略論城市化進程與城市財政的關(guān)系

徐義夫

摘要：財政助推城市化進程需要注意以下幾個問題：推進城市化不能等同于加強城市市政建設(shè)；推進城市化要處理好市場與政府的關(guān)系；建立健全財權(quán)、財力與事權(quán)相匹配的財政體制；建立健全多元化的城市投融資機制；逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障體系；處理好城市化、工業(yè)化與生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展；充分發(fā)揮城市政府財政職能與作用

關(guān)鍵詞：城市化；進程；財政

中圖分類號：F291.1 文獻標識碼：A

文章編號：1005-913X（2014）02-0061-01

一、城市化與城市財政的一般關(guān)系

城市化與城市財政的一般關(guān)系可以概括為：城市化會給城市財政帶來更多的財政收入，同時為加快城市化進程城市財政需要提供更多的財力保障。

城市財政的主要任務(wù)包括城市的建設(shè)與維護；城市各項社會事業(yè)的發(fā)展；保障城市居民生活水平的不斷提高。城市硬件環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)水平與維護狀況，直接關(guān)系到城市一切生產(chǎn)與生活的進行。同時，城市規(guī)劃目標的實現(xiàn)，也是城市政府的職責所在，它需要城市財政提供財力給予保障。

隨著人均GNP的提高，政府收入占GDP的比重與工業(yè)產(chǎn)出占GDP的比重以及城市化率的變化趨勢具有一致性，即工業(yè)化水平越高，城市化水平越高，政府收入也越高。這是因為，工業(yè)部門對稅收的貢獻一般比農(nóng)業(yè)部門要高。當今，絕大多數(shù)國家都是混合經(jīng)濟。在混合經(jīng)濟中，政府提供相當數(shù)量的產(chǎn)品和服務(wù)并管理私人經(jīng)濟活動，政府支出通常占國內(nèi)生產(chǎn)總值的25% ～50%。從時間序列數(shù)據(jù)來看，一般隨著人均GDP的提高，工業(yè)化水平提高，進一步拉動城市化率提高，同時政府支出的規(guī)模和比重也在逐漸加大。

二、城市化引發(fā)的城市公共產(chǎn)品需求

（一）人口規(guī)模擴大對城市公共產(chǎn)品需求的影響

城市公共產(chǎn)品供給規(guī)模同城市人口規(guī)模之間的聯(lián)系決定了城市公共產(chǎn)品供給是一個動態(tài)的過程，城市政府在提供公共產(chǎn)品時，應(yīng)首先考慮人口因素對城市公共產(chǎn)品的影響。城市化導致的人口規(guī)模擴大，城市居民對社會公共產(chǎn)品需求增加。當城市化導致一個地區(qū)人口規(guī)模迅速擴大的情況下，該地區(qū)居民轄區(qū)內(nèi)準公共產(chǎn)品在消費上出現(xiàn)擁擠，原有公共產(chǎn)品的人均消費數(shù)量和質(zhì)量就會下降，進而感到公共產(chǎn)品提供不足，于是對這種公共產(chǎn)品的需求就會增加，這就需要增加這種公共產(chǎn)品的供給。

（二）城市化與工業(yè)化的互動對城市公共產(chǎn)品需求的影響

從城市化的生成機制和本質(zhì)來審視，城市化與經(jīng)濟發(fā)展密切相關(guān)，城市化水平歸根到底取決于工業(yè)化，早期的城市化動力主要來自工業(yè)化。工業(yè)化是城市化的主要動力源，對工業(yè)而言，它需要城市功能的服務(wù)、需要大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施來支持、需要大量的勞動力、需要產(chǎn)業(yè)的集聚效應(yīng)。隨著工業(yè)化的不斷發(fā)展，要求發(fā)揮地方公共產(chǎn)品（如公共交通、投資環(huán)境）的作用，為工業(yè)化的發(fā)展提供支持與保障。同時，原有公共產(chǎn)品難以滿足工業(yè)化和城市化發(fā)展的需要，公共產(chǎn)品需求量進一步擴大（管強，2003）。

（三）城市居民生活水平與質(zhì)量的提高對城市公共產(chǎn)品的影響

隨著地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，人們生活質(zhì)量的改善，許多方面依賴于公共服務(wù)提供的程度，人們對于其能滿足自身非基本需要的公共產(chǎn)品的需求將迅速增加。19世紀80年代，阿道夫·瓦格納（Adolph Wagner）提出了“公共支出增長法則”，認為現(xiàn)代工業(yè)社會的發(fā)展，將會導致“對社會進步政治壓力”的增大和在工業(yè)經(jīng)營方面因“社會考慮”而需求增加公共產(chǎn)品的供給。因此，可以預料公共經(jīng)濟部門將持續(xù)膨脹。美國1890年公共支出占GNP的6%，到1990年上升到35%，對比公共部門的相對規(guī)模增長了6倍?？梢?，從一個較長時期來看，瓦格納法則已得到證實（馬斯格雷夫，2003）。從歷史順序上看，人均收入的上升記載了從農(nóng)業(yè)與低收入狀態(tài)到工業(yè)與高收入狀態(tài)的經(jīng)濟發(fā)展進程。在這個發(fā)展進程中，馬斯格雷夫（2003）認為，城市化的進程和由此所致的擁擠現(xiàn)象已經(jīng)提高了對基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的需求。這類需求期待增加公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的供應(yīng)，而在經(jīng)濟社會是較為自給自足的農(nóng)業(yè)的條件下，這類需求并不存在。

（四）城市化進程中產(chǎn)生的新公共產(chǎn)品需求

城市公共產(chǎn)品是指在城市范圍內(nèi)以城市財政為供給主體，被全體市民享用并具有一般公共產(chǎn)品特征的、城市生存和發(fā)展的不可或缺的產(chǎn)品。發(fā)展中國家在結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換過程中，特別是工業(yè)化與城市化的初期和中期，一般相伴著生態(tài)環(huán)境和收入分配的惡化。這就導致除了對原有公共產(chǎn)品的需求不斷增加外，還引致新的公共產(chǎn)品需求。比較典型的是環(huán)境保護、對弱勢群體的關(guān)懷與保障。

三、城市化對農(nóng)村公共服務(wù)的需求

經(jīng)濟學家張培剛（1945）、庫茲涅茨（1961）、加塔克（SubrataGhatak）和英格森（Ken Ingersent）（1984）等把經(jīng)濟增長中的農(nóng)業(yè)貢獻歸納為產(chǎn)品貢獻、市場貢獻、要素貢獻和外匯貢獻。而且城市化進程的階段論表明，在城市化的初期，城市化的推動力主要源于農(nóng)業(yè)部門的剩余。在城市化的中期，工業(yè)化成為城市化的核心推動力，此階段若農(nóng)業(yè)部門的發(fā)展受到制約，則會形成工業(yè)化與城市化的“瓶頸”。迅速的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換，要求農(nóng)業(yè)部門既提供充足的產(chǎn)品貢獻，保證城市人口的迅速增長對食品的需求，以及工業(yè)化發(fā)展對原料的需求；同時，又要求農(nóng)業(yè)部門提供市場貢獻，以擴大內(nèi)需，促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。一般在此階段，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施落后是制約發(fā)展中國家農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主要因素，這主要是由于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施滯后于直接生產(chǎn)活動的發(fā)展。

此外，工業(yè)化、城市化發(fā)展進入中期階段以后，隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換與升級，工業(yè)和城市部門對勞動力的素質(zhì)要求提高，進一步引致農(nóng)村教育與農(nóng)村衛(wèi)生的公共服務(wù)需求。工業(yè)化、城市化的迅速推進，帶來收入分配差距的迅速擴大，城鄉(xiāng)發(fā)展差距進一步擴大，要求建立農(nóng)村社會保障體系，以保護和關(guān)懷弱質(zhì)群體。

四、財政助推城市化進程需要注意的幾個問題

（一）推進城市化不能等同于加強城市市政建設(shè)

城市市政建設(shè)是城市化的重要組成部分，但城市化還有許多城市市政建設(shè)不能涵蓋的內(nèi)容。近年來我國一些城市盲目建設(shè)大廣場、大馬路等形象工程。這些建設(shè)工程的資金如果來自財政資金，會在既定的財政支出規(guī)模內(nèi)，直接擠壓公共服務(wù)的支出，間接影響擴大消費需求。

（二）推進城市化要處理好市場與政府的關(guān)系

城市化從根本上說是經(jīng)濟發(fā)展和就業(yè)增加的結(jié)果，具有自己的發(fā)展規(guī)律，不能完全以政府的意志為轉(zhuǎn)移。因此在推進城市化中，要正確處理市場與政府的關(guān)系。城市政府在推進城市化過程中，既要積極，更要尊重經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律和城市化發(fā)展的一般規(guī)律。

（三）建立健全財權(quán)、財力與事權(quán)相匹配的財政體制

從目前來看，我國城市政府財權(quán)、財力與其履行的公共服務(wù)事權(quán)不對稱，缺乏穩(wěn)定的、能隨人口增加而增長的財政資金渠道，是城市政府不愿意接受農(nóng)民進城落戶的重要原因。因此要從城市化角度設(shè)計財稅體制，建立財權(quán)、財力與事權(quán)相匹配的財政體制。適當提高財政收入中市縣財政的分成比例。中央對地方財政的轉(zhuǎn)移支付額度中的一部分應(yīng)與城市吸收農(nóng)村人口的數(shù)量掛釣，形成一種聯(lián)動機制與長效機制。

（四）建立健全多元化的城市投融資機制

從市場經(jīng)濟運行角度，要打破城市政府對城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運營的壟斷，開放城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)市場和運營市場。建立健全公開招標、合同約束、授權(quán)經(jīng)營的政府特許經(jīng)營制度。改變目前我國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要依靠財政性資金的狀況，逐步形成多元化的城市投融資機制。減少城市財政資金的壓力，將財政資金更多地用于純公共產(chǎn)品與服務(wù)的提供。

（五）逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障體系

現(xiàn)行的城鄉(xiāng)二元社會保障制度，制約了城市化的進程。要通過逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障體系來消除制約城市化進程的這一主要障礙。按先城市、后農(nóng)村的原則，開征社會保障稅。將現(xiàn)行城鎮(zhèn)居民享受的社會保障擴大覆蓋進城務(wù)工的農(nóng)村人口，并最終建立全國統(tǒng)一的覆蓋城鄉(xiāng)、個人賬戶隨本人流動的社會保障體系。

（六）處理好城市化、工業(yè)化與生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展

城市化進程中工業(yè)化是其重要組成部分，只有在實現(xiàn)工業(yè)化的同時，才能使更多的農(nóng)民從農(nóng)村走出來，參與工業(yè)生產(chǎn)，改善生活水平。但在工業(yè)化的進程中，往往伴隨著對生態(tài)環(huán)境的破壞，進而導致城市乃至農(nóng)村的生活環(huán)境惡化。因此，政府及其財政必須運用稅費手段如開征環(huán)境稅用以保持生態(tài)平衡，創(chuàng)造人與自然和諧發(fā)展的條件。

（七）充分發(fā)揮城市政府財政職能與作用

首先確立提供城市公共產(chǎn)品和服務(wù)（城市公共產(chǎn)品與服務(wù)是指在城市范圍內(nèi)主要以城市政府及其財政為供給主體，被全體市民享用并具有一般公共產(chǎn)品特征的城市生存和發(fā)展不可或缺的產(chǎn)品與服務(wù)）是城市政府財政的基本職責，城市政府財政必須將滿足區(qū)域內(nèi)公共產(chǎn)品與服務(wù)視為自身的第一要務(wù)；其次城市政府財政要調(diào)節(jié)本地區(qū)的收入分配，以促進社會公平。

[責任編輯：文 筠]