社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)與多元主體社區(qū)治理研究

胡越 四川省社會(huì)科學(xué)院 四川成都 610000

一、問題的提出

2013 年，中共中央首次提出“宏觀政策要穩(wěn)、微觀政策要活、社會(huì)政策要托底”。從那以后，“社會(huì)政策要托底”在中共中央、國(guó)務(wù)院和全國(guó)人大多次重要的會(huì)議和文件中反復(fù)出現(xiàn)，是當(dāng)前中央對(duì)我國(guó)社會(huì)政策的一個(gè)重要指導(dǎo)原則。[1]隨著中國(guó)公共服務(wù)的需求日益增加，政府職能也隨之轉(zhuǎn)變，“政府購(gòu)買服務(wù)”成為公共服務(wù)提供的主流。尤其在十八大的重要文件中提出了“支持社會(huì)組織發(fā)展”和“創(chuàng)新社會(huì)治理”之后，“政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)—社會(huì)組織發(fā)展—?jiǎng)?chuàng)新社會(huì)治理”整合為一體，成為社會(huì)政策研究的新熱點(diǎn)。

學(xué)界現(xiàn)有文獻(xiàn)主要從兩個(gè)方面探討社會(huì)組織與社會(huì)治理之間的關(guān)系：一是從政社關(guān)系，強(qiáng)調(diào)應(yīng)當(dāng)打破原有政府“壟斷”公共服務(wù)的局面，應(yīng)當(dāng)以多元參與的視角進(jìn)入，動(dòng)員更多的主題參與到社會(huì)治理之中[2]，真正做到政府將“治理社會(huì)”的思路轉(zhuǎn)到“社會(huì)治理”的思路上來[3]；二是從社會(huì)組織參與社會(huì)治理的層面，重點(diǎn)探討參與實(shí)踐過程中所面臨的困難和挑戰(zhàn)。

二、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的定義

2011 年《社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011-2015 年）》中關(guān)于社區(qū)養(yǎng)老的定位是：它是居家養(yǎng)老服務(wù)的重要支撐，具有社區(qū)日間照料和居家養(yǎng)老支持兩類功能，主要面向家庭日間暫時(shí)無(wú)人或者無(wú)力照護(hù)的社區(qū)老年人服務(wù)。

本文認(rèn)為社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系是指由國(guó)家統(tǒng)一規(guī)劃區(qū)域，以社區(qū)為基地，以社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)為載體，以服務(wù)為最終目的，以生活在社區(qū)內(nèi)的老年人為服務(wù)對(duì)象，通過社區(qū)成員間的互動(dòng)互助，解決本社區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)的一系列問題。

三、國(guó)內(nèi)社區(qū)服務(wù)政策概述

20 世紀(jì)70 年代以來，政策概念涵蓋的范圍有所擴(kuò)大，逐漸的社會(huì)組織、非政府組織、市場(chǎng)也能產(chǎn)生政策。20 世紀(jì)80年代中期興起的社區(qū)服務(wù)，催生了中國(guó)社區(qū)政策，標(biāo)志國(guó)家與社區(qū)關(guān)系的根本轉(zhuǎn)變。社區(qū)政策逐漸成為是國(guó)家政策的重要組成部分，其目標(biāo)是及時(shí)回應(yīng)社區(qū)問題，有效滿足變遷的社區(qū)需要，實(shí)現(xiàn)社會(huì)整合。

黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中首次提出“創(chuàng)新社會(huì)治理體制”，“激發(fā)社會(huì)組織活力”，在社會(huì)治理過程中要“堅(jiān)持系統(tǒng)治理，加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方面參與，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)”。黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》，首次明確提出“加強(qiáng)社會(huì)組織立法”，明確提出積極發(fā)揮社會(huì)組織在立法協(xié)商、普法和守法、推進(jìn)法治社會(huì)建設(shè)等方面的作用。這些表述為社會(huì)組織參與社會(huì)治理指明了方向。幾十年來，在我國(guó)政府的高度重視下，陸續(xù)發(fā)布了多項(xiàng)關(guān)于社區(qū)服務(wù)的政策（見下表），強(qiáng)調(diào)社區(qū)參與社會(huì)服務(wù)的重要性，并設(shè)定目標(biāo)，為我國(guó)社會(huì)服務(wù)的順利開展打下了良好的基礎(chǔ)。

四、四川省成都市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)在社區(qū)治理范式下的研究

1、四川省人口老齡化現(xiàn)狀

2017 年四川60 歲及以上老年人口1751 萬(wàn)人，占常住人口的21.09%，；65 歲及以上老年人口1157 萬(wàn)人，占常住人口的13.94%。同2010 年相比，60 歲及以上老年人口增加440.01 萬(wàn)人，年均增加62.86 萬(wàn)人，年均增長(zhǎng)4.22%，占常住人口的比重提高了4.79 個(gè)百分點(diǎn)，7 年平均每年提高0.68個(gè)百分點(diǎn)；65 歲及以上老年人口增加276.45 萬(wàn)人，年均增加39.49 萬(wàn)人，年均增長(zhǎng)3.98%，占常住人口的比重提高了2.99個(gè)百分點(diǎn)，7 年平均每年提高0.43 個(gè)百分點(diǎn)。[4]

同全國(guó)相比，2017 年四川65 歲及以上老年人口總量?jī)H次于山東，居全國(guó)第二位，占人口總量的比重僅次于遼寧和山東，居全國(guó)第三位。由此可見，四川老年人口不僅數(shù)量大，比重高，而且老齡化發(fā)展速度明顯快于全國(guó)。

據(jù)調(diào)查，2015 年在60 歲及以上老年人口中，身體不健康的老年人占18.93%；2015 年80 歲及以上老年人口中，身體不健康老年人所占比重為45.34%。隨著人口老齡化程度逐步加深，不健康老年人數(shù)量將繼續(xù)增多。根據(jù)預(yù)測(cè)，2050 年全省身體不健康老年人將達(dá)1200 萬(wàn)人，其中，失能老年人將達(dá)300 萬(wàn)人以上。

2、成都市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)在社區(qū)政策體系下的發(fā)展概述

成都市的老齡化程度在全國(guó)省會(huì)城市中位居前列，養(yǎng)老問題壓力巨大。面對(duì)人口老齡化的嚴(yán)峻形勢(shì)，成都市政府提出建立“以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補(bǔ)充”的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的思路，并提出，建設(shè)形成“9073”養(yǎng)老格局，即：90%的老年人通過自我照料和社區(qū)服務(wù)實(shí)現(xiàn)居家養(yǎng)老；7%的老年人通過社區(qū)提供的各種專業(yè)化服務(wù)實(shí)現(xiàn)社區(qū)照料養(yǎng)老；3%的老年人入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)集中養(yǎng)老。

目前成都市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)采取政府主導(dǎo)、部門協(xié)同、社會(huì)參與、民間組織運(yùn)作，區(qū)、街道、社區(qū)三級(jí)組織架構(gòu)的分工負(fù)責(zé)的工作模式。在成都市錦江區(qū)、武侯區(qū)、青羊區(qū)、金牛區(qū)、成華區(qū)初步建立了專業(yè)的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，形成了以政府為主導(dǎo)，以社區(qū)服務(wù)、社會(huì)組織服務(wù)、志愿者服務(wù)為輔助的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系。成都市財(cái)政局和市民政局聯(lián)合印發(fā)了《成都市政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)實(shí)施辦法》將涉及養(yǎng)老服務(wù)的政府采購(gòu)事項(xiàng)進(jìn)行了明確規(guī)定。政府購(gòu)買制度的確立，意味著政府逐漸向鼓勵(lì)社會(huì)力量參與提供養(yǎng)老服務(wù)，借助市場(chǎng)機(jī)制，增加養(yǎng)老服務(wù)供給改變。養(yǎng)老服務(wù)逐步走上產(chǎn)業(yè)化、市場(chǎng)化和社會(huì)化的發(fā)展道路，養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)日漸增多，服務(wù)形式也由單一化轉(zhuǎn)向多元化。