對(duì)于我國(guó)公務(wù)員行政不作為現(xiàn)象的法律思考

秦越 四川大學(xué) 四川成都

一.公務(wù)員行政不作為的概念

對(duì)于公務(wù)員行政不作為的概念界定，多年來無論在法理學(xué)界、公共管理學(xué)界還是行政學(xué)界都沒有形成一個(gè)統(tǒng)一的說法，學(xué)界也產(chǎn)生了諸如主被動(dòng)行為說、行為方式說、實(shí)質(zhì)行為說等不同的學(xué)說，各有側(cè)重。

因此，對(duì)于該概念筆者有如下理解：

筆者將分別從廣義和狹義角度來理解行政不作為現(xiàn)象。首先，廣義上來理解，行政不作為指行政主體本來有義務(wù)和條件履行責(zé)任，但是不履行、不在規(guī)定期限內(nèi)履行或者是僅履行部分責(zé)任或義務(wù)的消極行政行為。其次，狹義上來講，行政不作為僅指行政主體有履行法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定職責(zé)的義務(wù)卻無正當(dāng)理由拒絕履行的行政行為。

二.公務(wù)員行政不作為的成因

公務(wù)員行政不作為的成因除了近幾年來我國(guó)雷霆反腐給公務(wù)員帶來的心理變化、公務(wù)員自身能力和素質(zhì)受限以及行政主體及其公務(wù)員自我定位失當(dāng)?shù)葍?nèi)在原因，還存在以下三點(diǎn)外在原因。

1. 公務(wù)員制度設(shè)置與執(zhí)行的不完善。

就中央頒布的《公務(wù)員考核規(guī)定（試行）》，其中很多內(nèi)容的規(guī)定都比較寬泛，對(duì)于考核的過程和結(jié)果都僅停留在定性的描述，沒有體現(xiàn)在量化的分?jǐn)?shù)上。筆者也曾采訪過幾個(gè)基層公務(wù)員，他們均認(rèn)為在實(shí)際工作中，相關(guān)的考核制度都是流于形式，涉及到每個(gè)公務(wù)員的獎(jiǎng)金一般都是平均分配；在晉升過程中很多都是論資排輩。

2. 行政法律法規(guī)在立法與執(zhí)行上的不完善。

現(xiàn)階段我國(guó)的行政法律法規(guī)無形中對(duì)于行政程序等方面的規(guī)定比較死板，可操作性有待提高。比如，一般規(guī)定“公安機(jī)關(guān)的審訊時(shí)間不得超過十二小時(shí)，案情復(fù)雜情況下需要上級(jí)批準(zhǔn)，不得超過二十四小時(shí)，”但是在實(shí)際行政過程中會(huì)出現(xiàn)很多難以預(yù)測(cè)的特殊情況，可能會(huì)造成行政主體無法在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成審訊工作等，這就使公務(wù)員不可避免地出現(xiàn)行政不作為現(xiàn)象。

3.公務(wù)員在行政過程中缺乏制度和法律保障以及完備的監(jiān)督體系。

很多公務(wù)員在工作過程中遭遇行政相對(duì)人的攻擊甚至是傷害，但是當(dāng)前的法律法規(guī)對(duì)于這類事件的處理力度不大，這不僅不利于當(dāng)前行政管理大環(huán)境的凈化，還會(huì)使基層公務(wù)員身心受到極大的挫傷。此外，目前我國(guó)對(duì)于公務(wù)員的監(jiān)督大多來自于行政主體外部，但是當(dāng)前的行政管理監(jiān)督體系雖然在不斷完善，還是存在很多缺陷。比如：人大等層面的外部監(jiān)督雖然效力相對(duì)更大、監(jiān)督范圍更廣，但是很多監(jiān)督都沒有落到實(shí)處，監(jiān)督過程也缺乏公開性和透明度。

三. 公務(wù)員行政不作為的事后法律規(guī)制

（一）健全我國(guó)行政不作為的救濟(jì)制度。

目前在我國(guó)的現(xiàn)行法律中，行政救濟(jì)主要依靠《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》這兩部法律作為指導(dǎo)。但是這兩部法律都存在不盡完善的地方有待修改：首先，兩部法律都將抽象行政行為排除出行政救濟(jì)的范圍；其次，兩部法律關(guān)于可以進(jìn)行救濟(jì)的行為主要還是列舉式，列舉出一些可以進(jìn)行救濟(jì)的情況，這無形中將大部分不作為行為都排除在可救濟(jì)的范圍之外。

所以，想要更好地維護(hù)行政相對(duì)人的權(quán)利，打擊行政不作為行為，就要不斷擴(kuò)大行政救濟(jì)的范圍，讓更多的行政相對(duì)人切實(shí)體會(huì)到行政救濟(jì)的好處，讓更多的行政不作為行為受到打擊，從而營(yíng)造一個(gè)更為公平公正的行政和司法環(huán)境。

（二）健全我國(guó)行政不作為的賠償制度。

目前在《國(guó)家賠償法》里卻沒有關(guān)于行政主體因行政不作為而造成行政相對(duì)人利益受到損害時(shí)應(yīng)該做出賠償?shù)拿鞔_詳細(xì)的規(guī)定。比如：《國(guó)家賠償法》第二條第一款只是說到“行使職權(quán)”，并沒有明確把行政不作為加入其中，筆者認(rèn)為應(yīng)該改為“國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員正常行使職權(quán)中或有義務(wù)但不履行職責(zé)的過程中，有本法規(guī)定的侵犯公民、法人和其他組織合法權(quán)益的情形，造成損害的，受害人有依法按照本法取得國(guó)家賠償?shù)臋?quán)利。”

此外，在現(xiàn)行的《國(guó)家賠償法》中，其中有關(guān)于不予賠償?shù)那樾沃皇牵骸耙蚬瘛⒎ㄈ撕推渌M織自己的行為致使損害發(fā)生的，國(guó)家不予以賠償?！钡P者認(rèn)為，公民、法人和其他組織由于個(gè)人行為而致使損害發(fā)生的，比如相對(duì)人在被審訊的過程中受到了嚴(yán)刑逼供，難以忍受之下自殺的情況。這樣的情形也應(yīng)該受到國(guó)家賠償，只是賠償方式與直接造成相對(duì)人死亡的情況可以不同。

（三）加強(qiáng)行政不作為的事后監(jiān)督。

要徹底將“權(quán)力問責(zé)”向“制度問責(zé)”轉(zhuǎn)變，不斷修訂和完善相關(guān)法律法規(guī)，加強(qiáng)對(duì)公務(wù)員不作為行為查處和問責(zé)的力度與范圍。此外，行政不作為的事前監(jiān)督雖然可以在很大程度上有效抑制不作為行為的發(fā)生，但是不能完全杜絕行政不作為現(xiàn)象的出現(xiàn)，所以筆者認(rèn)為還可以繼續(xù)加大對(duì)于執(zhí)法的監(jiān)督力度，行政相對(duì)人遇到譬如自己的合理訴求沒有被行政主體及其工作人員認(rèn)真處理等行政不作為事件時(shí)，可以向有關(guān)監(jiān)督部門投訴，監(jiān)督部門記錄在案并且督促涉及到的行政主體及時(shí)認(rèn)真完成工作，違者再訴諸法律。

結(jié)語：

總之，規(guī)避行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員不作為行為不是一朝一夕可以完成的，它是一個(gè)系統(tǒng)又龐大的工程，需要各方的共同努力。它對(duì)于我們改善行政環(huán)境，提高行政效率起到關(guān)鍵作用，更有利于推進(jìn)依法治國(guó)方略與和諧社會(huì)的進(jìn)程。希望以上拙劣的觀點(diǎn)可以對(duì)規(guī)避行政不作為現(xiàn)象有所借鑒。