上海市2017年土地整治項目綜合成效評估

文/寧秀紅

土地整治是為滿足人類生產(chǎn)、生活和生態(tài)的功能需要，對未利用、不合理利用、損毀和退化土地進行綜合治理的活動。近年來我國土地整治工作力度不斷加強，中央連續(xù)三年“一號文件“提及土地整治，土地整治已上升為國家層面的戰(zhàn)略部署。上海作為我國的經(jīng)濟中心，對土地的剛性需求與土地供給剛性制約的矛盾尤為突出。上海一直高度重視土地整治工作，將其視為優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)、錨固生態(tài)空間、緩解耕保壓力、促進區(qū)域經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要平臺和抓手，并不斷革新，拓展土地整治的內(nèi)涵和外延。

隨著土地整治工作的不斷推進，自然資源管理部門對土地整治綜合成效評價的需求日益迫切，亟需摸清土地整治項目實施情況，評價其對經(jīng)濟、社會和生態(tài)的影響，回應社會關切，同時分析土地整治項目實施中存在的問題，為下一步開展土地整治項目提供科學指導。

本文擬從項目分區(qū)、項目類型、項目規(guī)模、項目空間布局四個方面，分析歷年已驗收的土地整治項目特征與綜合成效，提出目前上海市土地整治工作存在的問題及建議，為后續(xù)持續(xù)開展土地整治綜合成效評估提供參考。

一、評估內(nèi)容和方法

評估對象為上海市2017年1月1日至2017年12月31日驗收的土地整治項目。評估內(nèi)容包括建設任務完成情況和建成成效分析。

建設任務完成情況主要對項目建設任務完成情況與資金的投入、使用管理等狀況進行調(diào)查評估。重點調(diào)查項目建設數(shù)量、建設規(guī)模、建成高標準農(nóng)田面積、項目資金投入與分配情況、各單項工程建設完成情況等。

建設成效分析主要分析耕地提質(zhì)增效、土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件改善、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展、生態(tài)環(huán)境改善、生態(tài)文明建設、農(nóng)民收入增加等方面的成效。

數(shù)據(jù)來源主要為土地整治項目資料、農(nóng)村土地整治監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)中有關項目信息以及調(diào)查問卷、調(diào)研訪談等。研究分析方法采用數(shù)理統(tǒng)計法、GIS空間分析法。

二、評估對象特征分析

對土地整治項目特征的分析，主要從項目類型、各區(qū)項目開展情況和項目規(guī)模三方面著手。其中，項目類型、項目規(guī)模和空間布局將結(jié)合歷年土地整治項目情況進行分析，各區(qū)項目開展情況主要分析2017年竣工驗收項目。

1.從項目類型看，土地整治項目根據(jù)整治對象不同可分為農(nóng)用地整治項目、建設用地整治項目和未利用整治項目。2014年前（包括2014年）上海市已驗收的土地整治項目均為農(nóng)用地整治，不涉及建設用地整治。2015年起，上海市已驗收的土地整治項目中出現(xiàn)建設用地整治項目，其中：2015年已驗收的土地整治項目中，38.78%為建設用地整治項目；2016年已驗收的土地整治項目中，84.69%為建設用地整治項目；2017年已驗收的土地整治項目中，89.69%為建設用地整治項目。歷年建設用地整治項目數(shù)量和總項目數(shù)量的發(fā)展趨勢（如圖1所示）充分體現(xiàn)了土地整治對總量鎖定、增量遞減、存量優(yōu)化、流量增效、質(zhì)量提高的土地管理策略的落實。

2.從項目規(guī)?？?，上海市自開展土地整治項目以來，項目區(qū)規(guī)模呈逐年下降趨勢（如圖2所示），分布也較為零散。

3.從空間布局看，上海市自開展土地整治項目以來，土地整治項目總面積中有80.80%處于上海市生態(tài)網(wǎng)絡空間內(nèi)，說明土地整治項目實施有利于上海市拓展造綠空間，促進生態(tài)廊道建設。

4.從分區(qū)看，2017年浦東新區(qū)開展土地整治力度最大，此外，浦東新區(qū)、寶山區(qū)、松江區(qū)和閔行區(qū)等近郊區(qū)以建設用地整治為主。

圖1 上海市歷年已驗收土地整治項目類型圖

圖2 各年度土地整治項目規(guī)模中位數(shù)

三、評估結(jié)果分析

（一）挖掘耕地數(shù)量質(zhì)量潛力，有效緩解耕保壓力

通過土地整治項目的實施，可以增加耕地面積，提高耕地質(zhì)量，在一定程度上有效緩解耕保壓力。上海市土地整治工作的重要任務包括加大補充耕地力度和強化基本農(nóng)田建設。一方面通過整理復墾建設用地、開發(fā)未利用地、低利用效率耕地等，挖掘耕地數(shù)量潛力；另一方面對田塊進行統(tǒng)一規(guī)劃建設，布局修繕田間道路和灌排水設施，提升耕地質(zhì)量和糧食生產(chǎn)能力。

本次對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件改善的評估，主要是從道路和農(nóng)田水利設施兩方面進行的。通過新建田間道、生產(chǎn)路、農(nóng)用橋，與原周邊相關設施連接，使農(nóng)田道路通達度不斷提升，使土地整治后所有新增耕地都基本滿足機械化耕作條件；通過新建灌排渠（管）道、水閘、泵站，使土地整治后，排水能力提高，新增耕地基本都達到設計排水標準。此外，通過管道、噴微灌等措施，還提高了節(jié)水灌溉的能力。

（二）優(yōu)化城市空間布局，同時實現(xiàn)生態(tài)空間擴充提質(zhì)

建設用地整治項目比例呈現(xiàn)急劇上升趨勢。2017年完成驗收的土地整治項目中，“198”區(qū)域工業(yè)用地減量化項目，占項目總數(shù)量的89.69%。通過將低效工業(yè)用地拆除復墾，將騰挪出的新增建設用地指標用于符合規(guī)劃要求的地區(qū)，最終優(yōu)化城市空間布局，促進全市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級。

此外，上海生態(tài)用地空間逐步萎縮趨勢未得到根本扭轉(zhuǎn)，生態(tài)空間占比過低，同時，人口絕對數(shù)量的快速增加且高學歷占比提升使體驗自然、戶外休憩需求持續(xù)增長，從而亟需實現(xiàn)生態(tài)空間擴充提質(zhì)。在絕對平面空間限制下，土地整治需樹立“系統(tǒng)生態(tài)觀”，將耕地等傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)要素納入大生態(tài)結(jié)構(gòu)，推進“農(nóng)林水”協(xié)同整治，錨固城鄉(xiāng)生態(tài)空間結(jié)構(gòu)。

上海市通過建設用地整治，一方面從源頭上減少污染排放，倒逼郊野地區(qū)“排毒”，另一方面復墾土地與周邊農(nóng)地相連，形成規(guī)模，約束建設用地蔓延，守住城鄉(xiāng)生態(tài)底線。同時，復墾后的新增耕地也可被視為生態(tài)空間的有效組成要素，與周圍的農(nóng)田防護林、河流水源等，構(gòu)成農(nóng)田景觀，有效擴充上海郊野生態(tài)空間。

（三）創(chuàng)新土地整治思維，使各級主體受益

上海市土地整治創(chuàng)新性地運用互聯(lián)網(wǎng)思維（用戶思維、平臺思維），使各級主體在土地整治中都能獲益。

農(nóng)民的受益主要體現(xiàn)在經(jīng)濟和生態(tài)方面，從經(jīng)濟角度看，農(nóng)民受益主要來自兩個方面：一是土地整治項目新增耕地產(chǎn)生的新增農(nóng)業(yè)產(chǎn)值，二是土地整治相關工作增加就業(yè)崗位，農(nóng)民非農(nóng)收入增加。從生態(tài)角度看，建設用地整治減少了“三高一低”企業(yè)，還農(nóng)民以藍天、綠水和清新的空氣。在實地調(diào)研中，農(nóng)民對土地整治改善環(huán)境的滿意度較高。農(nóng)民對參與此次評估的土地整治項目工程建設情況滿意度達89.84%，農(nóng)民生活便利提高值為98.14%。

村集體的受益主要體現(xiàn)在通過土地整治，改善了農(nóng)田與工礦倉儲用地、農(nóng)村宅基地相互嵌套的格局，促進了耕地的集中連片，有利于引進種糧大戶和農(nóng)業(yè)企業(yè)。經(jīng)統(tǒng)計，引入種糧大戶和農(nóng)業(yè)企業(yè)的主要集中在金山區(qū)、奉賢區(qū)和崇明區(qū)。

鎮(zhèn)政府和區(qū)政府的受益主要體現(xiàn)在區(qū)域建設用地總規(guī)模鎖定的前提下，通過推動集建區(qū)外工業(yè)用地減量，騰挪出土地指標，用于規(guī)劃建設區(qū)內(nèi)的經(jīng)營性項目，優(yōu)化土地資源配置，為郊野地區(qū)謀求良性發(fā)展。

四、存在的問題

（一）減量與收益匹配度低，持續(xù)推進難度大

從“減量端”看，與被減量對象談判難度增大，減量實際成本增大。上海市近年來減量化項目基本包含了難以持續(xù)經(jīng)營企業(yè)和無證違法企業(yè)。隨著減量工作逐年推進，減量對象將逐步向有證企業(yè)集中，需通過征地動遷的程序，而與減量企業(yè)進行談判的難度將增加，不可控因素也較多。同時，現(xiàn)有財政補貼力度與減量化成本之間差距較大，且目前減量化市場融資機制尚未形成，資金拓源逐漸成為減量需解決的重要問題。

從“收益端”看，村集體收益和就業(yè)受影響與造血機制落地性不強的矛盾突出。目前，上海市已有部分地區(qū)通過土地整治，結(jié)合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，在滿足農(nóng)業(yè)一產(chǎn)生產(chǎn)的基礎上積極引導一產(chǎn)與二、三產(chǎn)聯(lián)動，并取得了一定的成效，但仍有部分地區(qū)鄉(xiāng)村價值還未被充分挖掘，新的經(jīng)濟增長點未培育，從而存在村集體收益和村民就業(yè)受影響、造血機制落地性有待增強等問題。隨著減量化工作的持續(xù)推進，不少低效企業(yè)和農(nóng)村宅基地被清拆，導致村集體的土地和房屋租金收入受到影響，同時，部分農(nóng)村勞動力暫時被動失業(yè)，影響農(nóng)民生活水平。

（二）土壤檢測標準未明確，耕地耕作率低

上海市減量化項目拆除的企業(yè)部分為高污染、高能耗的企業(yè)，因而在拆除復墾后可能存在不同程度的土壤污染情況。目前，部分區(qū)在減量化驗收時要求提供土壤檢測報告，但是目前市環(huán)保部門尚未明確減量化后土壤檢測標準。

（三）建筑垃圾處置較為困難

在調(diào)研中還發(fā)現(xiàn)以下幾個問題：一是建筑垃圾處置成本高。建筑垃圾的臨時堆放、分類分揀處置、轉(zhuǎn)送運輸，牽涉到各方人力、物力、財力，管理難度較大，隨著人工成本的上漲，處置成本也水漲船高。二是建筑垃圾臨時堆放點容量有限。建筑垃圾臨時堆放點的選擇有一定的原則，如“遠民宅、近垃圾、交通便捷”等，因此堆放點有限，容量更有限。三是建筑垃圾再利用無專項資金支持，供求矛盾突出。建筑垃圾再利用的供求矛盾表現(xiàn)為部分區(qū)域建筑垃圾積壓成堆，而施工現(xiàn)場磚塊難求，經(jīng)分類回收，附加值高的建筑垃圾再利用可緩解這一矛盾，但是缺乏再利用的專項資金支持。

五、建議

上海土地整治已進入4.0時期，土地整治正成為一個傳播理念、傳播價值、利于各界融合共同促進鄉(xiāng)村振興的平臺，而不僅僅局限于提升耕地數(shù)量、質(zhì)量，保護生態(tài)環(huán)境。因而現(xiàn)有的土地整治綜合成效評估還需拓展具有上海特色的綜合成效評估指標，以彰顯土地整治“1+N”綜合效應。

一是建議增加建設用地整治成效評估內(nèi)容。通過對上海土地整治項目特征分析發(fā)現(xiàn)，上海自2014年起實施“五量調(diào)控”，至2016年12月31日，已驗收土地整治項目中建設用地整治項目占比大幅增加。因此，在土地整治綜合成效評估中應增加建設用地整治綜合成效評估，評估內(nèi)容建議包含土地整治前工礦倉儲用地面積、清拆企業(yè)個數(shù)、清拆企業(yè)類型、清拆企業(yè)效益、污水減排量、生活垃圾減少量等，以反映土地整治對土地資源的配置作用和對生態(tài)環(huán)境的保護。

二是建議加強建設用地整治后土地后續(xù)管理。隨著建設用地整治工作力度加大，建設用地整治工作將逐步進入清拆復墾與后續(xù)管理并重的階段，在此背景下，加強建設用地整治后土地的后續(xù)管理、挖掘建設用地整治后土地的經(jīng)濟和生態(tài)價值十分重要。建設用地整治后土地后續(xù)管理成效評估內(nèi)容建議包含土壤檢測單位、土壤檢測結(jié)果、土地利用方式、土地管理權(quán)屬單位等內(nèi)容，通過一手信息獲取，自下而上反映建設用地整治后土地的后續(xù)管理成效以及存在的問題，從而有利于自上而下制定相關政策，以進一步指導建設用地整治發(fā)展。

三是建議構(gòu)建土地整治績效評價體系。土地整治綜合成效評估側(cè)重于評價土地整治后的成效，是對土地整治結(jié)果的評價，缺乏與土地整治計劃值的對比，因而難以反映土地整治項目的管理。建議在土地整治綜合成效評估逐漸制度化、規(guī)范化、常態(tài)化的基礎上，逐步推進土地整治績效評價體系構(gòu)建，使評價結(jié)果對土地整治相關工作起到更強的引導作用。