行政決策風(fēng)險的法律規(guī)制路徑選擇

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行政決策是政府管理的首要環(huán)節(jié)。2014年《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中明確提出“健全依法決策機(jī)制”，并提出重大行政決策的五大法定程序，用以防范和控制行政決策風(fēng)險，從而規(guī)范政府權(quán)力運(yùn)行和決策標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定，對于行政決策風(fēng)險法律規(guī)制的路徑給予更具體和明確的指引。

一、行政決策風(fēng)險及法律規(guī)制現(xiàn)狀

關(guān)于行政決策風(fēng)險，不同學(xué)者觀點不同。大致可以分為三種層面的風(fēng)險。第一，現(xiàn)有行政決策立法風(fēng)險，這是在宏觀方面所顯示的行政決策風(fēng)險，主要體現(xiàn)為立法欠缺程序規(guī)則的設(shè)定，從而導(dǎo)致決策的非法治化傾向。第二，行政決策執(zhí)行風(fēng)險，主要指行政決策在執(zhí)行過程中產(chǎn)生的可能性傾向而對社會穩(wěn)定造成的影響。這種決策執(zhí)行而產(chǎn)生的風(fēng)險可歸為中觀層次。第三，行政決策失誤，對社會造成較大的破壞性影響而產(chǎn)生的風(fēng)險，這是通過具體行政決策失誤案例分析而得出的結(jié)論，此為微觀層面行政決策風(fēng)險。

世界大多數(shù)國家對行政決策風(fēng)險控制大都提出法律規(guī)制的方式。Robert Alan Dahl談到團(tuán)體決策論時指出美國社會大多數(shù)公民是不具有政治傾向性的，但是非政治性和非沖突性的行為也能引發(fā)對政府決策的影響，當(dāng)他們的生存利益或者生活需要受到威脅的時候，他們轉(zhuǎn)向政治行動以避免所面臨的危險，建立正式的利益集團(tuán)，尋求支持和同情以實現(xiàn)自身利益的需要。因此對于此種決策的法律規(guī)制涉及到國家民主政治的程度及社會的資源分散格局，需慎重考慮。Michael G.Roskin提出政府的主要職能是保護(hù)個人免遭暴政和群眾運(yùn)動的侵害，并闡釋對政府決策進(jìn)行法律規(guī)制的本質(zhì)和內(nèi)容。David Miller指出在研究行政決策行為中，對于行政決策過程進(jìn)行法律控制是有效監(jiān)督行政決策權(quán)濫用和防范風(fēng)險的有效途徑。Roscoe Pound認(rèn)為文明、社會控制和法律三者之間的關(guān)系密切，強(qiáng)調(diào)隨著文明的發(fā)展，法律成為社會控制的主要手段，法律控制是社會秩序維護(hù)必然要求。

隨著對行政決策風(fēng)險的重視及風(fēng)險識別的研究，我國對行政決策風(fēng)險的法律規(guī)制提出明確要求，體現(xiàn)在政府職能隨著社會發(fā)展而做出重要調(diào)整。自黨的十六大以來，我國政府著重推進(jìn)管理體制改革創(chuàng)新，取得顯著成效。而作為政府重要管理手段的行政決策則成為管理體制改革的重要關(guān)注領(lǐng)域。不置可否，在我國行政決策中，由于一些管理部門“拍腦門”決策等方式產(chǎn)生決策風(fēng)險問題。因此，要實現(xiàn)行政決策客觀、科學(xué)，只有對行政決策風(fēng)險進(jìn)行法律規(guī)制，才能使行政決策風(fēng)險降低，從而推進(jìn)行政決策的執(zhí)行。

我國目前制定了8部關(guān)于《行政程序規(guī)定》的地方政府規(guī)章，其中主要對于不同省份行政程序做出具體規(guī)定，這是對政府行政行為進(jìn)行控制從而減少決策風(fēng)險的重要法律規(guī)制手段。在多部行政程序規(guī)定中,基本涉及到行政程序主體、重大行政決策程序、規(guī)范性文件的制定程序、行政執(zhí)法程序及監(jiān)督和責(zé)任追究等幾個方面內(nèi)容。這使得我國行政決策的程序通過地方政府規(guī)章的形式予以規(guī)定，體現(xiàn)其法律效力。這也是防范行政決策立法風(fēng)險的重要前提和依據(jù)。

就行政決策執(zhí)行過程中的風(fēng)險，主要體現(xiàn)為在行政決策執(zhí)行過程中行政人員錯誤理解決策內(nèi)容，行政決策執(zhí)行程序違法。目前我國部分地方政府規(guī)章中對行政執(zhí)法程序已有明確規(guī)定，其可以應(yīng)用于行政決策的執(zhí)行中，但該程序法對于執(zhí)法主體資格，執(zhí)法主體執(zhí)法權(quán)限和范圍，執(zhí)法主體承擔(dān)責(zé)任等并未有明確界定，因此在行政決策的執(zhí)行中，仍存在類似問題。目前不同部門對于本部門履行職責(zé)均有規(guī)定，但是該規(guī)定寬泛而不具體，針對該種風(fēng)險的法律規(guī)制主要表現(xiàn)為預(yù)防大規(guī)模群體性事件的發(fā)生而制定的預(yù)防措施，如《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》、《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等，對于決策執(zhí)行中的個案風(fēng)險大多沒有提及。

針對可能行政決策失誤，造成破壞性影響的微觀風(fēng)險規(guī)制，主要體現(xiàn)在對于個案的跟蹤反饋，及時評估，以及對于重大行政決策的責(zé)任追究等相關(guān)制度的建立。目前針對行政決策的風(fēng)險進(jìn)行事前、事中與事后的評估，我國許多省市相繼開展，如《合肥市人民政府重大行政決策第三方評估實施辦法》、《東莞市重大行政決策后評估辦法》等，在相關(guān)的規(guī)范性文件中，對于行政決策的實施進(jìn)行如何評估作出規(guī)定。同時針對我國重大行政決策的終身追責(zé)制度，許多省市在立法中也作出的相關(guān)規(guī)定。這些立法規(guī)定對于行政決策失誤的具體后果，針對決策者進(jìn)行了懲罰，部分消除了行政決策失誤帶來的破壞性影響，但是站在決策相對人的角度，對于決策失誤帶來影響的消除，則在法律規(guī)制的角度規(guī)定較少。

二、法律規(guī)制中存在的問題

對行政決策的立法、執(zhí)行和決策后的法律規(guī)制現(xiàn)狀進(jìn)行分析，同時結(jié)合目前我國在行政決策實踐中的具體行為，可以看出行政決策風(fēng)險的法律規(guī)制存在以下幾個方面的問題。

(一)行政決策過程規(guī)范化程度不足

在我國雖然對于行政決策決策程序有相關(guān)規(guī)定，但對于行政決策主體，行政決策內(nèi)容并沒有高位階的法律法規(guī)予以規(guī)范，對于行政決策主體而言，不同層級的行政機(jī)關(guān)其決策層次不同，目前一些省市對于行政決策主體規(guī)定了相關(guān)內(nèi)容，如安徽省出臺《安徽省人民政府重大行政決策公眾參與程序規(guī)定》對于在重大行政決策中的公眾參與給與明確規(guī)定，進(jìn)一步增加了行政決策的透明度。但目前除了行政決策主體以外，行政決策議題的選擇存在不足，一些省市出臺重大行政決策目錄，如深圳市《重大行政決策事項目錄》、《蘇州市重大行政決策目錄》，但這些規(guī)定僅僅對于決策目錄予以公示，并未對議題的選擇作出明示。一些省市《重大行政決策程序規(guī)定》中對于重大行政決策的建議提出主體有明確規(guī)定，但對于具體的議題的選擇并沒有涉及。由此可見，對于行政決策的議題選擇仍存在不規(guī)范情況，大多數(shù)議題的確定仍然是出于行政機(jī)關(guān)的偏好或者社會公眾的壓力或者為突發(fā)公共事件?；谏鲜鲈虼_定的議題存在官僚主義作風(fēng)及公眾回應(yīng)不足、公眾以越軌行為反抗社會現(xiàn)實、突發(fā)公共事件發(fā)生等問題。而這些問題往往基于行政機(jī)關(guān)行政決策議題的隨意性而產(chǎn)生。歸根到底行政決策的不規(guī)范性導(dǎo)致行政決策主體缺乏有效的公眾參與和監(jiān)督機(jī)制，行政決策的內(nèi)容缺乏一定的社會現(xiàn)實性和政策的連貫性，從而造成部分行政決策無法回應(yīng)社會現(xiàn)實，造成社會公眾對政府缺乏某種信任感而產(chǎn)生政府信任危機(jī)等現(xiàn)象。

(二)行政決策執(zhí)行中標(biāo)準(zhǔn)缺失模糊

行政決策執(zhí)行中存在問題主要體現(xiàn)為以下幾個方面：首先政府信息公開缺乏相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)。在行政決策執(zhí)行中，對于涉及行政相對人的何種資料在什么范圍內(nèi)通過何種方式予以公開不同省市做法不盡相同，大多數(shù)省市通過政府信息公開網(wǎng)予以公示，但是對于公開內(nèi)容有所不同。如有些省市對于行政處罰進(jìn)行公示，有些省市并未進(jìn)行公示。雖然《政府信息公開條例》中對于公開范圍有規(guī)定，但其中有些規(guī)定屬于概況性規(guī)定，對于具體信息公開標(biāo)準(zhǔn)缺乏統(tǒng)一規(guī)制，導(dǎo)致實踐中政府信息公開程度有所不同。目前行政決策執(zhí)行主體根據(jù)行政機(jī)關(guān)相關(guān)職權(quán)而定，但其在執(zhí)行行政決策過程中就執(zhí)行情況的信息公開目前缺乏統(tǒng)一的程序要求，有些行政機(jī)關(guān)執(zhí)行行政決策中作出中期執(zhí)行報告和終期執(zhí)行報告；有些則無具體過程記錄，僅僅記錄執(zhí)行結(jié)果，無跟蹤記錄的內(nèi)容。由此可見行政決策執(zhí)行中的信息公開缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致執(zhí)行風(fēng)險的發(fā)生。其次行政決策的執(zhí)行缺乏相應(yīng)的程序性控制。行政執(zhí)行是行政機(jī)關(guān)履行行政職能的重要手段，按照行政學(xué)理論，行政執(zhí)行包括執(zhí)行的準(zhǔn)備、執(zhí)行的實施和執(zhí)行的監(jiān)控。我國目前無統(tǒng)一的《行政執(zhí)行法》，也無統(tǒng)一的《行政程序法》，因此對于行政決策的執(zhí)行程序不同省市做法不完全相同。在執(zhí)行準(zhǔn)備階段雖然不同省市重視程度不同，但基本包括組織、人、財、物、技術(shù)、法規(guī)等方面的支撐。在執(zhí)行實施過程中，各部門的協(xié)調(diào)、配合與溝通是行政決策實施的最重要內(nèi)容。在行政執(zhí)行的監(jiān)督中，內(nèi)外監(jiān)督成為最有效的監(jiān)督手段。由于實踐中，無統(tǒng)一的程序性法律規(guī)范，導(dǎo)致三階段過程中均存在執(zhí)行風(fēng)險，由此而引發(fā)產(chǎn)生群體性事件。最后行政決策執(zhí)行后風(fēng)險防范措施規(guī)定不足。行政決策執(zhí)行的效果如何，由各方面因素決定，如決策本身的科學(xué)性與系統(tǒng)性，決策對象的配合程度，決策執(zhí)行主體的執(zhí)行力度等，各種因素都可能引發(fā)因決策執(zhí)行而帶來的風(fēng)險，如何對各種風(fēng)險進(jìn)行有效的防范，目前我國各種規(guī)范明顯規(guī)定不足。如前所述，我國部分法律法規(guī)僅對突發(fā)事件發(fā)生后的緊急預(yù)案有所規(guī)定，但對于防范風(fēng)險發(fā)生而采取的具體措施卻無明確而具體的規(guī)定。好工程是過程控制的結(jié)果，同樣防范風(fēng)險發(fā)生是有效控制風(fēng)險的重要手段。

(三)行政決策實施后評估監(jiān)督制度不完善

對于行政決策實施后發(fā)生情況進(jìn)行法律規(guī)制主要體現(xiàn)為重大行政決策的風(fēng)險評估制度。目前多數(shù)省市已出臺對于重大行政決策的評估辦法。通過評估方式是對行政決策實施情況進(jìn)行客觀評價的有效手段。但我國主要是對重大行政決策的評估，對于普通行政決策并未采取評估措施。目前行政決策后法律規(guī)制不完備主要體現(xiàn)在以下幾個方面：首先法律規(guī)制對象范圍狹窄。在我國對于行政決策實施后進(jìn)行法律規(guī)制的相關(guān)規(guī)定中可以看出我國主要針對行政主體及主要責(zé)任人進(jìn)行責(zé)任追究，缺乏對于行政相對人的反映情況作出法律規(guī)制。行政決策并不是單方行為，因此在對行政決策實施情況進(jìn)行追究時需考慮行政主體和行政相對人的雙方狀況，從而作出綜合判斷。其次法律規(guī)制可操作性欠缺。目前針對多數(shù)省市的評估辦法可以看出，多數(shù)風(fēng)險評估辦法具有原則性和框架性，且無統(tǒng)一的上位法進(jìn)行規(guī)范。該種現(xiàn)象導(dǎo)致在實踐中所謂風(fēng)險評估基本屬于走程序，并未起到對于行政決策的實施進(jìn)行修正和規(guī)范的作用。同時缺乏上位法的統(tǒng)一規(guī)定，大多數(shù)評估辦法對于評估主體、評估范圍、評估責(zé)任等規(guī)定用語較為模糊，無法真正操作。最后法律規(guī)制缺乏相應(yīng)的監(jiān)督制度等內(nèi)容。對于行政決策實施后的實施效果、責(zé)任追究等相關(guān)制度的規(guī)定中，缺乏對于該種行為的監(jiān)督規(guī)定。監(jiān)督制度是有效防止權(quán)力濫用的有效手段。針對行政決策實施后的法律效果的評價及其決策后果責(zé)任追究應(yīng)設(shè)置具體的監(jiān)督程序。

三、明確法律規(guī)制的路徑

(一)實體性法律規(guī)制

無論是在行政決策的作出階段、執(zhí)行階段還是決策后監(jiān)督階段均需實體性法律規(guī)范進(jìn)行約束。在作出行政決策過程中，遵循行政法合法性原則與合理性原則，在考慮行政行為帶來收益的同時兼顧對相對人權(quán)益損害的救濟(jì)。充分保障當(dāng)事人的知情權(quán)、陳述權(quán)、參與權(quán)，在作出行政決策之前通過各種手段使相對人了解行政預(yù)決策的內(nèi)容，尤其是行政決策將對相對人的合法權(quán)益產(chǎn)生重大影響的情況下，使行政相對人知悉決策內(nèi)容是重要的行政決策風(fēng)險防范措施之一。相對人對行政決策存在質(zhì)疑時，給與相對人充分表達(dá)意愿的自由，這也是行政法基本原則所要求給與相對人最基本的權(quán)利。在充分的保障相對人的知情權(quán)的前提下，明確規(guī)定相對人對于行政決策享有陳述權(quán)，充分聽取相對人對于該決策的詳細(xì)評價和建議，積極吸收相對人參與到行政決策中來，使決策直接影響主體和潛在影響主體能充分參與到?jīng)Q策的作出過程，使其個人意愿充分體現(xiàn)，使決策具有合理性。

在行政決策執(zhí)行及監(jiān)督階段，降低行政決策風(fēng)險的有效措施首先為行政決策部門與行政決策執(zhí)行部門的適度分離。目前我國行政機(jī)構(gòu)改革中已逐步采取決策、執(zhí)行、監(jiān)督相分離措施，但是在“行政三分制”改革中，針對決策部門的決策主體、決策目標(biāo)、決策制定等內(nèi)容需要通過實體性的法律等規(guī)范性文件予以明確。

針對執(zhí)行機(jī)構(gòu)中執(zhí)行體制的設(shè)置或者專門執(zhí)行局的組織設(shè)置，以及執(zhí)行內(nèi)容均需明確。在行政決策的監(jiān)督階段，需要具體規(guī)定監(jiān)督主體、監(jiān)督方式、監(jiān)督內(nèi)容。針對決策、執(zhí)行、監(jiān)督進(jìn)行實體性控制的規(guī)范性文件的效力層級，正如前所述，我國并沒有統(tǒng)一的《行政執(zhí)行法》，對于行政執(zhí)行主體、執(zhí)行內(nèi)容、執(zhí)行依據(jù)等相關(guān)內(nèi)容并沒有明確規(guī)定。同時我國《政府信息公開條例》中雖然對于公開范圍進(jìn)行了規(guī)定，但由于行政管理活動具體多樣，在實踐中導(dǎo)致公開內(nèi)容不一情況等，由此對于行政執(zhí)行需要由較高層級的法律規(guī)范予以規(guī)定，以對全國的行政執(zhí)行給與確定的指引。而在政府信息公開條例的框架下，每個省應(yīng)有具體而明確的政府信息公開辦法或者指南，給與本省的信息公開予以具體的指引，同時每個市在本省的政府信息公開辦法的范圍內(nèi)完善本市政府信息公開平臺，使公眾能夠簡單快捷檢索到需要內(nèi)容。通過不同層級的規(guī)范性文件的設(shè)置，在縱向管理依據(jù)中做到實體性法律規(guī)范完備，給與行政機(jī)關(guān)和行政相對人予以確定的指引。

(二)程序性法律規(guī)制

程序性法律控制針對行政決策過程、行政決策執(zhí)行、行政決策后的評估和監(jiān)督等進(jìn)行程序規(guī)制。程序性法律規(guī)制主要防范行政決策過程可能出現(xiàn)的非法傾向，從而對行政決策過程進(jìn)行合法性控制，依法確定行政決策啟動方式、決策事項范圍，合理設(shè)置會議議程。雖然決策事項范圍的標(biāo)準(zhǔn)不同省市并不統(tǒng)一，但行政決策是否符合法定程序則是依法決策的重要體現(xiàn)。針對行政決策的啟動程序，慣例是由行政機(jī)關(guān)啟動，但為了與社會公眾的知情權(quán)、陳述權(quán)、參與權(quán)相對應(yīng)，需要將社會公眾參與程序納入規(guī)制范圍，在相關(guān)的程序中規(guī)定參與行政決策的人員選拔，具體流程，決策結(jié)果的公示等內(nèi)容，從而防范因行政決策的作出而產(chǎn)生的社會風(fēng)險。在明確決策事項范圍時，可以設(shè)置相關(guān)程序根據(jù)決策前的社會預(yù)評估制度和社會公眾的意見等內(nèi)容，使真正公眾訴求得到滿足。同時對于行政決策的討論程序，表決程序均需由相關(guān)的程序法律進(jìn)行規(guī)范。討論程序中可以明確討論次數(shù)，討論內(nèi)容，討論的記錄等。表決程序時要明確規(guī)定逐項表決，同時作出同意、修改、不予通過等表決結(jié)果，通過明確的程序性控制使行政決策更加完備、系統(tǒng)。

行政決策執(zhí)行程序及決策后評估程序?qū)嵸|(zhì)表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)，依法行政的過程和工作的具體實效。目前我國《政府信息公開條例》中對于信息公開程序在第三章予以明確規(guī)定，該階段的風(fēng)險主要表現(xiàn)為《條例》對于政府信息公開的程序規(guī)定較為簡略，而政府信息公開的程序和公開的內(nèi)容在一些省市的政府信息公開辦法中并未提出更加便捷和有效的方式。就大數(shù)據(jù)時代政府在數(shù)據(jù)開放中的積極義務(wù)而言，政府可以在更高效、更廣泛的范圍內(nèi)進(jìn)行信息公開，為政府信息公開設(shè)定更便捷的程序。行政決策后風(fēng)險規(guī)制主要體現(xiàn)為對行政決策后評估制度的程序性設(shè)置中。行政決策的后評估制度的程序性設(shè)置其應(yīng)遵循行政決策的正當(dāng)程序原則，為后續(xù)的行政決策的科學(xué)與系統(tǒng)提供有利借鑒，而制度化和法律化的后評估程序則是正當(dāng)程序原則的深刻體現(xiàn)。對于評估主體的選擇、評估制度的設(shè)置、評估結(jié)果的采納均納入程序性的規(guī)定中，對于決策的執(zhí)行情況及時跟蹤與反饋，促使行政機(jī)關(guān)適時調(diào)整與完善決策內(nèi)容，從而實現(xiàn)對于行政決策的監(jiān)督。