非政府組織參與社區(qū)建設(shè)的困境及對策分析

曾佳 浙江師范大學

一、非政府組織在社區(qū)建設(shè)中的角色功能

（一）構(gòu)建居民社區(qū)參與平臺

就社區(qū)居民而言，無論以什么樣的方式參與社區(qū)活動，也無論參與什么樣的社區(qū)活動，都需要有一個平臺，否則就只是私人的而非組織的活動。社區(qū)非政府組織恰恰起到了這樣一個平臺的作用。居民委員會、居民代表大會以及業(yè)主委員會的存在，使社區(qū)居民能夠通過行使選舉權(quán)、議事權(quán)參與社區(qū)政治；健身隊、書畫社、讀書會等社區(qū)文化組織的存在，使社區(qū)居民能夠通過它們參與社區(qū)文化建設(shè)。如果沒有社區(qū)非政府組織作平臺，社區(qū)居民就需要直接面對政府機構(gòu)，既無法通過社區(qū)自治實現(xiàn)自我管理、自我教育和自我服務，也缺乏參與社區(qū)事務的動力和機制，社區(qū)參與的水平自然就會大打折扣。

（二）促進社區(qū)資源整合

在社區(qū)內(nèi)外，存在著大量的分散型資源。這些資源既包括資金、物品等物質(zhì)要素，也包括社會資本這樣的非物質(zhì)要素。由于缺乏有效的平臺和渠道，這些分散的資源得不到應有的利用，其價值無法實現(xiàn)。而有非政府組織的出面，以組織化的形式號召居民參加社區(qū)公益活動，就會使分散的居民參與意愿得到實現(xiàn)。同樣，非政府組織開展的活動在社區(qū)居民之間架起了橋梁，溝通了信息，使彼此的需求和資源情況得到有效對接，滿足了社區(qū)居民多方面、多層次的社區(qū)參與和交往要求。

（三）推動社區(qū)服務多樣化

自從20 世紀80 年代中期民政部提出社區(qū)服務的概念以來，福利性質(zhì)的城鎮(zhèn)社區(qū)服務設(shè)施發(fā)展很快。隨著社區(qū)建設(shè)的深入發(fā)展，社區(qū)服務的理念也發(fā)生了深刻變化，從最初的城市社會福利向社會保障、社會工作、互惠交換、第三產(chǎn)業(yè)等綜合概念發(fā)展。甚至有學者認為，社區(qū)服務已經(jīng)發(fā)展為在社區(qū)范圍內(nèi)，由市場、政府、非政府組織以及社區(qū)居民等主體，為提高居民生活質(zhì)量和增強社區(qū)成員歸屬感而提供的各種服務性產(chǎn)品和開展的各種服務性活動的總稱。無疑，非政府組織在其中發(fā)揮的作用是非常重要的。

二、非政府組織在社區(qū)建設(shè)中的困境

雖然非政府組織在整合社區(qū)資源、促進社區(qū)進步等方面發(fā)揮了重要作用，但不可否認的是，其發(fā)展壯大還存在著一些阻礙因素，其功能發(fā)揮也還受到很多的掣肘。從總體上分析，影響非政府組織社區(qū)功能發(fā)揮的因素主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）資金人員不足，影響服務質(zhì)量

首先，非政府組織在社區(qū)開展活動需要足夠的財力支持。在歐美國家，政府資助總體上約占非政府組織全部資金的45%-55%。但我國財政能力有限，用于社會福利保障的資金不足，少量的政府撥款也限于那些掛靠政府或自上而下成立的非政府組織。國內(nèi)大型企業(yè)的捐款也大多投向知名度較高的非政府組織。此外社會捐款也十分有限。其次，社區(qū)非政府組織工作人員在數(shù)量和自身素質(zhì)方面都存在問題。

（二）居民對非政府組織認識不足，社區(qū)認同度低

盡管我國有悠久的慈善、互助、俠義和民間結(jié)社的傳統(tǒng)，但是今天的非政府組織卻似乎與這樣的歷史無緣，它們更像舶來品，在社區(qū)中尚處在相對弱質(zhì)和艱難的創(chuàng)業(yè)時期。在社區(qū)，由于資金和人員的缺乏，草根非政府組織組織實踐活動的能力有限，提供社區(qū)服務和開展社區(qū)活動不多，與居民的接觸較少，居民對非政府組織的認識不足。社區(qū)非政府組織的發(fā)展必須得到居民的支持，只有與其服務對象建立良好的關(guān)系、調(diào)動他們參與到社區(qū)建設(shè)中，才能使非政府組織和社區(qū)發(fā)展達到良性互動。

（三）相關(guān)法律規(guī)章不健全，缺乏制度支持

盡管改革開放以來我國有關(guān)NGO 的法律制度從無到有地建立起來，基本上形成了一套體系，而且這些法律法規(guī)也為NGO 的發(fā)展提供了必要的支撐，但是法律和政策的滯后仍然嚴重制約著NGO 的發(fā)展。當前我國NGO 登記管理體制的基本特點是：門檻高，限制多，監(jiān)管不力。有關(guān)NGO 的雙重管理體制、分級管理原則、非競爭性原則和限制分支原則，均遺留著計劃經(jīng)濟體制下政府對社會事務管理的痕跡，使得大多數(shù)草根型NGO 深陷“合法化困境”。

三、促進社區(qū)非政府組織發(fā)展的建議

（一）改良人員結(jié)構(gòu)，吸收專業(yè)人才

我國非政府組織里人員構(gòu)成常常比較單一，缺乏高層次的專業(yè)管理人員。吸收專業(yè)人才，加大對非政府組織管理人員的培訓力度，提高其整體素質(zhì)，可以提高其提供服務項目的質(zhì)量和數(shù)量。社區(qū)居民的廣泛參與是社區(qū)建設(shè)走向成功的關(guān)鍵，因此，必須大力倡導并研究制定鼓勵各行各業(yè)人士及社區(qū)居民參與志愿者活動的政策，不斷發(fā)展和壯大志愿者隊伍；加大對非政府組織管理者的培訓力度和對高素質(zhì)人才創(chuàng)辦非政府組織的扶持力度，發(fā)揮他們動員、吸引志愿者的作用。

（二）鼓勵居民積極參與，增強認同感

社區(qū)居民是社區(qū)非政府組織的主要服務對象，同時也是社區(qū)活動的重要參與者和支持者，因此，獲得社區(qū)居民的認同感對其工作的順利開展至關(guān)重要。非政府組織在開展社區(qū)活動時，需要調(diào)動廣大群眾積極參與。一方面，社區(qū)的建設(shè)需要組織和居民共同締造，居民通過互動可以深入了解非政府組織，增進彼此感情，利于工作的開展。另一方面也加強了居民的參與意識，樹立其主人翁精神。

（三）完善法律法規(guī)，為非政府組織發(fā)展創(chuàng)造有利環(huán)境

要促進非政府組織茁壯成長，政府需提供有利于其生存和發(fā)展的良好環(huán)境。首先，完善相關(guān)的法律制度。一方面，適度放寬非政府組織的創(chuàng)辦條件，簡化繁瑣復雜的登記流程和審核程序，使法律朝著更加民主、人道和理性的方向發(fā)展。另一方面，在稅收方面給予一定的優(yōu)惠政策，激勵非政府組織的發(fā)展，同時為其日常運營、開展活動創(chuàng)造有利的條件。其次，與非政府組織建立平等互利的合作關(guān)系。政府要和非政府組織合作共同解決社區(qū)問題，要建立完善的非政府組織管理體制，變“限制性管理”為“監(jiān)督和服務型管理”。