國(guó)家監(jiān)察立法與刑事訴訟法銜接之“調(diào)查權(quán)”定性研究

呂晗 中共重慶市大足區(qū)委黨校 重慶 402360

反腐模式的選擇往往取決于該國(guó)政府貪污舞弊或易于沾染此不良風(fēng)氣的程度，執(zhí)法機(jī)構(gòu)的工作作風(fēng)和成效，司法部門的獨(dú)立性和公正無(wú)私及對(duì)待公眾輿論的態(tài)度。十八大以來(lái)，黨中央對(duì)腐敗采取高壓態(tài)勢(shì)，進(jìn)行監(jiān)察體制改革，組建了統(tǒng)一的國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)。我國(guó)職務(wù)犯罪的偵查從檢察機(jī)關(guān)行使模式轉(zhuǎn)向了專門機(jī)構(gòu)行使模式，這種轉(zhuǎn)變對(duì)于偵查權(quán)的歸屬影響巨大。

一、問題的提出：監(jiān)察委員會(huì)“調(diào)查權(quán)”定位模糊

2018年3月20日，第十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議表決通過了《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》?！侗O(jiān)察法》賦予監(jiān)察委員會(huì)“監(jiān)督、調(diào)查、處置”三項(xiàng)職權(quán)。其中調(diào)查權(quán)是指對(duì)涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費(fèi)國(guó)家資財(cái)?shù)嚷殑?wù)違法和職務(wù)犯罪進(jìn)行調(diào)查的權(quán)力。由于監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查活動(dòng)既是對(duì)被調(diào)查人是否違反黨紀(jì)事實(shí)的查清、又是對(duì)被調(diào)查人是否違反政紀(jì)事實(shí)的查清，還是對(duì)被調(diào)查人是否存在職務(wù)犯罪事實(shí)的查清。所以監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查行為既有行政執(zhí)紀(jì)調(diào)查的性質(zhì)又有刑事偵查的性質(zhì)，監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查權(quán)實(shí)際上涵蓋了“行紀(jì)檢”三方之權(quán)限。

那么監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查權(quán)該如何定性呢？盡管監(jiān)察體制改革中再三強(qiáng)調(diào)監(jiān)察委員會(huì)“是政治機(jī)關(guān)，不是行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)”，監(jiān)察法也采用“調(diào)查”一詞來(lái)表述。但是這與監(jiān)察委員會(huì)“調(diào)查權(quán)”的實(shí)際權(quán)限不符，造成了調(diào)查權(quán)定位模糊，也造成了監(jiān)察法與刑事訴訟法關(guān)系的緊張。如監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查行為由誰(shuí)來(lái)監(jiān)督？調(diào)查活動(dòng)僅受監(jiān)察法規(guī)制還是同時(shí)受刑事訴訟法調(diào)整？如果調(diào)查活動(dòng)定性為行政行為，只受監(jiān)察法調(diào)控，那么監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查活動(dòng)取得的證據(jù)就不能直接作為刑事訴訟之證據(jù)進(jìn)入審查起訴程序。如果調(diào)查行為定性為刑事偵查行為，那么其取證要求和證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)就應(yīng)該符合刑事訴訟法之規(guī)定。再則，檢察院在審查起訴階段認(rèn)為證據(jù)不足需要補(bǔ)充偵查，退回監(jiān)察機(jī)關(guān)補(bǔ)充偵查的，補(bǔ)充偵查的取證要求和證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)監(jiān)察法的標(biāo)準(zhǔn)還是刑事訴訟法的標(biāo)準(zhǔn)。如果檢察院依照刑事訴訟法自行補(bǔ)充偵查，是否會(huì)造成前后兩段偵查活動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)不同，不同階段取得的證據(jù)又該如何評(píng)價(jià)。這些問題都必須由監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查權(quán)的定性來(lái)決定。

二、問題的分析：監(jiān)察委員會(huì)“調(diào)查權(quán)”兼具“行紀(jì)檢”性質(zhì)

（一）監(jiān)察委員會(huì)“調(diào)查權(quán)”之黨紀(jì)調(diào)查性質(zhì)

監(jiān)察委員會(huì)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)督、調(diào)查和處置。由于公職人員中大部分人都具有中共黨員的身份，合并后的監(jiān)察委員會(huì)與紀(jì)律檢查委員會(huì)合署辦公，之前由紀(jì)委專門部門進(jìn)行的黨紀(jì)調(diào)查也轉(zhuǎn)為由監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)部門來(lái)負(fù)責(zé)，并且監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查報(bào)告也是黨紀(jì)處分部門的依據(jù)。因此監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查自然涵蓋了黨紀(jì)調(diào)查的性質(zhì)。

（二）監(jiān)察委員會(huì)“調(diào)查權(quán)”之政紀(jì)調(diào)查性質(zhì)

《監(jiān)察法》賦予了監(jiān)察機(jī)關(guān)廣泛的腐敗事項(xiàng)調(diào)查權(quán)，其中包括對(duì)職務(wù)違法行為的調(diào)查。監(jiān)察委員會(huì)對(duì)于存在職務(wù)違法行為但是情節(jié)較輕的人員，可以“直接”或“委托”有關(guān)機(jī)關(guān)人員進(jìn)行談話提醒、批評(píng)教育、責(zé)令檢查或誡勉。對(duì)于違法的公職人員可以作出警告、記過、記大過、降級(jí)、撤職和開除等政務(wù)處分決定。不論是直接提醒教育還是做出政務(wù)處分決定，依據(jù)的都是監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查結(jié)果，因此監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查也具有政紀(jì)調(diào)查的性質(zhì)。

（三）監(jiān)察委員會(huì)“調(diào)查權(quán)”之刑事偵查性質(zhì)

由于職務(wù)犯罪隱蔽性高、犯罪嫌疑人人際關(guān)系復(fù)雜、反偵查能力強(qiáng)，這就讓職務(wù)犯罪的偵查比一些普通犯罪更加艱難。監(jiān)察機(jī)關(guān)要發(fā)揮懲治腐敗之重效，重權(quán)之賦予是關(guān)鍵。這也是檢察機(jī)關(guān)自偵部門轉(zhuǎn)隸至監(jiān)察委員會(huì)成為打擊職務(wù)犯罪獨(dú)立機(jī)構(gòu)的目的。否則監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查將是無(wú)源之水，職務(wù)犯罪也將缺失偵查、立案程序。并且眾多監(jiān)察手段中詢問、凍結(jié)、搜查、調(diào)取、查封、扣押、勘驗(yàn)檢查、鑒定、技術(shù)調(diào)查、通緝等措施也屬刑事訴訟法之范疇。再者監(jiān)察機(jī)關(guān)通過調(diào)查收集到的證據(jù)材料可以在刑事訴訟中使用。可知監(jiān)察委員會(huì)實(shí)際承繼了檢察機(jī)關(guān)對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪的偵查權(quán)。盡管監(jiān)察法措辭上采用了行政意味較強(qiáng)的“調(diào)查”，新刑事訴訟法修正案草案也明確監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查不屬于“偵查”，但監(jiān)察委員會(huì)雖未使用“偵查”之名，卻負(fù)有“偵查”之實(shí)。

三、問題的結(jié)論：監(jiān)察委員會(huì)“調(diào)查權(quán)”應(yīng)做分別定性

監(jiān)察法賦予了監(jiān)察委員會(huì)廣泛的腐敗事項(xiàng)調(diào)查權(quán)，既可以運(yùn)用于違紀(jì)案件，也可以適用于違法犯罪案件。刑事偵查是刑事訴訟的初始階段，即是打擊犯罪的第一線也是犯罪嫌疑人權(quán)利保障的第一關(guān)。因此刑事偵查程序受到一系列嚴(yán)格的程序限制，如刑事訴訟中的非法證據(jù)排除規(guī)則就有數(shù)十條之多，其法治化水平和權(quán)利保障程度都不是政紀(jì)黨紀(jì)調(diào)查可以比擬的。要求較低的黨紀(jì)政紀(jì)調(diào)查無(wú)法吸收要求較高刑事偵查，監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查程序也無(wú)法取代刑事偵查程序。但是由于當(dāng)前反腐敗斗爭(zhēng)形勢(shì)依然嚴(yán)峻復(fù)雜，要讓反腐不留“盲區(qū)”，取得反腐敗斗爭(zhēng)的壓倒性勝利，必須整合分散的反腐敗力量，形成反腐合力。在雙重目的下，監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查行為需要分別定性。

一是將行政執(zhí)紀(jì)調(diào)查定性為普通調(diào)查行為。黨紀(jì)政紀(jì)調(diào)查行使的是普通調(diào)查權(quán)，依據(jù)的是黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家監(jiān)察相關(guān)法規(guī)。其立案標(biāo)準(zhǔn)、調(diào)查程序、證據(jù)收集出示標(biāo)準(zhǔn)都不必過嚴(yán)，因?yàn)榇苏{(diào)查行為后果只涉及違法違規(guī)處罰。二是關(guān)于職務(wù)犯罪的調(diào)查定性為“準(zhǔn)刑事偵查”。監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部應(yīng)設(shè)刑事案件獨(dú)立調(diào)查部門，在普通調(diào)查中或普通調(diào)查之后認(rèn)為存在職務(wù)犯罪行為，需要追究刑事責(zé)任的案件應(yīng)移交獨(dú)立調(diào)查部門。監(jiān)察機(jī)關(guān)刑事案件獨(dú)立調(diào)查部門應(yīng)按刑事訴訟法立案?jìng)刹橹?guī)定和標(biāo)準(zhǔn)繼續(xù)開展調(diào)查、收集證據(jù)、查清事實(shí)。