fā)揮各縣區(qū)人大常委會的積極性還有哪些舉措呢？

朱萬春：做好地方立法工作，重要的是思想認(rèn)識上的高度統(tǒng)一。去年，我們在上海交大舉辦了一期由各縣區(qū)人大常委會分管副主任和法工委主任參加的立法培訓(xùn)班，對于提高大家的立法水平起到了較好的促進(jìn)作用。下一步，我們還將在提高各縣區(qū)人大常委會立法水平和能力建設(shè)上狠下功夫。一是繼續(xù)抓好立法業(yè)務(wù)培訓(xùn)提升，安排人員到高校培訓(xùn)或聘請專家學(xué)者來本地講授立法知識；二是搞好外出學(xué)習(xí)考察，學(xué)好外地的先進(jìn)經(jīng)驗；三是強化縣區(qū)之間的工作交流，相互學(xué)習(xí)借鑒；四是加強立法調(diào)研程序制度建設(shè)，確保立法調(diào)研工作在縣區(qū)取得實實在在的成效。