地方機(jī)構(gòu)改革的路徑選擇

張呂好

近日，全國31個省份的機(jī)構(gòu)改革方案全部出爐，標(biāo)志著地方機(jī)構(gòu)改革的實施藍(lán)圖已經(jīng)完成設(shè)計，機(jī)構(gòu)改革實現(xiàn)了實質(zhì)性的穩(wěn)步推進(jìn)。

黨和國家機(jī)構(gòu)改革是中共十九大確立的一項具體任務(wù)，是全面深化改革、全面推進(jìn)依法治國總目標(biāo)的重要內(nèi)容。其指導(dǎo)思想是“統(tǒng)籌考慮各類機(jī)構(gòu)設(shè)置，科學(xué)配置黨政部門及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)權(quán)力、明確職責(zé)”，即以轉(zhuǎn)變政府職能、優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置為重要任務(wù)，從而促進(jìn)全面提高國家治理能力和治理水平。

在中央機(jī)構(gòu)改革已經(jīng)全面完成的基礎(chǔ)上，地方機(jī)構(gòu)改革如何運作，是一個值得深思的課題。對此，決策層已經(jīng)提供了清晰的改革思路，除了職能轉(zhuǎn)變的要求，十九大還提出“賦予省級及以下政府更多自主權(quán)。在省市縣對職能相近的黨政機(jī)關(guān)探索合并設(shè)立或合署辦公”。正是基于這樣的改革理念，本輪省級機(jī)構(gòu)改革方案的最大特點就是，通過地方機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置等方式，在體現(xiàn)地方自主權(quán)方面作出了積極探索。

從以往歷次機(jī)構(gòu)改革的歷史看，大多強調(diào)精簡機(jī)構(gòu)、精簡人員，這在一定程度上忽視了社會發(fā)展的現(xiàn)實需要。原因就在于，不同地方有著不同的區(qū)域特點和治理需要，某些政府職能應(yīng)該進(jìn)一步強化，因而并不適宜不加區(qū)分，實施一刀切式的精簡。從本輪省級機(jī)構(gòu)改革方案看，簡單化的精簡已經(jīng)退居幕后，重點關(guān)注的是政府職能的轉(zhuǎn)變。一方面，根據(jù)現(xiàn)實的需要，該精簡的精簡，該加強的加強，比如加強和完善市場監(jiān)管執(zhí)法、自然生態(tài)管理、公共服務(wù)管理等等；另一方面，則根據(jù)不同地方人民和地方事務(wù)的需要，在機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置上，體現(xiàn)出了鮮明的地方性。

首先，在單一制體制下，機(jī)構(gòu)體系的地方性有其存在的必要空間，其實質(zhì)是地方政府對本地區(qū)的事務(wù)擁有自主管理權(quán)。為此，在機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置方面，應(yīng)當(dāng)根據(jù)本地具體需要而進(jìn)行。以本輪省級機(jī)構(gòu)改革為例，遼寧將“營商環(huán)境建設(shè)監(jiān)督局”升格為省政府直屬機(jī)構(gòu)“營商環(huán)境建設(shè)局”，黑龍江組建省營商環(huán)境建設(shè)監(jiān)督局，都是指向本地行政體制中的突出問題。再比如，浙江將“最多跑一次”改革、行政審批制度改革的牽頭協(xié)調(diào)職責(zé)劃入省委深改辦。山西將省政府辦公廳的政務(wù)改革、管理職責(zé)和有關(guān)部門承擔(dān)的行政審批服務(wù)管理、政務(wù)信息管理等職能進(jìn)行整合，新組建了我國首個省行政審批服務(wù)管理局，進(jìn)而實現(xiàn)了“一枚圖章”管審批的改革氣象。在事業(yè)單位改革方面，遼寧將省直機(jī)構(gòu)659家公益性事業(yè)單位整合為65家，山東提出除行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)外，事業(yè)單位不再承擔(dān)行政職能。諸如此類的改革方案，均體現(xiàn)了鮮明的地方特征。

此外，在中央和地方上下對口、政令貫通的領(lǐng)域，地方在具體機(jī)構(gòu)的設(shè)置上，也可以有更多自主權(quán)，既可以“一對一”，也應(yīng)當(dāng)允許“多對一”。比如，海南55個省級黨政機(jī)構(gòu)中，有43個對應(yīng)黨中央、國務(wù)院相關(guān)部門，其中為對口國家市場監(jiān)督管理總局，整合了工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)、物價等職能，新組建了市場監(jiān)督管理局。四川省則整合組建了市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)保、交通運輸?shù)阮I(lǐng)域的綜合執(zhí)法隊伍，以“大部制”的思路與中央總體保持一致，實現(xiàn)優(yōu)化協(xié)同、集約高效。

地方政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置，應(yīng)當(dāng)符合法制統(tǒng)一的要求，以實現(xiàn)中央和地方之間的政令統(tǒng)一、上下貫通，但這并非是機(jī)械式地完全雷同，否則就抹殺了地方的多樣性，損害了地方的積極性。在應(yīng)當(dāng)或適宜由地方發(fā)揮自主管理權(quán)的領(lǐng)域，地方因地制宜地進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，實質(zhì)上更加符合央地關(guān)系的內(nèi)在規(guī)律。尤其是，由于經(jīng)濟(jì)社會的結(jié)構(gòu)特征、發(fā)展程度等因素的差別，各地更需要立足本地實際具體籌劃，而非一味追求形式上的整齊劃一。例如，貴州、重慶等8省份提出組建“大數(shù)據(jù)局”，就是在既有基礎(chǔ)上對信息科技發(fā)展的主動布局。山東專門設(shè)立海洋發(fā)展委員會、海洋局，廣東組建推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，則反映了地域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特殊要求。

機(jī)構(gòu)改革的地方性特征，從深層反映出，地方治理的實際需要以及保護(hù)本地人民利益的現(xiàn)實訴求等等，已經(jīng)成為改革的重中之重。而實現(xiàn)這些目標(biāo)，既是地方機(jī)構(gòu)改革的當(dāng)然使命，也是地方政府良性運行的必要基礎(chǔ)。