非洲水問題及其治理*

張 瑾

[內容提要] 非洲水資源時空地分布不均且變化大，長期制約經濟社會等方面的發(fā)展。非洲現有的水利基礎設施和水處理水平低，落后于其城市化進程，且水利水電開發(fā)不足。非洲各國曾希望通過立法形式治理水資源，但收效甚微，不得不倚重國際社會所倡導的水治理理念和實踐模式，在國際、洲際、國家等多層面探索水治理的有效路徑。展望未來，非洲相關國家或可加強流域協調治理，在尊重文化傳統的基礎上發(fā)揮國家主體性，并借力中國等新興經濟體的幫助，尋求經濟社會等方面協調的綜合水治理、最終實現可持續(xù)發(fā)展。

水是一切生產生活的根本要素，水和糧食、能源之間有著不可分割的天然聯系。水資源包括大氣水、地表水和地下水等，按水質可劃分為淡水和咸水。全球可用淡水資源總量約200萬億立方米，僅占全球淡水資源總量的0.57%，近年來還在持續(xù)衰竭。[注]國家水利部國際經濟技術合作交流中心編著：《跨界水合作與發(fā)展》，社會科學文獻出版社，2018年，第30頁。非洲是發(fā)展中國家最集中的大陸，是世界上經濟發(fā)展水平最低的一個洲。本文所討論的非洲水資源主要指可直接利用的河川徑流、湖泊水等淡水資源。非洲的水資源比較豐富，但地理分布不均且開發(fā)不足，使其有效和永續(xù)利用遠遠滯后于經濟社會發(fā)展，尤其是當前城市化發(fā)展的現實。

一、非洲水資源與非洲水問題

非洲水資源面臨自然、社會和發(fā)展等方面的諸多問題，無法得到有效利用。

(一)時空地分布不均。非洲大陸水資源的地理分布極不均勻，不同區(qū)域的人口水資源承載力存在著較大差異。非洲的外流區(qū)域約占全洲面積的68.2%，內流水系及無流區(qū)約占全洲總面積的31.8%，70%以上的水資源集中在中部和西部非洲，擁有大量人口的北部非洲和蘇丹-薩赫勒地區(qū)水資源儲量只占總量的5.5%。[注]“非洲概況”， http://eco.ibcas.ac.cn/cn/cern/international/fz-ZJFZ.html. (上網日期：2018年5月6日)在人口稠密但水資源儲量稀少的區(qū)域，人口主要依靠地下水進行水源補給。非洲地下水資源總量僅占其可更新水資源總量的15%，卻需要為約75%的非洲人口供應大部分的飲用水，因此在這些區(qū)域至少有13%人口受制于干旱。[注]Christopher W. Tatlock,“Water Stress in Sub-Saharan Africa,” https://www.cfr.org/backgrounder/water-stress-sub-saharan-africa.(上網日期：2018年8月2日)

降雨決定了非洲人的生活[注]Collins, R.O., Burns, J.M.,A History of Sub-Saharan Africa, Second Edition, Cambridge University Press. 2014, p.160.，但其時間、頻次和量度等通常都不可預知。在依靠降雨獲得大量水資源的非洲東部、南部、薩赫勒地區(qū)，近年來的降雨量正在減少，而水資源豐富、人口較少的中部非洲近年來的降雨量卻在增多，這導致不同區(qū)域要面對的水問題大不相同。[注]WHO Library Cataloguing-in-Publication Data，Progress on Sanitation and Drinking Water, 2015 update and MDG assessment, NLM classification: WA 670, p.13.過去30年，莫桑比克、安哥拉東南部、贊比亞西部、突尼斯、阿爾及利亞、尼羅河流域以及整個薩赫勒地區(qū)，因降雨減少變得更加干旱。自2016年開始，南部非洲持續(xù)干旱少雨，農作物產量大幅下降，1400萬人受到饑荒威脅。2018年2月27日，聯合國糧農組織“全球信息和預警系統”(Global Information and Early Warning System)發(fā)表警報，預計降雨不足和高溫天氣導致非洲南部地區(qū)水資源緊張，對作物生長產生不利影響，并可能加劇害蟲秋黏蟲的蔓延。[注]聯合國新聞：“干旱天氣和高溫或將減少非洲南部地區(qū)作物收成”，https://news.un.org/zh/story/2018/02/1003222. (上網日期：2018年8月2日)而在此之前的12日，南非政府已經宣布干旱為“國家災害”，在水庫容量相當于平時20%的情況下，限制開普敦家庭用水和農業(yè)、商業(yè)用水，并號召全民節(jié)水，以此應對持續(xù)3年的干旱。[注]Evan Lubofsky,“A Massive Freshwater Reservoir at the Bottom of the Ocean could Solve Cape Town’s Drought — but it’s Going Untapped,”https://www.theverge.com/2018/2/15/17012678/cape-town-drought-water-solution. (上網日期：2018年8月2日)然而，對東、西部非洲而言，連續(xù)降雨卻往往引發(fā)洪澇災害致使大規(guī)模人員傷亡或流離失所。僅在2017年，就有數百人在降雨導致的洪澇災害中喪生。[注]VOA News, “East Africa Flood Deaths Surpass 400,”https://www.voanews.com/a/east-africa-flood-deaths-surpass-400/4408278.html. (上網日期：2018年8月2日)

非洲大多數河流的徑流量季節(jié)性變化很大：奧卡萬戈河被譽為“永遠找不到海洋的河”，每年一二月的豐水期，洪水泛濫，形成世界最大的內陸沼澤三角洲——奧卡萬戈三角洲；若非如此，這里將會是一片廣闊而干燥的卡拉哈里熱帶草原。世界最長的河流尼羅河雨季洪水泛溢，下游造成肥沃的三角洲；旱季支流斷流，尤其是自1970年阿斯旺大壩建成之后，旱季甚至會出現海水倒灌問題。

(二)水治理滯后于城市化進程。作為發(fā)展中國家最集中的大陸，非洲是世界上經濟發(fā)展水平最低的一個洲，其水資源的供水率、利用率和水治理能力極其低下。非洲大陸只有38%的水資源用于農業(yè)、工業(yè)和日常生活，可耕地中只有5%左右得到灌溉，[注]根據IWMI/AU/NEPAD/USAID等的統計數據，灌溉一般在3%～7%之間。參見Ian Kunwenda, Barbara van Koppen, Mampiti Matete and Luxon Nhamo, “Trends and Outlook: Agricultural Water Management in Southern Africa,” Technical Report, October 2015;Matt McGrath, “Huge Water Resource Exists under Africa,” https://www.bbc.com/news/science-environment-17775211. (上網日期：2018年8月2日)只有44%的城市人口和24%的農村人口擁有足夠的水處理設施。更嚴重的是，非洲總體水供應量呈下降之勢，人均可用水資源量遠低于全球平均水平且不斷下降。[注]The Water Project, “Water and Hunger, Improving Sustainability in Rural Africa,” https://thewaterproject.org/why-water/hunger. (上網日期：2018年8月2日)非洲各國用水供需矛盾日益突出，人民生活水平的提高和消費方式的改變，造成用水量大增；農業(yè)、采礦和工業(yè)的競爭性需求，更致使水質惡化。因此，非洲水資源的總體形勢每況愈下。20世紀80年代，在聯合國“國際飲用水供應與衛(wèi)生十年”(International Drinking Water Supply and Sanitation Decade：1981-90)的倡議下，非洲不少國家鋪設了自來水管網，建設了一批供水衛(wèi)生設施。但由于發(fā)展過緩，大多數國家政府財政吃緊，后續(xù)投入極為有限。隨著城市人口急劇增長，[注]從1960年的大約2.85億增加到今天的近13億，非洲的城市用水和廢水管理也面臨著新的挑戰(zhàn)。預計到2050年，非洲總人口預計將突破25億，其中55%生活在城市環(huán)境中。很多國家目前使用的還是20世紀八九十年代的供水設備，且由于疏于維護而滲漏嚴重，即使在非洲最發(fā)達的國家南非仍有36% 的水費是因為漏水損失而無法收取的，其他國家的水浪費更是無法統計。[注]東京和金邊的這一比例只有3.7%和8%。參見 “‘No drop’ Water Conservation Report,” http://www.gcx.co.za/no-drop-water-conservation-report/.(上網日期：2018年8月2日)

不經處理的污水直排加重了非洲水資源危機。非洲的主要產業(yè)是農業(yè)、采礦、石油、天然氣、采伐和制造業(yè)，由之產生的大量廢水經常未經處理就排放到自然環(huán)境中，直接造成水污染。目前，大約只有10%～12%的非洲人口能夠獲得廢水收集、處理和排放服務，[注]Asit K. Biswas and Cecilia Tortajada: “Africa’s Manmade Water Crisis,” Project Syndicate, February 20, 2018.再加上非洲市政供水檢測目前只能檢測10～40種污染物，[注]中國國家規(guī)定的106項指標檢測，新加坡等城市則定期檢測336項水質參數以確保用水安全。新出現的污染物往往不在檢測范圍之內，這給地區(qū)傳染病、人畜共患疾病以及地方病的發(fā)生和流行留下了隱患。

水衛(wèi)生條件不足是非洲地區(qū)霍亂、傷寒等各種傳染病和熱帶疾病不定時流行的主要原因。根據世界衛(wèi)生組織和聯合國兒童基金會等方面的報道，在全球近8億缺乏水處理的人口中，一半以上居住在非洲，其中在撒哈拉以南非洲的人口數達6.95億，3.19億人無法獲得飲用水。[注]其中的16%人口缺乏改善的衛(wèi)生條件，36%的人缺乏洗手用的肥皂。World Health Organization, Key Facts from 2015 JMP Report, http://www.who.int/water_sanitation_health/publications/JMP-2015-keyfacts-en-rev.pdf?ua=1; World Health Organization, “WHO in the African Region,” http://www.afro.who.int/en/clusters-a-programmes/hpr/protection-of-the-human-environment/programme-components/index.php?(上網日期：2018年8月2日)多數人仍使用河流、湖泊為載體的地表水，[注]WHO/UNICEF Joint Monitoring Programme for Water Supply and Sanitation, 2015 Report and MDG Assessment, http://www.wssinfo.org/.(上網日期：2018年8月2日)每小時有115人死于惡劣環(huán)境或個人衛(wèi)生及受污染水源引發(fā)的各種疾病。[注]聯合國：“生命之水十年”, http://www.un.org/zh/waterforlifedecade/.(上網日期：2018年8月2日)據世界衛(wèi)生組織測算，每投入1美元用于水和衛(wèi)生設施，經濟回報在3～34美元之間。[注]World Health Organization, “Evaluation of the Costs and Benefits of Water and Sanitation Improvements at the Global Level,” http://www.who.int/water_sanitation_health/wsh0404.pdf. (上網日期：2018年8月2日)但是，這些投入對于積貧積弱的非洲國家來說可謂望洋興嘆。

(三)水利水電開發(fā)不足。非洲有豐沛的水資源儲備，淡水資源占世界水資源的比例約為9%，擁有世界上1/3的大河，水能資源理論蘊藏量40000億kWh/年，在世界各大洲中排名第三。其中，技術可開發(fā)資源17000億kWh/年，經濟可開發(fā)資源11000億kWh/年。[注]Elizabeth A. Clark, “Continental Runoff into the Oceans (1950-2008),” Journal of Hydrometeorology, August 2015.但是，非洲潛在水資源的開發(fā)率為世界最低，只有世界水平的5%；人均儲量200立方米，僅為北美的1/30，全球平均水平的1/4，遠低于35%的世界水電開發(fā)平均水平和70%～90%的發(fā)達國家水電開發(fā)水平。[注]王亦楠：“解決水資源短缺的制約是生態(tài)文明建設和維護國家安全的當務之急”， http://energy.people.com.cn/n1/2018/0704/c71661-30124145.html. (上網日期：2018年8月2日)非洲水資源工程數量少，缺乏跨區(qū)域水利樞紐。目前，非洲擁有大中型水庫1282個，其中大型水庫217個(庫容大于1億立方米)，總庫容達1萬億立方米，約占世界大型水庫總量的0.4%。其中，南部地區(qū)水庫數量占非洲水庫總數的39%，其次為幾內亞灣地區(qū)(29%)，北部地區(qū)(24%)，西部(16%)。[注]“Prioritizing Large Dams Projects in the West African Region/en,” http://wikhydro.developpement-durable.gouv.fr/index.php/Prioritizing_large_dams_projects_in_the_West_African_region/en. (上網日期：2018年8月2日)非洲可耕地中只有5%可以得到灌溉，有水電潛力的10%用于發(fā)電，57%的人口可享用以電力為主的現代能源服務。[注]F. Sperling, and A. Bahri, “Powering Africa’s Green Growth: The importance of Water-Energy Nexus,” https://ageconsearch.umn.edu/bitstream/246948/2/285.%20Measuring%20agricultural%20water%20productivity.pdf. (上網日期：2018年9月12日)

非洲水電供應受氣候變化和降雨變化制約。2015/16厄爾尼諾現象出現、降雨減少，馬拉維、坦桑尼亞、贊比亞和津巴布韋都出現了停電。2017年12月，馬拉維國有電力公司無以應對干旱，電力產量急劇下降，最終停電。即便像加納一樣有河流資源(伏爾塔河的阿克蘇博(Akosombo)水力發(fā)電大壩)供電的非洲國家，近年來水電站也僅能在半數時間進行運作，且需要24小時關閉一次，無力支撐經濟發(fā)展所需的電力和生活需要。[注]The United Nations, World Water Development Report 2016: Water and Jobs, Paris: UNESCO. 2016.

水利設施的缺乏還嚴重制約了非洲的性別發(fā)展。撒哈拉以南非洲42%的人口居住地附近沒有潔凈水源，須外出取水，而取水負擔主要落在婦女和女孩身上(占取水人數的72%[注]WHO/UNICEF Joint Monitoring Programme for Water Supply and Sanitation, 2015 Report and MDG Assessment, http://www.wssinfo.org/.(上網日期：2018年8月2日))。她們每天要花數小時，旱季甚至耗時長達數日取水。即便如此，所取到的水大多污濁不堪。[注]Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC), https://www.ipcc.ch/pdf/assessment-report/ar5/wg1/WG1AR5_SummaryVolume_FINAL.pdf. (上網日期：2018年9月12日)聯合國兒童基金會的研究表明，女性識字率每增加10%，一個國家的整體經濟就可以增長0.3%。[注]UNICEF, “Water, Sanitation and Hygiene,” http://www.unicef.org/media/media_45481.html.(上網日期：2018年9月6日)但是，對于疲于取水的婦女兒童而言，生計以外的教育和發(fā)展顯得遙不可及。

二、非洲水治理的路徑選擇

非洲國家越來越重視水資源管理，但由于自身經驗、能力和資金等方面的不足，通常無法憑借一己之力解決問題。國際社會越來越多地參與其中，并提出了“水治理”的概念，以期發(fā)揮更大、更有效的作用。

(一)非洲各國有限的水治理。非洲的行業(yè)發(fā)展大多依賴水資源，因此，保障水資源的可獲得性和可靠性是長治久安的基礎。尤其是在聯合國水事會議(1977年)和國際飲水供應和衛(wèi)生十年(1981年-1990年)之后，非洲各國陸續(xù)發(fā)布了一系列高級別宣言、決議和行動綱領，旨在發(fā)展和利用水資源，促進社會經濟發(fā)展和區(qū)域一體化。其中包括《非洲水愿景2025》及其《行動框架》(2000年)[注]UNECA/AU/AfDB, African Water Vision 2025, https://www.afdb.org/fileadmin/uploads/afdb/Documents/Generic-Documents/african%20water%20vision%202025%20to%20be%20sent%20to%20wwf5.pdf.(上網日期：2018年9月12日)、非洲聯盟水與農業(yè)特別首腦會議——《蘇爾特宣言》(2004年)、《非盟沙姆沙伊赫——水和衛(wèi)生宣言》(2008年)和《2063議程》(2014年)等。[注]非盟《2063議程》渴望建立一個經濟包容性增長和可持續(xù)發(fā)展為基礎的繁榮非洲，認為應對水資源進行公平和可持續(xù)的使用和管理，以促進社會經濟發(fā)展、區(qū)域合作。20世紀90年代以來，不少非洲國家采取了一系列改善水資源的舉措：制定水法、確立水法或規(guī)則、保障用水分配、通過自制管理、許可證制度予以規(guī)范，建設必要的水供應設施、用水配套等。[注]D. Kaufmann, Kraay A., and M. Mastruzzi, “Governance Matters,” Washington, DC, World Bank, 2004; World Bank, “Handbook for Evaluating Infrastructure Regulatory Systems,” Washington, DC, 2006.肯尼亞、坦桑尼亞、烏干達、贊比亞、莫桑比克、貝寧六國還加入了聯合國兒童基金會主導的水、環(huán)境和個人衛(wèi)生(WASH)項目，試圖以國際項目作為抓手，推進國內的相關事業(yè)發(fā)展。然而，由于公共資金有限，非洲國家各行業(yè)對投資的爭奪十分激烈，每個行業(yè)都試圖說明自身是帶動國家發(fā)展的關鍵部門，即使像聯合國“國際飲用水供應與衛(wèi)生十年”和“千年發(fā)展目標”中已經確定并撥款的項目，在非洲國家實施時仍困難重重。由于經費不足，超過80%的國家在既定全國環(huán)境衛(wèi)生及飲用水工作事項上已大幅落后，大多數國家難以兌現在改善水資源、環(huán)境衛(wèi)生和個人衛(wèi)生方面所做出的承諾。在多方努力下，目前撒哈拉以南非洲水處理率仍只有30%，自1990年以來僅增長了4%。[注]WHO Library Cataloguing-in-Publication Data, Progress on Sanitation and Drinking Water, 2015 update and MDG assessment. NLM classification, WA 670.加之經濟增長與人口增長不匹配，尤其是貧窮國家或者城市貧民區(qū)的增長帶來的巨大壓力，非洲水資源改善的阻力越來越大。

非洲水環(huán)境具有明顯的區(qū)域差別和階層差別。目前，北非處理過的清潔水資源覆蓋率達92%，很快即可實現了聯合國千年發(fā)展目標中提出的94%的目標；但撒哈拉以南非洲已達到的61%清潔水資源覆蓋率，與聯合國千年發(fā)展目標中75%的區(qū)域目標還有很大差距。在撒哈拉以南非洲地區(qū)，城市富人的90%以上已經使用了處理過的清潔水源，超過60%的家庭使用自來水；但農村地區(qū)仍有一半人口沒有清潔水可用。[注]United Nations,“ Water for life,” http://www.un.org/waterforlifedecade/pdf/WaterforLifeENG.pdf. (上網日期：2018年9月12日)

(二)國際組織倡導的非洲水治理。治理理論是對國家 (政府) 、市場失靈的反思以及全球合作共治、新地區(qū)主義等現實選擇的回應，也是對傳統公共管理和政治理論的沖擊。治理理論將市場、社會組織等多元主體的作用予以凸顯，通過復雜機制、過程和制度，使公民和團體可以明確各自利益，調解分歧，行使其合法權利和義務。水治理是在治理理論視域下，綜合考量水資源的合理使用和管理產生的政治、社會、經濟等影響，尋求解決路徑的理論探索。其內容包括：誰、何時何地獲取什么樣的水資源；如何獲取，獲益方、支配方、服務方；服務配置和分配的公平性、效率；平衡經濟社會活動與生態(tài)系統之間的用水等。

對于非洲水治理的界定和推廣主要源自國際組織。作為最大的國際協調機構，聯合國主導推動了一系列關于非洲水的改善方案，希望通過全球治理體系，為有關國家的政府和利益相關者搭建平臺，使其國家社會、經濟與生態(tài)協同發(fā)展，滿足世界上20億人口對于改善水質的需求。2007年，針對世界各國不同的水能力發(fā)展，聯合國推出了“水機制十年能力發(fā)展方案”(UN Water Decade Programme on Capacity)，在非洲本土討論非洲水資源發(fā)展；2010、2015年，聯合國在“千年發(fā)展目標”中反復指出，應該將提升安全用水的人口比例作為基本人權的實現手段。[注]United Nations, The Millennium Development Goals Report, http://www.un.org/millenniumgoals/2015_MDG_Report/pdf/MDG%202015%20rev%20(July%201).pdf. (上網日期：2018年9月12日)2018年，聯合國發(fā)布的《世界水資源開發(fā)報告》進一步指出，拉丁美洲、非洲和亞洲幾乎每條河流的水污染情況都在惡化，人類必須從對抗自然轉向順應自然，基于自然的解決方案。[注]UNESCO, “The United Nations World Water Development Report 2018: Nature-Based Solutions for Water,” https://unesdoc.unesco.org/ark:/48223/pf0000261594.(上網日期：2018年6月21日)

世行集團(World Bank Group)是目前對發(fā)展中國家水資源投資最多的國際組織。近年來，世行集團在水資源領域的投資額約為370億美元，其中大約70%用于供水、衛(wèi)生和灌溉等服務，其余30%用于城鄉(xiāng)和農業(yè)活動。近年來，其對非洲的水利投資主要轉向基礎設施的投資和應用技術的落地。[注]World Bank, “The Shape of Water for Development,” https://devdiscourse.com/Article/58285-the-shape-of-water-for-development; World Bank,“All Projects,” http://www.worldbank.org/en/region/afr/projects/all?countryname_exact=Africa&qterm=&lang_exact=English.(上網日期：2018年9月12日)2016年起，世界銀行總裁和聯合國秘書長召集11位國家元首組成“水事高級別小組(HLPW)”的特別顧問，以推進水事務的可持續(xù)發(fā)展。2004年，經世行集團牽頭，非洲水設施組織(AWF)成立，旨在為非洲各國政府提供經濟實惠的后續(xù)投資，涉及供水、衛(wèi)生、灌溉和水電等方面項目，資助額超過10億歐元。[注]AWF, “AWF Strategy 2017-2025,” https://www.africanwaterfacility.org/en/news-resources/publications/.(上網日期：2018年9月12日)最近幾年，非洲本土的融資機構——非洲開發(fā)銀行也比較關注非洲各國的水治理，以投融資為主要方式，在不同國家和區(qū)域設定了不同的水治理目標，如在維多利亞湖附近以改善水質為主要目標，在肯尼亞關注城市用水，在烏干達提高清潔用水的比例，并與烏干達大學合作開展治污研究等。[注]Allan Olingo, “Positive Impact Felt from $2bn French Input in Energy, Water, Road Projects,” http://www.theeastafrican.co.ke/business/Positive-impact-felt-from-French-input-in-energy/2560-4644648-yi2brtz/index.html.(上網日期：2018年9月12日)2004年，世行集團和非洲發(fā)展銀行共同推出非洲水利設施計劃，該計劃與“全球水體合作伙伴組織”等機構一道，在過去14年中，關注點從技術援助到項目投資、為非洲多城市推行綜合性城市水資源管理等，目前累積已對非洲52個國家的104個項目進行投資，其中包括非洲“最脆弱”的國家。[注]AMF, “About AMF,” https://www.africanwaterfacility.org/en/about-awf/.(上網日期：2018年9月12日)

(三)多方參與的非洲水治理實踐。由于水資源與各行業(yè)、領域的相關性和聯動性，非洲水治理需要多主體、多領域的合作，這逐漸成為非洲各國、國際組織乃至全球的共識。2000年，非洲多國在世界銀行、非洲經委會、非洲發(fā)展銀行帶動下加入《非洲水前景2025》，承諾每五年提升5%的水資源潛力，以滿足農業(yè)、水電、工業(yè)、旅游和交通的行業(yè)需求；2005年，非洲多國加入聯合國主導的“生命之水國際行動十年”(International Decade for Action “Water for Life 2005-2015”)，以響應聯合國千年發(fā)展計劃；2011年，非洲各國同意增加撥款，并增強領導力與協調力來促進水資源發(fā)展，多數國家希望設定“水、環(huán)境和個人衛(wèi)生”(WASH)項目目標，通過提供相應的政策支持獲得后期財政支持。2018年9月3日，非洲聯盟議會(AUC)及其合作伙伴在瑞典斯德哥爾摩舉行的世界水周上啟動了非洲基礎設施發(fā)展計劃(PIDA)旗下的水項目：“PIDA Water”，宣布將在2019～2024年間撥款100億美元用于支持跨界水電項目的基礎設施，以推動區(qū)域經濟一體化。[注]“Water Week: 7th Africa Water Week,” https://africawaterweek.com/aww7/; Delia Paul,” African Union, Donors Launch US$10 Billion Water Fund for Projects,” http://sdg.iisd.org/news/african-union-donors-launch-us10-billion-water-fund-for-projects/. (上網日期：2018年9月12日)

不少國家也在財年款項中預設了與水資源有關款項，以應對不時之需。埃塞俄比亞2017/18財政年度預算中提供了3000萬英鎊(3800萬美元)的撥款用于應對干旱和無法獲得糧食和水的影響；南非在2018/19財年專門撥出60億蘭特(4.2億美元)的臨時款項用于治理水危機，包括減輕干旱和增加公共基礎設施，并積極探索采取暫時增加“工作用水”、設立“干旱響應基金”等措施。[注]City of Cape Town, “Water Outlook 2018 Report,” https://resource.capetown.gov.za/documentcentre/Documents/City%20research%20reports%20and%20review/Water%20Outlook%202018%20-%20Summary.pdf.(上網日期：2018年9月12日)

在非洲流域國家，跨區(qū)域大型水利系統的興建日益成為合作的主要內容。近年來，東、南部非洲多數國家以水利帶動電力生產的趨勢明顯，埃塞俄比亞、馬拉維、莫桑比克、納米比亞和贊比亞等國約90%的國家電力來自水電。非洲多國由此提出全非洲基礎設施發(fā)展計劃和能源倡議，擬定在2030年前建設非洲南部和東部的大型水電站大壩，使目前的水電裝機容量從17000兆瓦增加到49000 兆瓦。[注]Declan Conway, “Africa Is Building Power Dams Big Time, And Risks Being Punished Heavily For It Down The Line,” http://africapedia.com/africa-building-power-dams-big-time-risks-punished-heavily-line/.(上網日期：2018年9月12日)另外，鑒于非洲發(fā)展銀行將“能源新政”視作第一要務，東非五國計劃建成聯合電網保障電力供應，中部非洲專門組建能源組織并把電力項目放在優(yōu)先地位，西部非洲側重于跨境電網及水電站的建設，南部非洲發(fā)展共同體準備在發(fā)電領域投入巨資。

多元化的融資、管理模式帶來的水治理創(chuàng)新，或許可成為非洲水資源未來治理的先驅力量。2015年8月，加納表示將利用PPP模式以填補未來10年基礎設施建設的150億美元資金缺口；11月，剛果(布)啟動了一個包括了水電等六個領域的私有化規(guī)劃并計劃采用PPP模式實施，其中約70%～80%的股份面向市場開放。在具體操作層面，作為非洲最大的電力公司之一，南非國家電力公司(ESKOM)還積極探索水資源管理的創(chuàng)新機制，自20世紀80年代早期以來，就開始安裝反滲透裝置來處理排污水。一部分處理過的清潔水回流到冷卻水系統，另一部分用于離子交換過程的給水，完成污水凈化和淡化過程，從而可為工廠重復使用。

三、非洲水治理的前景

自20世紀80年代以來，非洲國家日益重視跨國、跨區(qū)域水治理的政策協調，相關國家越來越多地選擇以跨流域合作的方式推進水資源的綜合治理。如水資源綜合管理(IWRM)[注]水資源綜合管理(IWRM)旨在幫助各國按照成本-效益較優(yōu)和可持續(xù)的方法處理水問題。該概念最早于1992 年在都柏林和里約熱內盧召開的水與環(huán)境國際會議上提出，迄今已不斷改進。其基本定義為：以公平的、不損害重要生態(tài)系統的可持續(xù)性方式促進水、土及相關資源的協調開發(fā)和管理，從而使經濟和社會財富最大化。、贊比西河流域管理局、南部非洲發(fā)展共同體議定書，沃爾特河(Volta River)管理局和尼羅河流域委員會等，在不同的流域內起到了管理規(guī)制化的作用。2012年，非洲聯盟(非盟)設立了基礎設施發(fā)展項目(PIDA)，其中優(yōu)先行動計劃(PAP)就包括水治理的相關內容。另外，擁有世界最高發(fā)電潛力的英加水電站(又稱英加水壩、英加大型水電樞紐)位于剛果河上，設計總裝機容量44000兆瓦，1972年開工、分六期建設，第三期工程預計于2020年建成，全部建成后將成為世界第一大水電站。它的建設顯示出非洲通過清潔能源滿足非洲多個地區(qū)需求的可能性。這些措施仍需進行詳細的生態(tài)環(huán)境評估，仍需協調各國合作的政治意愿，探索建立多邊共贏體制框架，但以協作方式為所有參與者提供最佳解決方案，與世行集團的研究結論不謀而合：即使沒有外部投資，通過流域協同與綜合管理仍可使企業(yè)能源產量增加 23%。[注]World Bank, “Collaborative Management of the Zambezi River Basin Ensures Greater Economic Resilience,” http://www.worldbank.org/en/news/feature/2015/09/10/collaborative-management-of-the-zambezi-river-basin-ensures-greater-economic-resilience. (上網日期：2018年8月2日)這在一定意義上昭示了非洲水治理的樂觀前景。值得一提的是，非洲水治理與各個領域的發(fā)展密切相關，也存在諸多參與者在信息、技術、數據方面的不對稱問題，同時不同的參與者還有不同的價值取向和政策選擇。從長遠看，非洲水治理主動權究竟掌握在誰的手中，具體比如非洲自立與否、或在全球化浪潮中如何受到掣肘等問題，需要非洲各有關國家理性應對。

在非洲多維水治理中，必須考慮非洲水文化和水習俗的潛在影響。非洲的傳統生計都是以土地和水作為基礎的，水文化在非洲的發(fā)展中具有非常重要的作用。至今，非洲社區(qū)仍以水源地作為活動的中心，這里是取水、生活、釣魚休閑等活動場所，也是婦女和兒童之間互動最多的場合。其他涉水區(qū)域通常也都有較明確的宗教儀軌和維護規(guī)則。20世紀90年代以來，非洲國家將水許可證作為管理水資源的辦法，但近期出現了國家承認農村“習慣水權”的新動向。[注]Kevin Mwanza ,“African Countries Should ‘Decolonise’ Water, Recognise Customary Rights,”https://allafrica.com/stories/201811020617.html?aa_source=nwsltr-africa-en. (上網日期：2018年8月2日)這意味著，對非洲本土社會而言，水治理不僅僅需要基礎設施等硬件的改善，也必須考慮所在區(qū)域水文化、水技術、水本土知識等，作為非洲農業(yè)家庭勞動分工要素以及權力和資源最終分配要素的重要地位。

不少人提出，科技應該更好地服務于非洲水資源發(fā)展，用以對干旱、海岸線退縮、地下水減少等生態(tài)趨勢進行實時監(jiān)測，比如使用衛(wèi)星遙感技術進行監(jiān)測和動態(tài)圖展示，最終造福世界?？臻g技術太過昂貴，非洲國家現階段無法奢望于此，有專家提出或許可以通過非洲內部的區(qū)域組織進行協調，創(chuàng)建一個綜合(而非多個獨立)的區(qū)域空間計劃來實現。[注]Calestous Juma, “As Lake Chad Shrinks Rapidly, Space Technology and Drones are Needed to Fight Africa’s Droughts,” https://qz.com/917282/as-africas-largest-lakes-shrink-rapidly-space-technology-and-drones-are-needed-to-fight-drought/. (上網日期：2018年8月2日)但是，各國對于水資源發(fā)展的關鍵和核心都有自己的考慮和選擇，目前很難實現一體化。

從較長的歷史進程看，非洲水治理的結果仍然具有很大的不可預測性。由于研究經費的限制，非洲繪圖、監(jiān)測和調研能力不足，數據往往來自援助國家或定點數據供應。因此，要想從真正意義上了解非洲水資源情況，進行獨立的政策決策、監(jiān)測和結果評估，數據的質和量都無法保證。即使援助國家和組織有比較周密的、為非洲國家發(fā)展的水治理計劃，這些項目最大的困擾仍是落地難。世衛(wèi)組織的一份報告發(fā)現，只有1/3的受訪非洲國家正在實施、資助和定期審查“水、環(huán)境和個人衛(wèi)生”(WASH)計劃。在大多數非洲國家，由于監(jiān)測不一致導致了嚴重的決策差距。[注]WHO, “UN Reveals Major Gaps in Water and Sanitation, Especially in Rural Areas,” http://www.who.int/mediacentre/news/releases/2014/water-sanitation/en/.(上網日期：2018年8月2日)

世界離不開非洲，非洲也離不開世界，中國的重要建設作用令人期待。2015年3月3日，第15屆非洲環(huán)境部長會議期間，作為南南合作的典范，聯合國環(huán)境規(guī)劃署-中國-非洲“水行動”合作項目報告正式發(fā)布。該項目報告重點突出了各項目在流域管理、雨水蓄積、飲用水處理、污水處理、干旱農業(yè)和防治沙漠化方面的成果，尤其關注能力建設與合作模式的經驗總結。據此報告，有約1000名非洲技術人員、管理人員和農民受益于該合作中的培訓班、研討班、實地考察和獎學金研究生項目。[注]UNEP,“The UNEP-China-Africa Cooperation Programme: Enhancing the Role of Ecosystem Management in Climate Change Adaptation,” https://www.unenvironment.org/news-and-stories/press-release/unep-china-africa-cooperation-programme-enhancing-role-ecosystem.(上網日期：2018年8月2日)2016年上半年南部非洲大旱，中國等國家派出工程技術人員前往非洲當地開鑿水井，并配置了簡單的水處理裝備。2018年3月，由中國企業(yè)承建的津巴布韋卡里巴南岸水電站擴機工程建成投產，為津巴布韋增加了20%～30%的電力供應，大大緩解了其電力短缺局面。截至2018年9月2日，中國水利部已與南非、尼日利亞、萊索托、埃塞俄比亞、摩洛哥、津巴布韋、埃及等7個非洲國家簽署了合作諒解備忘錄，與南非、埃及等國水政主管部門建立了定期交流機制，定期召開聯委會、工作組會議，并根據非洲國家的不同需求，有針對性地開展水資源綜合管理、水能資源開發(fā)、小水電等再生能源利用、節(jié)水灌溉等領域的境內外培訓、建立海外培訓研發(fā)基地。目前，在非洲民眾可及、可靠、可負擔的前提下，中國以“一帶一路”合作項目為抓手，在基礎設施、醫(yī)藥、衛(wèi)生、技術、教育等多個領域與非洲展開切實的合作，全面支持非洲水治理，為非洲提供了除自身與西方援助者們之外的第三種選擇，成為非洲可以借助的重要援手、可以期待的積極力量。

總之，非洲水問題折射出非洲對自身資源掌握的能力不足，反映了非洲被迫進入全球治理體系后的脆弱。非洲水問題仿佛也是非洲整體歷史命運的客觀寫照，國家整體能力的提升是非洲水治理的必要前提，但在當今全球化的時代條件下，非洲水問題已不是單個非洲民族國家可以把握的內部事務，需要有全球視野對相關政策予以科學的考量和選擇，需要和全球伙伴一起審時度勢、協同治理，需要發(fā)揮非洲集體行動的力量。或許，通過借助國際組織和中國等新興經濟體的支持，實現水資源的有效治理和合理利用，非洲最終可以達到經濟社會的綜合與可持續(xù)發(fā)展?！?/p>