以改革促鄉(xiāng)村振興

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，改革是鄉(xiāng)村振興的重要法寶，要解放思想，逢山開路、遇河架橋，破除體制機(jī)制弊端，突破利益固化藩籬，讓農(nóng)村資源要素活化起來，讓廣大農(nóng)民積極性和創(chuàng)造性迸發(fā)出來，讓全社會支農(nóng)助農(nóng)興農(nóng)力量匯聚起來。

2018年，是全面貫徹黨的十九大精神的開局之年，是改革開放40周年，是決戰(zhàn)脫貧攻堅(jiān)、決勝同步小康、實(shí)施“十三五”規(guī)劃至關(guān)重要的一年，也是農(nóng)村改革40周年，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的開局之年。

改革開放以來，億萬農(nóng)民在改革中不斷獲得紅利，生活不斷改善，幸福感不斷增強(qiáng)。農(nóng)民收入持續(xù)提高，農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定，社會主義新農(nóng)村建設(shè)不斷呈現(xiàn)出新面貌。但也需清醒地看到，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)仍是目前亟待解決的結(jié)構(gòu)性問題，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展滯后是我國發(fā)展不平衡不充分的突出表現(xiàn)。面對“三農(nóng)”發(fā)展的難題和挑戰(zhàn)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，深化改革是關(guān)鍵。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與基本國情

全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會主任陳錫文認(rèn)為，中央之所以提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，最重要的原因有兩點(diǎn)：一是我國的基本國情；二是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展現(xiàn)階段的基本特征。

我國的基本國情決定了鄉(xiāng)村不能衰敗

陳錫文表示，城鎮(zhèn)化是國家實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的必由之路和強(qiáng)大動力，這是已被各國實(shí)踐證明了的規(guī)律。但是，世界各國的資源稟賦、人口規(guī)模、發(fā)展水平、社會制度等各不相同，在現(xiàn)代化過程中人口城鄉(xiāng)分布的格局和變化必然有很大差別，因此不能簡單對別國的經(jīng)驗(yàn)照抄照搬。提出振興鄉(xiāng)村，絕不是不要城鎮(zhèn)化，也不是要把城鄉(xiāng)發(fā)展對立起來，而是要從我國的實(shí)際出發(fā)，科學(xué)引領(lǐng)我國現(xiàn)代化進(jìn)程中的城鄉(xiāng)格局及其變化。

2016年年底世界上超過1億人口的國家有13個(gè)，其中亞洲七個(gè)：中國、印度、印度尼西亞、巴基斯坦、孟加拉、日本、菲律賓；非洲兩個(gè)：尼日利亞、埃塞俄比亞；北美洲兩個(gè)：美國、墨西哥；南美洲一個(gè)：巴西；歐洲一個(gè)：俄國。這13個(gè)國家中已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家的只有美國和日本兩個(gè)。但是，美國總?cè)丝?.2億，不足我國的零頭；日本總?cè)丝?.2億，不足我國的1/10。世界上所有經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)體的人口都加在一起，大概是10億人。因此，人口超過10億的國家如何實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，這在世界上還沒有先例，當(dāng)然也沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)。我國的特殊性則在于人口總規(guī)模巨大，即使鄉(xiāng)村人口的比重降到30%以下，但總量仍將達(dá)到幾億人。有著幾億人生活的地方怎么能不把它建設(shè)好？如果城鄉(xiāng)差距過大，怎么能建成惠及全體人民的全面小康社會和現(xiàn)代化國家？因此，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興是由我國國情所決定的必然要求。

習(xí)近平總書記2013年12月12日在中央城鎮(zhèn)化工作會議上的講話指出：在人口城鎮(zhèn)化問題上，我們要有足夠的歷史耐心。在2013年12月23日中央農(nóng)村工作會議的講話中，習(xí)近平總書記指出：必須看到，我國幅員遼闊，人口眾多，大部分國土面積是農(nóng)村，即使將來城鎮(zhèn)化水平到了70%，還會有四五億人生活在農(nóng)村。為此，要繼續(xù)推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)，為農(nóng)民建設(shè)幸福家園和美麗鄉(xiāng)村。在2017年12月28日的中央農(nóng)村工作會議上，習(xí)近平總書記就實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作重要講話時(shí)，再次闡述了他的這一觀點(diǎn)，可見他對這一問題的判斷和認(rèn)識是一貫的。

陳錫文表示，一個(gè)國家的國土面積和人口規(guī)模，往往對它的城鎮(zhèn)化道路和人口的城鄉(xiāng)分布會有很大影響。我國民國時(shí)期的學(xué)者吳景超在1937年出版的《第四種國家的出路》一書中把世界各國分為四大類，一是人多地少，農(nóng)業(yè)人口比重低，如西歐國家；二是人少地多，農(nóng)業(yè)人口比重低，如美國、加拿大、澳洲等；三是人少地多，農(nóng)業(yè)人口比重較高，如前蘇聯(lián)；四是人多地少，但農(nóng)業(yè)人口比重很高，如中國、印度及大多數(shù)亞洲國家。吳景超認(rèn)為，這第四類國家要實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，難度最大，非走自己獨(dú)特的道路不可。

此外，在對城鎮(zhèn)化問題進(jìn)行國際比較時(shí)，至少還有三個(gè)問題值得注意。第一，各國的城鎮(zhèn)化具有不同的具體形式。既有大集中、小分散的，如日本，東京地區(qū)居住著約占全國1/4的人口；也有大分散、小集中的，如德國，有60%的人口是居住在2萬人以下的小鎮(zhèn)上。第二，各國城鎮(zhèn)化的統(tǒng)計(jì)口徑各不相同。第三，在人口城鎮(zhèn)化率不斷提高的過程中，不少國家和地區(qū)都在關(guān)注如何保持鄉(xiāng)村的活力。所以習(xí)近平總書記在2017年年底的中央農(nóng)村工作會議上講：我國實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，也是為全球解決鄉(xiāng)村問題貢獻(xiàn)中國智慧和中國方案。

我國發(fā)展的階段性特征要求鄉(xiāng)村必須振興

經(jīng)過改革開放以來的快速發(fā)展，我國經(jīng)濟(jì)增長已經(jīng)進(jìn)入了“新常態(tài)”，這意味著經(jīng)濟(jì)的增速會適當(dāng)放緩，但對發(fā)展的質(zhì)量要求會更高。我國城鎮(zhèn)化的進(jìn)程也必須跳出在高增長時(shí)期形成的思維慣性，主動適應(yīng)這種變化。2017年我國戶籍人口的城鎮(zhèn)化率為42.35%，比常住人口城鎮(zhèn)化率低約16個(gè)百分點(diǎn)，這意味著有2.3億農(nóng)業(yè)戶籍的人口雖已在城鎮(zhèn)居住和生活，但尚未落戶城鎮(zhèn)。按“十三五”規(guī)劃要求，到2020年年底，將有1億已經(jīng)在城鎮(zhèn)定居的農(nóng)民工及其家屬落戶城鎮(zhèn)。但這同時(shí)也表明，現(xiàn)已進(jìn)城的農(nóng)業(yè)人口中，多數(shù)人到2020年年底還不能在城鎮(zhèn)落戶，何況今后還會有農(nóng)業(yè)人口陸續(xù)進(jìn)入城鎮(zhèn)。因此解決好這個(gè)問題，要有足夠的歷史耐心。

我國發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入了新時(shí)代，現(xiàn)階段我國社會的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾，而這種發(fā)展的不平衡不充分，突出反映在農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村發(fā)展的滯后上。因此黨的十九大報(bào)告提出要堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，要加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。

陳錫文表示，解決我國的“三農(nóng)”問題，要靠城鎮(zhèn)化，但也不能只靠城鎮(zhèn)化。我國的農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民將永遠(yuǎn)存在，因此，農(nóng)村發(fā)展除了借助外力之外，還必須發(fā)揮自身內(nèi)在的活力。經(jīng)濟(jì)增速放緩、結(jié)構(gòu)升級，對勞動力的需求出現(xiàn)了明顯變化，所以農(nóng)民工外出就業(yè)的增速放緩了；但居民收入增長，達(dá)到小康水平后必然會產(chǎn)生出許多新的需求，這就為農(nóng)村創(chuàng)造新的供給提供了極大的機(jī)遇。為什么會有農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)？為什么農(nóng)村會發(fā)展新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)和實(shí)行一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展？就是農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民在適應(yīng)新形勢，這也說明鄉(xiāng)村振興有其內(nèi)在的客觀要求。改革以來，為解決農(nóng)民就業(yè)問題，有過鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，有過民工潮，而現(xiàn)在則要通過農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)興旺為農(nóng)民開辟“第三就業(yè)空間”——通過產(chǎn)業(yè)融合和發(fā)展新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)為農(nóng)民在鄉(xiāng)村提供主要不依賴于單純農(nóng)業(yè)的就業(yè)崗位。

實(shí)施鄉(xiāng)村振興，就必須全面、客觀地看待當(dāng)前農(nóng)村的現(xiàn)狀，比如關(guān)于農(nóng)村的“空心化”、“老齡化”問題。更重要的是，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有其自身的特殊規(guī)律。隨著農(nóng)業(yè)機(jī)械化的普及和農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系的健全，農(nóng)民在大宗作物生產(chǎn)上的勞動強(qiáng)度逐步降低，勞動時(shí)間不斷減少，既使老人、婦女比以往更能勝任日常的田間管理，又使青壯年勞動力獲得了更充裕的外出就業(yè)時(shí)間。這是技術(shù)進(jìn)步背景下農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)律出現(xiàn)的新特征，對農(nóng)民增收具有積極意義。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與深化改革

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，需汲取40年農(nóng)村改革發(fā)展成功經(jīng)驗(yàn)，弘揚(yáng)農(nóng)村改革優(yōu)良傳統(tǒng)，推動農(nóng)村發(fā)展不斷向縱深推進(jìn)。對此，陳錫文認(rèn)為，在實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興過程中，有幾個(gè)值得注意的制度性問題。

鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度

習(xí)近平總書記講，農(nóng)村基本經(jīng)營制度是黨的農(nóng)村政策的基石。堅(jiān)持黨的農(nóng)村政策，首要的就是堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營制度。第一，堅(jiān)持農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有。這是堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營制度的“魂”，是農(nóng)村基本經(jīng)營制度的基礎(chǔ)和本位。第二，堅(jiān)持家庭經(jīng)營的基礎(chǔ)性地位。這集中體現(xiàn)在農(nóng)民家庭是承包集體土地的法定主體，其他任何主體不能取代農(nóng)民家庭的土地承包地位。農(nóng)民家庭承包的土地，可以由農(nóng)民家庭自己經(jīng)營，也可以通過流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)由其他經(jīng)營主體經(jīng)營。但不論如何流轉(zhuǎn)，集體土地承包權(quán)都屬于農(nóng)民家庭。第三，堅(jiān)持穩(wěn)定土地承包關(guān)系。農(nóng)村現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變，黨的十九大報(bào)告又明確了農(nóng)村二輪土地承包到期后再延長30年。要看到，只有土地承包關(guān)系長久不變，才能實(shí)行“三權(quán)分置”。對農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)實(shí)行確權(quán)、登記、頒證后，農(nóng)戶流轉(zhuǎn)承包土地的經(jīng)營權(quán)才能踏實(shí)、放心。同時(shí)，農(nóng)民承包土地的經(jīng)營權(quán)是否流轉(zhuǎn)、怎樣流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)給誰，只要依法合規(guī)，都要讓農(nóng)民自己做主，任何個(gè)人和組織都無權(quán)干涉。

“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！?是黨的十九大報(bào)告提出的實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總要求。圖為福建省南平市浦城縣山下鄉(xiāng)小溪新村。

關(guān)于深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革

除了享有公民權(quán)以外，我國農(nóng)民還享有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員權(quán)，主要體現(xiàn)在三方面：一是集體土地承包權(quán)；二是宅基地使用權(quán)；三是集體資產(chǎn)收益分配權(quán)。集體產(chǎn)權(quán)制度改革必須首先明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的基本性質(zhì)。依據(jù)法律規(guī)定，集體經(jīng)濟(jì)所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有。因此，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織有兩大基本特征：一是集體的資產(chǎn)不可分割到個(gè)人；二是集體組織成員享有平等權(quán)利。從這兩個(gè)基本特征不難看出，首先，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織并不是共有制經(jīng)濟(jì)組織。因?yàn)榉梢?guī)定，共有資產(chǎn)可以分割到人，也可以轉(zhuǎn)讓共有人持有的資產(chǎn)份額，因此共有制經(jīng)濟(jì)的實(shí)質(zhì)是私有經(jīng)濟(jì)。其次，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織也不是公司、企業(yè)性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)組織。法律關(guān)于公司、企業(yè)發(fā)起、設(shè)立的規(guī)定完全不同于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。在現(xiàn)實(shí)生活中，公司、企業(yè)破產(chǎn)、兼并、重組等情形不可避免，但農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織顯然不可能發(fā)生此類情形。因此，有條件的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以依法設(shè)立公司、企業(yè)，并依法從事經(jīng)營活動和承擔(dān)市場風(fēng)險(xiǎn)。但農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織本身不能改制為公司企業(yè)。

此外，在集體產(chǎn)權(quán)制度改革中，由于提倡實(shí)行“股份合作制”，于是就頻頻使用“股份”這個(gè)概念。但黨和國家從來沒有講過要把農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織改制為股份制經(jīng)濟(jì)組織。因此關(guān)于“股”的概念就要討論清楚。一般意義上的“股”，代表的是資產(chǎn)，持有者有權(quán)依法對自己持有的“股”進(jìn)行處置。但集體產(chǎn)權(quán)制度改革中出現(xiàn)的所謂“股”，其實(shí)只是指每個(gè)成員在集體資產(chǎn)收益中的具體分配份額，因?yàn)榧w的資產(chǎn)是不可分割給個(gè)人的。

關(guān)于實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接

習(xí)近平總書記2016年4月25日在安徽省小崗村就深化農(nóng)村改革所作的講話中明確指出：一方面，我們要看到，規(guī)模經(jīng)營是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，分散的、粗放的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式難以建成現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。另一方面，我們也要看到，改變分散的、粗放的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式是一個(gè)較長的歷史過程，需要時(shí)間和條件，不可操之過急，很多問題要放在歷史大進(jìn)程中審視，一時(shí)看不清的不要急著去動。習(xí)近平總書記說，我多次強(qiáng)調(diào)，農(nóng)村土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定，農(nóng)民的土地不要隨便動。農(nóng)民失去土地，如果在城鎮(zhèn)待不住，就容易引發(fā)大問題。這在歷史上是有過深刻教訓(xùn)的。這是大歷史，不是一時(shí)一刻可以看明白的。在這個(gè)問題上，我們要有足夠的歷史耐心。

在此前，習(xí)近平總書記還曾強(qiáng)調(diào)過：創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，不能忽視了普通農(nóng)戶。要看到的是，經(jīng)營自家承包耕地的普通農(nóng)戶畢竟仍占大多數(shù)，這個(gè)情況在相當(dāng)長時(shí)期內(nèi)還難以根本改變。據(jù)第三次農(nóng)業(yè)普查的數(shù)據(jù)，2016年，實(shí)際耕種的耕地面積為16.8億畝，其中流轉(zhuǎn)面積3.9億畝，占實(shí)際耕種面積的23.4%。由此可見，76.6%的耕地仍然是由承包者自家在經(jīng)營。

有條件也符合農(nóng)民意愿的地方，當(dāng)然應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)承包耕地的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、集中、發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營。但農(nóng)民愿意流轉(zhuǎn)耕地的經(jīng)營權(quán)，前提是要有更好的就業(yè)和收入。因此，發(fā)展規(guī)模經(jīng)營，與其說是地的問題，不如說是人的問題。鑒于小農(nóng)戶還將長期存在的客觀現(xiàn)實(shí)，才需要研究如何實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接的問題。這方面各地都有很多好的做法和經(jīng)驗(yàn)，如興辦合作社，公司加農(nóng)戶，土地托管、代耕，向農(nóng)戶提供完善的農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)等，要因地制宜總結(jié)和推廣成熟的經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)還要看到，除了要求土地密集型生產(chǎn)的大宗農(nóng)產(chǎn)品外，并非所有的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)都需要大規(guī)模的土地集中。從我國耕地分布的實(shí)際狀況看，也并非所有的耕地都適合規(guī)模經(jīng)營，關(guān)鍵是要向小農(nóng)戶的生產(chǎn)提供優(yōu)良品種、栽培技術(shù)、儲運(yùn)營銷和其他各種適合于他們的服務(wù)。更重要的是，要像總書記所指出的那樣：放活土地經(jīng)營權(quán)，推動土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，是一項(xiàng)政策性很強(qiáng)的工作。要把握好土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、集中、規(guī)模經(jīng)營的度，要與城鎮(zhèn)化進(jìn)程和農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移規(guī)模相適應(yīng)，與農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步和生產(chǎn)手段改進(jìn)程度相適應(yīng)，與農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)水平提高相適應(yīng)。

陳錫文強(qiáng)調(diào)，小農(nóng)戶迄今為止仍然是我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營的基本面，這不是偏愛小農(nóng)戶，而是客觀現(xiàn)實(shí)。在發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的進(jìn)程中，我們的功夫要更多地用在總書記所講的創(chuàng)造改變分散、粗放的農(nóng)業(yè)經(jīng)營的條件上，這樣才能走出一條中國特色的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路。