從興邊富民看新時(shí)代邊境治理

張紫東 中央民族大學(xué)民族學(xué)與社會(huì)學(xué)學(xué)院 北京 100081

引言

興邊富民作為國(guó)家層面的發(fā)展戰(zhàn)略，經(jīng)常在電視、報(bào)紙等各類媒體上出現(xiàn)。從新時(shí)代邊境治理的角度考量，邊境地區(qū)發(fā)展與維護(hù)邊境安全相輔相成。當(dāng)前很多討論興邊富民概念的學(xué)者往往在研究中輕視了地緣安全的重要性。全局性的邊境地區(qū)發(fā)展繁榮，離不開宏觀層面的國(guó)家戰(zhàn)略安全，也離不開微觀層面上各邊境地區(qū)的穩(wěn)定團(tuán)結(jié)。邊境地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展繁榮離不開邊境地區(qū)的安全穩(wěn)定，這就需要對(duì)興邊富民這個(gè)概念進(jìn)行更為深入的思考。

一、邊境治理的兩種思路：遷海與興邊富民

清朝建國(guó)初期的東南沿海治理政策，是在東南五?。ɑ洝㈤}、浙、蘇、魯）的沿海地區(qū)推行遷海行動(dòng)。為了更好地理解興邊富民這一當(dāng)代話語(yǔ)，不妨將其與清朝初期的遷海行動(dòng)加以對(duì)比。

（一）遷海

清朝初年，各地仍然存在不同規(guī)模的抵抗，尤其是鄭氏以臺(tái)灣為據(jù)點(diǎn)，經(jīng)常襲擾閩、浙等東南沿海地區(qū)。順治十八年(1661 年)，正式發(fā)布遷海令：“前因江南、浙江、福建、廣東瀕海地方，逼近賊巢，海逆不時(shí)侵犯，以致生民不獲寧宇，故盡令遷移內(nèi)地，實(shí)為保全民生”(《清圣祖實(shí)錄》卷四)。

遷海斷絕了抵抗勢(shì)力利用襲擾東南沿海地區(qū)獲取兵員與戰(zhàn)略物資的道路，有效切斷了其與沿海居民之間的聯(lián)系，同時(shí)避免不習(xí)水戰(zhàn)的清軍與經(jīng)驗(yàn)豐富的鄭氏軍隊(duì)在海上直接對(duì)抗。應(yīng)該注意到遷海取得了一些成果，其間陸續(xù)有鄭氏舊將率隊(duì)來(lái)降。例如，康熙元年至康熙三年，守衛(wèi)南澳的鄭軍將領(lǐng)杜輝和銅山將領(lǐng)黃廷、周全斌等率數(shù)萬(wàn)人相繼降清。[1]然而，將遷海置入清廷對(duì)東南沿海從降服到治理的全局背景下考量會(huì)發(fā)現(xiàn)諸多不足，遷海行動(dòng)一方面并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)從經(jīng)濟(jì)上困死鄭氏的制定初衷，另一方面還嚴(yán)重破壞了清初沿海地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)與發(fā)展。[2]

作為一種非常政策，遷海行動(dòng)隨著鄭氏歸降、東南局勢(shì)平復(fù)而被廢止，但閉關(guān)鎖國(guó)的慣性思維則繼續(xù)推行。西方自工業(yè)革命以來(lái)牢牢地掌握著海洋的主動(dòng)權(quán)，清廷統(tǒng)治者并沒(méi)有擴(kuò)大交流、積極應(yīng)對(duì)。這直接導(dǎo)致近代中國(guó)航海技術(shù)的落后以及海外貿(mào)易的不發(fā)達(dá)，也間接使得海外僑民得不到宗主國(guó)的保護(hù)，為中國(guó)人留下了血淋淋的教訓(xùn)[3]。

（二）興邊富民行動(dòng)

在黨中央、國(guó)務(wù)院的高度重視和大力支持，各地區(qū)、各部門以及社會(huì)各界的積極響應(yīng)和參與下，由國(guó)家民委倡議的興邊富民行動(dòng)于2000 年2 月24 日正式拉開大幕。興邊富民行動(dòng)主要涵蓋我國(guó)陸地邊境地區(qū)，包括蒙、遼、吉、黑、桂、云、藏、甘、新等9 個(gè)省區(qū)的140 個(gè)陸地邊境縣（市、區(qū)、旗）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)的58 個(gè)邊境團(tuán)場(chǎng)。興邊富民繪制了一張涵蓋邊境地區(qū)全方位的發(fā)展藍(lán)圖，其規(guī)劃的目標(biāo)包括社會(huì)發(fā)展、民生保障、經(jīng)濟(jì)繁榮、對(duì)外交流、生態(tài)保護(hù)、民族團(tuán)結(jié)等諸方面。向著這些目標(biāo)，“十三五”規(guī)劃的五年內(nèi)的主要任務(wù)涵蓋強(qiáng)基固邊、民生安邊、產(chǎn)業(yè)興邊、開放睦邊、生態(tài)護(hù)邊、團(tuán)結(jié)穩(wěn)邊這六大類，采取包括邊民扶持、財(cái)政、金融、土地、社會(huì)保障、資源開發(fā)與生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償、對(duì)口支援在內(nèi)的七方面措施。[4]

興邊富民行動(dòng)開展以來(lái)，邊境地區(qū)發(fā)展速度明顯加快，各族群眾生活條件明顯改善，技術(shù)設(shè)施建設(shè)取得了明顯突破，各族群眾的凝聚力和向心力明顯增強(qiáng)。[5]在大量資金和人力、物力資源的投入下，興邊富民行動(dòng)在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域取得了喜人的成就，然而，經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)提高的同時(shí)，產(chǎn)業(yè)投入不平衡、進(jìn)城農(nóng)牧民就業(yè)服務(wù)體系不完善、民族教育發(fā)展與民族人才培養(yǎng)不相適應(yīng)等問(wèn)題[6]也不容忽視。

二、新時(shí)代邊境安全的新挑戰(zhàn)

瓦罕走廊呈東西走向，長(zhǎng)約400 公里，其中，中國(guó)境內(nèi)約100 公里，阿富汗境內(nèi)約300 公里。該走廊北依帕米爾高原南緣與塔吉克斯坦相鄰，南傍興都庫(kù)什山脈最險(xiǎn)峻高聳的東段與巴基斯坦及巴控克什米爾相接，西起阿姆河上游的噴赤河及其支流帕米爾河，東接我國(guó)新疆塔什庫(kù)爾干塔吉克自治縣，連接了中、巴、阿、塔四國(guó)。

歷史上，瓦罕走廊所在的帕米爾高原曾屬中國(guó)管轄。19世紀(jì)末，沙俄與英國(guó)在中亞地區(qū)爭(zhēng)奪勢(shì)力范圍的前線已經(jīng)來(lái)到了帕米爾高原，兩國(guó)于1895 年3 月11 日簽訂了《關(guān)于帕米爾地區(qū)勢(shì)力范圍的協(xié)議》。該協(xié)議確定了兩國(guó)在帕米爾的實(shí)力分界線，并將興都庫(kù)什山北麓與帕米爾南緣之間的狹長(zhǎng)地帶劃作兩國(guó)間的“緩沖地帶”。值得注意的是，該協(xié)議是英俄兩國(guó)避開中國(guó)而瓜分中國(guó)領(lǐng)土的，因而瓦罕走廊的形成是帝國(guó)主義侵略中國(guó)的產(chǎn)物。

瓦罕走廊地處中阿邊境的地理位置，決定了其在邊防安全中具有一定的戰(zhàn)略意義。與中印邊界不同，瓦罕走廊兩側(cè)的中阿兩國(guó)邊界早已劃定，不存在領(lǐng)土糾紛；瓦罕走廊在邊防方面的主要任務(wù)是防止“三股勢(shì)力”的滲透和進(jìn)出。

瓦罕走廊的中國(guó)這一側(cè)是新疆塔什庫(kù)爾干塔吉克自治縣。既有的中阿邊境地區(qū)公路為解放軍在美國(guó)對(duì)阿富汗動(dòng)武之后在加強(qiáng)邊防創(chuàng)造了便利條件?？丝送卖斂擞兄邪⑦吘橙粘７佬l(wèi)最前段的一支部隊(duì)，此地海拔高達(dá)4800 米。朝西南方向有另一平緩的寬谷“瓦罕吉爾”，意為“朝向瓦罕的山谷”。正西方向則是名叫木孜吉利嘎的冰谷，這是通往塔吉克斯坦的山谷，由此可達(dá)中亞政情和社情最為復(fù)雜的費(fèi)爾干納盆地，這里正是“三股勢(shì)力”，包括境外“東突”分裂勢(shì)力比較活躍的一個(gè)地區(qū)。這些地方除了邊防站、哨卡和個(gè)別游牧的帳篷外，均為無(wú)人區(qū)，一般10 月份就會(huì)大雪封山，直到第二年的五六月份才能通行[7]。

雖然每年有8 到9 個(gè)月都是大雪封山，但瓦罕走廊是塔縣好幾個(gè)鄉(xiāng)的夏季牧場(chǎng)。當(dāng)?shù)丶s有1000 多人轉(zhuǎn)場(chǎng)進(jìn)入瓦罕走廊，絕大多數(shù)都是熟面孔；而在這里定居和轉(zhuǎn)場(chǎng)的1000 多人中有100 多位護(hù)邊員，只要他們見(jiàn)到陌生人，很快就會(huì)設(shè)法告知邊防警察或部隊(duì)[8]。在瓦罕走廊的另一側(cè)，阿富汗并沒(méi)有派駐邊防軍，而是由地方少數(shù)民族部落或部族控制；近百公里以內(nèi)沒(méi)有固定的居住人家，只有天氣轉(zhuǎn)暖季節(jié)有阿富汗境內(nèi)的塔吉克族牧民放牧?xí)r接近邊境地區(qū)[9]。

瓦罕走廊看上去相對(duì)平靜，除了通道自然條件艱難、中國(guó)邊防嚴(yán)密之外，還有國(guó)界那邊的特殊原因：阿富汗境內(nèi)的瓦罕走廊處于阿國(guó)內(nèi)第二大民族塔吉克族武裝的嚴(yán)控之下，并未出現(xiàn)混亂局面。但這并不意味著周邊恐怖主義等動(dòng)蕩因素的威脅不嚴(yán)重，因?yàn)榫嚯x瓦罕走廊僅1 小時(shí)車程之隔的便是紅其拉普口岸。該口岸地處中巴公路的交通要道，當(dāng)?shù)爻袚?dān)入境初檢任務(wù)的前哨班每天都面對(duì)著涉毒、涉槍案件和三股勢(shì)力的威脅[8]。阿富汗與巴基斯坦北部地區(qū)的社會(huì)秩序與安全形勢(shì)不恢復(fù)，毒品與武器的走私就很難從根本上得到遏制，瓦罕走廊邊防的潛在壓力就越大。

三、新時(shí)代邊境地區(qū)的新發(fā)展

中阿兩國(guó)瓦罕走廊兩側(cè)地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展都相對(duì)滯后。在中國(guó)，塔什庫(kù)爾干塔吉克自治縣主要依靠西部大開發(fā)戰(zhàn)略和興邊富民行動(dòng)帶來(lái)的政策紅利，在牧業(yè)發(fā)展、移民定居、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面取得了一定的進(jìn)步[10]。在瓦罕走廊區(qū)域阿富汗一側(cè)居住的塔吉克族牧民也是該國(guó)的少數(shù)民族，邊境地區(qū)的脫貧和維護(hù)邊境地區(qū)的安定是擺在兩國(guó)面前的共同的挑戰(zhàn)。雖然瓦罕走廊海拔高、大雪封路時(shí)間長(zhǎng)，但是隨著中國(guó)整體的國(guó)力增強(qiáng)，邊境地區(qū)道路網(wǎng)絡(luò)的修建與完善、邊疆人民衣食住行的保障水平都在穩(wěn)步提高。以當(dāng)?shù)氐乃俗迕癖鵀槔郧白〉氖悄撩竦钠蒲蛉?，外出?zhí)勤時(shí)常有發(fā)生凍傷和感冒的情況；到2002 年底，喀什軍區(qū)為塔什庫(kù)爾干地區(qū)的民兵們分發(fā)了皮大衣、皮帽子、皮手套和毛皮鞋，使民兵和邊防戰(zhàn)士一樣有了“四皮”待遇。2003 年，塔什庫(kù)爾干塔吉克自治縣縣委、政府結(jié)合民兵參與邊境執(zhí)勤等任務(wù)，發(fā)動(dòng)群眾支援防守，在克克吐魯克地區(qū)放牧的牧民老黨員主動(dòng)捐出自己家最大的氈房作民兵哨所，而縣人民武裝部為克克吐魯克哨所的民兵配發(fā)了燒開水的高壓鍋[11]。旅游業(yè)也是該地區(qū)在產(chǎn)業(yè)升級(jí)浪潮中的重點(diǎn)發(fā)展方向，塔縣整合帕米爾自然風(fēng)光、塔吉克非物質(zhì)文化遺產(chǎn)、遺產(chǎn)廊道、邊防邊檢紅色旅游等資源，在堅(jiān)守生態(tài)保護(hù)底線的基礎(chǔ)上，通過(guò)挖掘絲路文化價(jià)值提升旅游業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。旅游業(yè)發(fā)展帶來(lái)了更多的人員和物資，同時(shí)也帶來(lái)了更多的發(fā)展機(jī)遇。得益于邊境地區(qū)日益成長(zhǎng)的經(jīng)貿(mào)發(fā)展與日漸成熟的基礎(chǔ)設(shè)施，邊民的生活條件也逐步改善。

經(jīng)貿(mào)發(fā)展在提升邊民生活水平的同時(shí)，也對(duì)邊境地區(qū)的開發(fā)和開放提出了新的要求，這就對(duì)邊境安全提出了新的考驗(yàn)。塔縣多年前就曾經(jīng)議論過(guò)在卡拉奇古開辟和建設(shè)口岸，但由于周邊阿富汗和巴基斯坦北部山區(qū)的局勢(shì)不穩(wěn)定只能觀望；現(xiàn)在，也不是沒(méi)有在瓦罕走廊修鐵路、公路的考慮，如果中國(guó)公司能在阿富汗西部開采銅礦，那么這條鐵路有相當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)價(jià)值，然而阿富汗和巴基斯坦北部的安全形勢(shì)若無(wú)法及時(shí)恢復(fù)，巨大的投資將很難獲得保障與收益[8]。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，任何一個(gè)行為都必須全盤考量成本、收益以及風(fēng)險(xiǎn)，若風(fēng)險(xiǎn)過(guò)大，即使存在巨額收益，往往也只能望洋興嘆。

結(jié)語(yǔ)

（一）正確看待開放與封閉的相對(duì)性

清朝閉關(guān)鎖國(guó)近兩百年，后因外戰(zhàn)失利而被迫開關(guān)。而當(dāng)代中國(guó)的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇也是由改革開放的大思路指引的。古今案例往往賦予開放與封閉超出字面意義的感情色彩。清朝的遷海行動(dòng)自一開始就伴隨著那些沿海居民的血與淚，不但毀壞了家園，而且失去了生計(jì)來(lái)源；這樣的政策清廷之所以愿意推行，在于其犧牲的是東南沿海居民的利益，并沒(méi)有觸動(dòng)滿清統(tǒng)治階級(jí)的根本利益。瓦罕走廊仍處于封閉的狀態(tài)，國(guó)家對(duì)塔縣邊民的生產(chǎn)生活在政策上適度傾斜，例如，在新疆維吾爾自治區(qū)確定的最低工資標(biāo)準(zhǔn)中，塔縣屬于第一檔次，高于許多東部地區(qū)城市的最低工資標(biāo)準(zhǔn)。在全球化的背景下，中國(guó)不斷擴(kuò)大對(duì)內(nèi)改革和對(duì)外開放，經(jīng)濟(jì)實(shí)力逐年提升，積極參與國(guó)際性的組織與活動(dòng)，在國(guó)際事務(wù)中的發(fā)言權(quán)也穩(wěn)步提升。然而，不可否認(rèn)的是，一味地開放并不能帶來(lái)真正的繁榮，即使是作為世界霸主的美國(guó)，依然在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域奉行保護(hù)主義，對(duì)國(guó)內(nèi)農(nóng)戶實(shí)行高補(bǔ)貼政策。因此，在新形勢(shì)下，不能提到“開放”就趨之若鶩，而提到“封閉”就嗤之以鼻。正如本文前面敘述的臧愛(ài)武的觀點(diǎn)，“封閉”并不是永久性的封閉，在瓦罕走廊兩側(cè)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)以及安全形勢(shì)達(dá)到一個(gè)臨界點(diǎn)之后，走廊的開放將不再是空談。而這個(gè)臨界點(diǎn)的判斷，需要基于國(guó)家安全、民族團(tuán)結(jié)、人民幸福以及邊疆發(fā)展等多個(gè)因素共同考量。

（二）正確處理發(fā)展與安全的關(guān)系

國(guó)防事業(yè)關(guān)系到每一個(gè)國(guó)民的利益，而邊境地區(qū)地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展更多地惠及到當(dāng)?shù)鼐用裆砩稀．?dāng)前的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基于利國(guó)利民的目的，但在19 世紀(jì)末20 世紀(jì)初，中國(guó)的鐵路史就是另一個(gè)版本的屈辱史。以東北地區(qū)為例，鐵路建設(shè)取得了巨大的成就，而道路交通的高度發(fā)達(dá)也奠定了東北老工業(yè)基地的基礎(chǔ)，許多路網(wǎng)直到現(xiàn)在仍然造福于各族群眾。然而，建造和運(yùn)營(yíng)鐵路的并不是中國(guó)而是沙俄和日本，基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)并沒(méi)有帶來(lái)國(guó)家安全形式的好轉(zhuǎn)，反而幫助侵略者最大化地榨取在中國(guó)東北的利益。日俄將原料低價(jià)輸出，再將工業(yè)制成品通過(guò)自己控制的鐵路低價(jià)傾銷以占領(lǐng)市場(chǎng)。綜上可見(jiàn)，興邊富民行動(dòng)在實(shí)施的過(guò)程中除了像內(nèi)地一樣考慮經(jīng)濟(jì)因素和人民收益之外，還需要將國(guó)防安全納入全盤進(jìn)行考量。離開安全討論興邊富民，就如同海市蜃樓一般，隨時(shí)都可能成為一場(chǎng)空。

（三）以興邊富民促民族團(tuán)結(jié)與國(guó)家安全

少數(shù)民族為邊境地區(qū)的安全穩(wěn)定作出了不可磨滅的貢獻(xiàn)，興邊富民既是直接回報(bào)這些邊民長(zhǎng)期以來(lái)的付出，更是國(guó)家長(zhǎng)治久安、民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步的深層次保障。邊疆安定不僅僅是邊防官兵的事，需要邊境地區(qū)各族人民團(tuán)結(jié)一心，協(xié)力奮進(jìn)。塔什庫(kù)爾干地區(qū)的邊境線有45 條對(duì)外通道，其中部隊(duì)直接駐守4 條，其余41 條對(duì)外通道主要依靠生活在這里的少數(shù)民族牧民守衛(wèi)，他們是國(guó)家一支不拿槍的軍隊(duì)、是國(guó)家不拿薪餉的邊防軍[11]。邊民的愛(ài)國(guó)情懷基于對(duì)國(guó)家的認(rèn)同，而邊民保衛(wèi)邊疆的行動(dòng)則是對(duì)其生活的土地的愛(ài)。維護(hù)國(guó)家安全與民族團(tuán)結(jié)，需要落實(shí)興邊富民行動(dòng)，更有效地推進(jìn)邊境治理。