《村民委員會(huì)組織法》問題剖析及修正建議

冉超 中共涼山州委機(jī)構(gòu)編制辦公室 四川西昌 615000

一、問題剖析

對(duì)于第四條，條例對(duì)兩委之間的關(guān)系描述太過籠統(tǒng)和抽象。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)已是社會(huì)主義法治的根本要求，但是條例中并沒有將黨在基層的核心領(lǐng)導(dǎo)地位要求具體化、程序化，無可操作性。

對(duì)于第五條，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府與村委會(huì)的關(guān)系描述得不清楚，職能劃分不明確。人民政府與村委會(huì)之間的關(guān)系本身就是密不可分的：在未取消農(nóng)業(yè)稅、未施行二胎政策前，村委會(huì)主要做的“征糧派稅、刮宮流產(chǎn)”就是為人民政府完成政績(jī)。所以在實(shí)際運(yùn)行中，與選舉出代表最廣大村民利益的村委會(huì)委員相比，人民政府更希望選舉出能出色協(xié)助完成政績(jī)要求的村委會(huì)班子。

對(duì)于第六條，村委會(huì)成員的“適當(dāng)補(bǔ)貼”來源未說明。制訂這一條的目的是讓干得多的人受益越多，但是針對(duì)補(bǔ)貼來源、金額多少、公布方式并沒有做出明確說明。這樣會(huì)造成兩個(gè)極端現(xiàn)象：一是需要發(fā)補(bǔ)貼的時(shí)候不知道從哪兒發(fā)，二是容易滋生腐敗。

對(duì)于第十二條，對(duì)于村民選舉委員會(huì)的相關(guān)細(xì)則未能指出。制訂這一條的目的是不能讓參賽選手既當(dāng)裁判又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，但是村民選舉委員會(huì)的相關(guān)細(xì)則并未給出，因?yàn)樵趥鹘y(tǒng)農(nóng)村，村民的民主意識(shí)相對(duì)淡薄，僅靠民主意識(shí)臨時(shí)組成選舉委員會(huì)的可能性不大，在實(shí)際運(yùn)行過程中，容易讓村支部或人民政府越俎代庖。

對(duì)于第十四條，選舉日的定奪實(shí)際存在困難。這是因?yàn)楝F(xiàn)今農(nóng)村勞動(dòng)力情況大致分為三種：長(zhǎng)期在外打工、兼業(yè)、純農(nóng)業(yè)，其中前兩類占據(jù)了大多數(shù)。若選擇農(nóng)忙時(shí)進(jìn)行，會(huì)耽誤農(nóng)業(yè)；若選擇非農(nóng)忙時(shí)進(jìn)行，大多數(shù)勞動(dòng)力又不會(huì)在家。

對(duì)于十六條，有兩個(gè)方面問題。（1）未能明確罷選向哪一部門提出。村民聯(lián)名提出罷選后，他們究竟向哪一部門反應(yīng)罷選要求：村支部是離村委會(huì)最近的部門，卻沒有權(quán)利罷選村委會(huì)，人民政府有權(quán)利但原則上不能干涉村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)；（2）罷選依據(jù)法律和程序不明確。若村民向某一部門（人民政府）提出罷選要求，該部門究竟依據(jù)哪部條例做出罷選決定？在什么時(shí)間內(nèi)做出回復(fù)？這些在條例中都沒有規(guī)定。

對(duì)于十七條，只規(guī)定了采取不正當(dāng)手段當(dāng)選的村委會(huì)委員選票無效，沒有規(guī)定是否應(yīng)該得到處罰和依據(jù)什么處罰的條例。

對(duì)于第二十一條，沒有規(guī)定村委會(huì)因故不召集或拖延召集村民會(huì)議的情況。能使民主意識(shí)淡薄的村民主動(dòng)要求召開民主會(huì)議，其原因大多與村委會(huì)侵害了他們利益有關(guān)，此時(shí)再由本身存在問題的村委會(huì)主動(dòng)召開民主會(huì)議不太現(xiàn)實(shí)。

對(duì)于第二十二條，村民會(huì)議所要求的到場(chǎng)人數(shù)不切實(shí)際。條例規(guī)定了“召開村民會(huì)議必須要人數(shù)過半的十八歲村民或者三分之二的戶參加”才有效，現(xiàn)今農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力外出務(wù)工比例較高，很多村都已經(jīng)成為了空心村。

對(duì)于第二十九條，存在兩方面問題。（1）“少數(shù)服從多數(shù)”是一種原則。少數(shù)服從多數(shù)不能作為一種機(jī)制；（2）“少數(shù)服從多數(shù)”只是一種備選。少數(shù)服從多少不能作為固定的原則，否則會(huì)導(dǎo)致多數(shù)人暴政，侵害少部分的自然村或宗族的村民利益，引發(fā)群體斗爭(zhēng)。

對(duì)于第三十二條，未能明確指出村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的人員配置和建立的相關(guān)流程等細(xì)則。建立監(jiān)督委員會(huì)的初衷是監(jiān)督村務(wù)，若不給出相關(guān)細(xì)則讓村自行組織往往是渙散和無效的。

二、修改建議

針對(duì)第四條，將兩委在進(jìn)行村委會(huì)選舉時(shí)的關(guān)系描述得具體化，避免村支部?jī)?nèi)部決定村委會(huì)委員。本文無法具體給出兩委之間具體的、可操作的關(guān)系，但至少可以在條例中增加：村支部可以組織、協(xié)調(diào)、但嚴(yán)禁干預(yù)村民選舉委員會(huì)的選舉。

針對(duì)第五條，明確界定出人民政府和村委會(huì)的職能劃分。比如在一些村，人民政府在村委會(huì)選舉時(shí)只做宣傳工作，而不參與村民選舉委員會(huì)的投票選舉。

針對(duì)第六條，對(duì)村委會(huì)成員的“適當(dāng)補(bǔ)貼”的來源、緣由和金額進(jìn)行相關(guān)說明?？梢栽黾樱貉a(bǔ)貼金可以根據(jù)村集體收入、村干部其他收入及上級(jí)對(duì)村民自治經(jīng)費(fèi)等方面酌情考慮，但必須對(duì)所發(fā)放補(bǔ)貼的來源、緣由和金額進(jìn)行多種方式的村務(wù)公開。

針對(duì)第十二條，給出村民選舉委員會(huì)的相關(guān)細(xì)則?？梢栽黾樱捍迕襁x舉委員會(huì)由主任和委員組成，共X 人，任期X 年，其誤工補(bǔ)貼由上屆村委會(huì)成員以及村民或者村集體承擔(dān)。

針對(duì)第十四條，固定選舉日或相對(duì)固定選舉村民?？梢赃x擇一個(gè)大多數(shù)選民都在村里的時(shí)間，例如春節(jié)或者農(nóng)忙前幾天；還可以規(guī)定一個(gè)固定時(shí)間、選擇相對(duì)固定的選民（每一戶出一個(gè)或幾個(gè)人）進(jìn)行選舉。

針對(duì)第十六條，可以增加罷選申訴的單位以及罷選評(píng)判法律依據(jù)、回應(yīng)時(shí)間等條例。

針對(duì)第十七條，可以增加：將對(duì)暴力、威脅或破壞選舉的行為進(jìn)行處罰，處罰按照與破壞人民代表大會(huì)和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人選舉的處罰條例施行。

針對(duì)二十一條，可以增加：村委會(huì)若無故或拖延召開村民會(huì)議，由村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。

針對(duì)二十二條，村民會(huì)議可以固定在某個(gè)時(shí)間段開，并提前X 天通知；可以固定某戶出一個(gè)或多個(gè)人開，當(dāng)然如果舉家外出，可以委托投票。

針對(duì)二十九條，（1）將“決策機(jī)制”改成“決策原則”；（2）體現(xiàn)這一原則不是必須使用。所以可以將“村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)實(shí)行少數(shù)服從多數(shù)的民主決策機(jī)制和公開透明的工作原則”改為“村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)實(shí)行公開透明的工作原則，必要時(shí)采取少數(shù)服從多數(shù)的民主決策原則?！?/p>

針對(duì)三十二條，增加村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的人員配置、建立的具體流程，如村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)由X 人組成，任職X 年，通過X 形式進(jìn)行選舉。