論新形勢下突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制改革

劉世揚 上海政法學(xué)院 上海青浦 201701

突發(fā)事件，自古有之。自然中，有風(fēng)雨雷電、地震海嘯等災(zāi)害；社會中，有安危存亡，治亂的危機(jī)。人類與各種災(zāi)害禍患斗爭歷史悠久，防災(zāi)應(yīng)急的思想源遠(yuǎn)流長。例如：《周易》：“安而不忘危，存而不忘亡國，治而不忘亂。是以民可安，國家可保?！薄蹲髠鳌罚骸熬影菜嘉?，思則有備，有備無患?！薄抖Y記》：“凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢。”

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》明確提出了促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府的任務(wù)與目標(biāo)?！斗ㄖ握ㄔO(shè)實施綱要（2015-2020年）》更是提出了法治政府要創(chuàng)新社會治理，提高公共突發(fā)事件防范處置和防災(zāi)救災(zāi)減災(zāi)能力。

目前，我國已經(jīng)形成了以《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》、《重大動物疫情應(yīng)急條例》、《電力安全事故應(yīng)急處置和調(diào)查處理條例》等法律、行政法規(guī)、規(guī)章以及大量政府規(guī)范性文件相結(jié)合的應(yīng)急管理法律制度，實現(xiàn)了政府應(yīng)急管理領(lǐng)域規(guī)范化、制度化、法制化。

一、建構(gòu)政府常態(tài)職能與應(yīng)急職能的整合

（一）行政環(huán)境與行政職能

事物的存在和發(fā)展都是在一定的環(huán)境中進(jìn)行的，政府職能的履行受到自身和客觀環(huán)境的的限制與約束，從而使政府職能履行的實效受到行政環(huán)境的影響。行政環(huán)境，是指直接或者間接作用、影響行政主體及其活動方式、活動過程的所有外在因素的綜合。行政環(huán)境具有客觀性、多樣性、復(fù)雜性。行政職能，是指政府依法對國家政治、經(jīng)濟(jì)和社會公共事務(wù)進(jìn)行管理時所承擔(dān)的職責(zé)和任務(wù)。行政職能反映了政府管理活動的內(nèi)容和基本方向，決定了政府的規(guī)模和管理方式。 行政環(huán)境的變化可能導(dǎo)致行政職能的間歇性性轉(zhuǎn)化。

按照不同的標(biāo)準(zhǔn)，可以把行政環(huán)境劃分為不同的類型。以行政環(huán)境是否發(fā)生危機(jī)性以及危機(jī)程度的不同為標(biāo)準(zhǔn)，行政環(huán)境可被劃分為常態(tài)行政環(huán)境、低度危機(jī)沖突環(huán)境、中度危機(jī)沖突環(huán)境、高度危機(jī)沖突環(huán)境和極度危機(jī)環(huán)境五種。 在第一種和第五種行政環(huán)境中，政府是以單一體制進(jìn)行管理和運行的，即在第一種環(huán)境中，政府進(jìn)行常態(tài)化的單一管理，在第五種行政環(huán)境中，政府完全放棄常態(tài)管理體制而轉(zhuǎn)向應(yīng)急性的單一管理體制，例如戰(zhàn)時軍事管制體制等。在第二至第四種行政環(huán)境中，因為危機(jī)發(fā)生的時空有限，影響不大，政府采取雙重管理，即常態(tài)管理與應(yīng)急管理雙軌并行制。

（二）常態(tài)職能與應(yīng)急職能

政府常態(tài)職能是政府最基本職能，是政府在常態(tài)行政環(huán)境下，即社會秩序相對穩(wěn)定條件下，依法對國家事務(wù)和社會公共事務(wù)進(jìn)行管理的行政職能。政府常態(tài)職能具有一般性、穩(wěn)定性、全局性。

政府的常態(tài)職能體系一般包括基本職能和運行職能。政府基本職能強(qiáng)調(diào)政府的職權(quán)范圍，即“做什么”。黨的十八大首次提出了推進(jìn)中國特色社會主義事業(yè)建設(shè)的 “五位一體”總體布局，則我國政府的基本職能相應(yīng)包括經(jīng)濟(jì)職能、政治職能、文化職能、社會職能、生態(tài)職能五個方面。政府的運行職能強(qiáng)調(diào)政府“怎么做”，是實現(xiàn)政府基本職能的方式、方法和流程，具體包括政府的決策、計劃、組織、協(xié)調(diào)、控制、監(jiān)督六個方面的職能。

政府應(yīng)急職能具體是指政府為了有效應(yīng)對和解決突發(fā)事件，對突發(fā)事件風(fēng)險進(jìn)行事前監(jiān)測與預(yù)防、事中處置與控制、事后重建與糾正的動態(tài)過程與機(jī)制。政府應(yīng)急職能具有復(fù)雜性、應(yīng)變性、風(fēng)險性。

根據(jù)《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》的有關(guān)規(guī)定及體系安排，政府應(yīng)急職能體系主要包括預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建四個方面的內(nèi)容。一般來說，按照突發(fā)事件發(fā)生的時間順序，政府應(yīng)急管理職能分為事前、事中、事后三個階段的職能。事前階段以監(jiān)測與預(yù)防為主，全面推進(jìn)建設(shè)政府突發(fā)事件監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)，不斷及時完善政府應(yīng)急管理的“一案三制”即應(yīng)急預(yù)案，政府應(yīng)急管理的體制、運行機(jī)制和法制，著力支持突發(fā)事件應(yīng)急戰(zhàn)略物資儲備以及增加應(yīng)急風(fēng)險預(yù)算準(zhǔn)備等。事中階段以處置與控制為主，有效組織協(xié)調(diào)一切可利用資源進(jìn)行救援，最大限度減少損害，防止事態(tài)擴(kuò)大和次生、衍生事件的滋生。事后階段以重建與糾正為主，恢復(fù)社會發(fā)展秩序，總結(jié)突發(fā)事件應(yīng)急經(jīng)驗，完善政府應(yīng)急職能。

（三）政府常態(tài)職能與應(yīng)急職能的整合

政府的常態(tài)職能與應(yīng)急職能不是割裂分立的，政府行政環(huán)境的復(fù)雜性決定了政府常態(tài)職能與應(yīng)急職能整合的必然性。

政府常態(tài)職能是政府應(yīng)急職能產(chǎn)生的前提和基礎(chǔ)。一般而言，行政常態(tài)環(huán)境占據(jù)社會生活的主流，政府常態(tài)職能帶有一般性、穩(wěn)定性、全局性的主導(dǎo)地位。突發(fā)事件是在常態(tài)環(huán)境中突發(fā)的，進(jìn)而啟動政府的應(yīng)急職能。此外，政府應(yīng)急職能應(yīng)是政府履行常態(tài)職能進(jìn)行理性設(shè)計的產(chǎn)物。

政府應(yīng)急職能檢驗并提高政府常態(tài)管理水平。突發(fā)事件通過考驗政府應(yīng)急職能進(jìn)而檢驗政府在行政決策、行政組織、行政協(xié)調(diào)、行政執(zhí)行、行政公開等常態(tài)職能的能力和水平，可以促使政府不斷改進(jìn)和完善政府常態(tài)職能，帶動提升政府應(yīng)急職能以便更好地應(yīng)對突發(fā)事件。

政府常態(tài)職能與應(yīng)急職能在主體、范圍等方面存在交叉關(guān)系。政府常態(tài)職能與應(yīng)急職能不是重合、包含（于）、對立矛盾關(guān)系，而是交叉關(guān)系。二者存在共性，但又有各自的特殊性。特殊性是由其所處的行政環(huán)境決定的。總之，政府的常態(tài)管理與政府應(yīng)急管理并不是截然分開的，兩者往往相互依賴、相互影響。

在政府的常態(tài)管理與政府應(yīng)急管理狀態(tài)下，二者的服務(wù)主體都是人民政府，服務(wù)對象都是人民群眾，在本質(zhì)上都是“為人民服務(wù)”。政府的常態(tài)管理與政府應(yīng)急管理都來自同一個政府主體，在法制、體制、機(jī)制高度統(tǒng)一融合的基礎(chǔ)上，將政府的常態(tài)管理與政府應(yīng)急管理通過制度上的融合與創(chuàng)新，實現(xiàn)政府的常態(tài)管理與應(yīng)急管理的高度整合，無縫銜接，并通過相應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)制，實現(xiàn)政府的常態(tài)管理與應(yīng)急管理的一體化協(xié)同與聯(lián)動，以共同應(yīng)對和解決常態(tài)或應(yīng)急狀態(tài)下的各類事件。

加快建設(shè)法治政府，整合政府常態(tài)職能與應(yīng)急職能，對實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，推動經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)等方面安定有序發(fā)展，具有深遠(yuǎn)意義。

二、完善城市應(yīng)急聯(lián)動系統(tǒng)建設(shè)

2006年6月26日國務(wù)院出臺了《關(guān)于全面加強(qiáng)應(yīng)急管理工作的意見》，明確指出“加快國務(wù)院應(yīng)急平臺建設(shè)，完善有關(guān)專業(yè)應(yīng)急平臺功能，推進(jìn)地方人民政府綜合應(yīng)急平臺建設(shè)，形成連接各地區(qū)和各專業(yè)應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)、統(tǒng)一高效的應(yīng)急平臺體系”的要求，這對于推動法治政府建設(shè)，實現(xiàn)政府治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。

城市應(yīng)急聯(lián)動是一個城市治理現(xiàn)代化的重要標(biāo)志，是保護(hù)人民生命財產(chǎn)安全，維護(hù)社會秩序穩(wěn)定的重要手段。城市應(yīng)急聯(lián)動系統(tǒng)就是通過整合各種城市應(yīng)急資源，由政府統(tǒng)一調(diào)配、聯(lián)合實施行動，為社會公共安全提供強(qiáng)有力的保障。城市應(yīng)急聯(lián)動系統(tǒng)在應(yīng)對突發(fā)事件、處理緊急事態(tài)中起著不可忽視的作用。因此，完善城市應(yīng)急聯(lián)動系統(tǒng)建設(shè)有著極為重要的現(xiàn)實意義。

（一）完善應(yīng)急法律體系建設(shè)，編制城市應(yīng)急聯(lián)動預(yù)案

科學(xué)完善的法律規(guī)范體系是城市應(yīng)急聯(lián)動系統(tǒng)得以有效發(fā)揮其作用的根本性制度保障。應(yīng)急法律體系應(yīng)當(dāng)以憲法規(guī)定為前提，以中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法為基本法，以相關(guān)的部門應(yīng)急法和實施細(xì)則及針對某一獨立環(huán)節(jié)的特別立法、特別條款等構(gòu)成一個完整的體系。增強(qiáng)應(yīng)急法律的針對性和可操作性，制定具體的實施細(xì)則、辦法，尤其是制定緊急行政程序性法律規(guī)范。

城市應(yīng)急聯(lián)預(yù)案是行政機(jī)關(guān)應(yīng)對突發(fā)事件的有計劃有步驟的實施方案，是行政機(jī)關(guān)應(yīng)急聯(lián)動的行動指南。為了建立完善的城市應(yīng)急聯(lián)動體系，各地應(yīng)當(dāng)成立城市應(yīng)急聯(lián)動預(yù)案編制工作組，在《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》的基礎(chǔ)上，自上而下地編制本地區(qū)的城市應(yīng)急聯(lián)動預(yù)案。在預(yù)案編制過程中，充分運用公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估等決策機(jī)制，保障預(yù)案編制的民主性與科學(xué)性。

（二）創(chuàng)新應(yīng)急聯(lián)動體制，理順聯(lián)動運行機(jī)制

聯(lián)動體制創(chuàng)新是城市應(yīng)急聯(lián)動系統(tǒng)建設(shè)的關(guān)鍵。隨著社會發(fā)展，新情況新挑戰(zhàn)不斷出現(xiàn)，地方各級政府根據(jù)屬地的實際情況對應(yīng)急聯(lián)動的管理機(jī)構(gòu)設(shè)置進(jìn)行了一系列的調(diào)整和創(chuàng)新，不同地區(qū)采用的體制模式各不相同，各有利弊。城市應(yīng)急聯(lián)動系統(tǒng)的體制創(chuàng)新，要綜合考慮現(xiàn)有各種因素的影響，如政府的財政能力、城市的區(qū)域范圍、城市的網(wǎng)絡(luò)化水平等。

城市應(yīng)急聯(lián)動的運行應(yīng)當(dāng)有效地整合、協(xié)調(diào)政府各部門、各區(qū)域的應(yīng)急資源，從全局出發(fā)打破部門、區(qū)域利益，彌除各部門條線分割、各自為政的影響，建設(shè)高效的應(yīng)急指揮中心，強(qiáng)化指揮中心的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威，筑造強(qiáng)有力的指揮協(xié)調(diào)樞紐。

（三）依靠高新技術(shù)手段，建立應(yīng)急聯(lián)動信息平臺

科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力，充分利用各種高新技術(shù)手段，依靠技術(shù)支持城市應(yīng)急聯(lián)動系統(tǒng)的研究和創(chuàng)新，及時規(guī)劃與籌建統(tǒng)一協(xié)調(diào)、高效便捷、安全可靠的現(xiàn)代化城市應(yīng)急聯(lián)動信息平臺。通過建立信息平臺以整合現(xiàn)有條件下應(yīng)急聯(lián)動運行機(jī)制，充分發(fā)揮各種應(yīng)急資源的優(yōu)勢，更好應(yīng)對突發(fā)事件。

（四）加強(qiáng)聯(lián)動理念宣傳，培養(yǎng)應(yīng)急聯(lián)動人才

城市應(yīng)急聯(lián)動理念與以往政府各個部門、區(qū)域單獨應(yīng)對突發(fā)事件的模式有著很大的區(qū)別，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)城市應(yīng)急聯(lián)動理念的宣傳，提高政府各部門對應(yīng)急聯(lián)動的認(rèn)識，在應(yīng)急演練中營造應(yīng)對突發(fā)事件城市應(yīng)急聯(lián)動的氛圍，深化對有關(guān)應(yīng)急聯(lián)動理念的理解，加強(qiáng)應(yīng)急培訓(xùn)以提高政府工作人員在應(yīng)急聯(lián)動中的工作素質(zhì)。

城市應(yīng)急聯(lián)動系統(tǒng)建設(shè)的關(guān)鍵在于人才。政府應(yīng)當(dāng)抓緊應(yīng)急聯(lián)動人才庫體系建設(shè)，不僅在常態(tài)職能中充分發(fā)揮應(yīng)急聯(lián)動人才的作用，而且應(yīng)當(dāng)通過各地人才交流和培訓(xùn)機(jī)制，不斷提高本地區(qū)應(yīng)急聯(lián)動整體水平。同時，為了確保突發(fā)公共事件發(fā)生時，更好地應(yīng)對突發(fā)事件的工作，充分利用各行各業(yè)的應(yīng)急管理人才，可以把分散在各部門的人員編成若干個緊急應(yīng)對隊伍，當(dāng)發(fā)生突發(fā)事件時，這些隊伍按照預(yù)案有條不紊實施救援和處置。

總而言之，隨著社會的不斷發(fā)展，科技水平的不斷提高，城市應(yīng)急聯(lián)動系統(tǒng)在應(yīng)對突發(fā)事件的實踐中不斷發(fā)展完善，一定會在未來的城市發(fā)展中發(fā)揮越來越重要的作用。

三、擴(kuò)大社會參與的渠道和機(jī)制

突發(fā)事件不僅是對政府能力的挑戰(zhàn)，更是對社會整體能力的綜合考驗。特別是在市場、政府和公民社會形成的三足鼎立的時期，政府管理已由過去的單一治理模式轉(zhuǎn)向共同治理模式。[張維平著，《政府應(yīng)急管理—“一案三制”創(chuàng)新研究》，安徽大學(xué)出版社2010年1月版。] 在當(dāng)今社會發(fā)展的轉(zhuǎn)型時期，僅靠政府力量是很難做到突發(fā)事件應(yīng)對的高效、快速與便捷，而各類非政府組織、群眾自發(fā)性組織以及公眾自身的突發(fā)事件應(yīng)對的風(fēng)險意識、預(yù)防能力和水平成為制約政府應(yīng)急管理水平的重要因素。

《中華人民共和國突發(fā)公共事件應(yīng)對法》第6條明確規(guī)定了“建立有效的社會動員機(jī)制，增強(qiáng)全民的公共安全和防范風(fēng)險的意識，提高全社會的避險救助能力”的社會參與機(jī)制。擴(kuò)大社會參與的渠道和機(jī)制，有利于行政機(jī)關(guān)整合各種突發(fā)事件信息的來源渠道，提升政府應(yīng)急決策的可信度和可行度；同時，各類型社會力量可以通過自身應(yīng)急事件運作，對政府應(yīng)急管理提供力所能及的支援。所以，應(yīng)急事件的有效預(yù)防和處置，需要政府依法履行職責(zé)，更需要全體社會成員集思廣益，積極參與。

（一）完善社會公眾參與的主體制度

目前我國突發(fā)事件應(yīng)對中，政府處于主導(dǎo)地位，培育多種類型的社會參與主體以及完善各主體之間的協(xié)調(diào)機(jī)制成為突發(fā)事件下應(yīng)對各類風(fēng)險的重要途徑。

1、拓寬社會參與應(yīng)對突發(fā)事件的主體

社會公眾參與的主體首先是公眾個體，個體參與是公眾參與的基礎(chǔ)。公眾個體參與一般可分為個人參與和臨時公眾組織兩類。個人一般是指有關(guān)聽證會中的公民代表等。臨時公眾組織是指社會群體因為臨時的共同利益訴求而聯(lián)結(jié)在一起的，如社區(qū)成員、志愿者組織成員等。社區(qū)承擔(dān)著該居住區(qū)域內(nèi)的部分社會職能，社區(qū)自治逐漸成為一種重要的治理模式，社區(qū)成員在居住區(qū)域內(nèi)發(fā)揮著不可忽視的作用。志愿者組織是比較常見的一種社會公眾參與形式，一般都具有自愿性、無償性、服務(wù)性等特點，志愿者一般是指自愿進(jìn)行社會公共利益服務(wù)而不獲取任何利益、金錢、名利的活動者。例如，在2008年汶川地震中，志愿者組織發(fā)揮著不可忽視的作用，通過募集款物，提供資金和物質(zhì)幫助，在災(zāi)區(qū)現(xiàn)場進(jìn)行各種專項救援和服務(wù)等，為應(yīng)對抗震救災(zāi)貢獻(xiàn)了重要力量。

此外，常見的社會參與主體還有非政府組織、專家隊伍等。非政府組織彌補(bǔ)了國家和市場難以涉及某些方面的缺陷，在現(xiàn)代社會中往往發(fā)揮著政府難以充分發(fā)揮的作用。專家作為在某一特定學(xué)科領(lǐng)域里有深入研究的人員，在提高社會公眾參與的科學(xué)性、專業(yè)性，提升重大事項決策的質(zhì)量方面有著不可替代的作用等。例如，在制定應(yīng)急預(yù)案、災(zāi)后重建方案等方面，專家通過自己的專業(yè)知識，彌補(bǔ)政府在應(yīng)對突發(fā)事件領(lǐng)域的不足。而在某些社會熱點問題上，專家也可作為社會公共利益的維護(hù)者，提出自己的獨到見解，更好地維護(hù)社會公共利益特別是弱勢群體的權(quán)益。

2、形成各參與主體之間協(xié)調(diào)機(jī)制，推動各參與主體規(guī)范化法治化建設(shè)

拓寬社會參與應(yīng)對突發(fā)事件的主體，形成各參與主體之間的協(xié)調(diào)機(jī)制，充分發(fā)揮各主體的作用并將其制度化、規(guī)范化、法治化。在應(yīng)對突發(fā)事件的過程中，政府處于主導(dǎo)地位，應(yīng)當(dāng)通過協(xié)調(diào)使各個社會參與主體處于法律可控范圍內(nèi)。

各社會參與主體參與突發(fā)事件范圍、權(quán)利義務(wù)以及行為方式應(yīng)當(dāng)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)進(jìn)行。根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對法》的規(guī)定，各社會主體僅限于參與突發(fā)事件處理過程中，突發(fā)事件的啟動與終結(jié)應(yīng)當(dāng)以官方文件為根據(jù)。與此同時，逐步完善我國的行政合同法律規(guī)范，政府與各參與主體之間簽訂有關(guān)應(yīng)急保障的協(xié)議，各社會參與主體按照這些協(xié)議幫助政府儲備、運輸救援物資，這樣做有利于減輕政府負(fù)擔(dān)，保障應(yīng)急救援物資的供應(yīng)。在法律層面上，協(xié)議一方面明確了雙方的權(quán)利義務(wù)，另一方面可以保護(hù)各參與主體的合法權(quán)益。

（二）建立健全社會參與的程序性制度

1、健全信息公開制度

信息公開是有關(guān)行政法基本原則程序正當(dāng)原則的基本制度之一，也是社會公眾參與應(yīng)對突發(fā)事件的重要制度。有關(guān)突發(fā)事件下政府信息公開原則、條件、程序、范圍、權(quán)限、法律責(zé)任等內(nèi)容，不僅適用《政府信息公開條例》的有關(guān)規(guī)定，而且應(yīng)當(dāng)適用《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》等應(yīng)急法律規(guī)范的有關(guān)規(guī)定。一般來說，就應(yīng)急條件下政府信息公開范圍主要有兩個方面內(nèi)容，一是發(fā)布有關(guān)突發(fā)事件的真實信息；二是澄清有關(guān)突發(fā)事件的虛假信息。政府在突發(fā)事件條件下進(jìn)行信息公開應(yīng)當(dāng)確保信息公開的及時性、真實性、客觀性以及全面性。

行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時有效地保障相關(guān)信息的真實性。在突發(fā)事件發(fā)生后，社會秩序陷入混亂，社會危機(jī)此起彼伏，社會整體或部分的正常進(jìn)程全部中止或部分中止，此時行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時介入，防止事態(tài)擴(kuò)大和次生、衍生事件的滋生。所以行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時對掌握的信息進(jìn)行公開，指導(dǎo)社會公眾規(guī)劃行為，預(yù)防風(fēng)險，保護(hù)生命財產(chǎn)安全。

行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)切實保障信息的客觀性?？陀^性在于沒有傾向性、不偏不倚、保持自身立場的中立，即僅限于事件描述。突發(fā)事件后，由于信息閉塞，可能導(dǎo)致各種與客觀事實相悖的謠言四起，嚴(yán)重干擾行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)各項工作進(jìn)行決策，引發(fā)社會公眾恐慌心理，造成次生危機(jī)。所以，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將所掌握的突發(fā)事件信息向社會公布，保持信息的客觀性，確保政府的公信力與權(quán)威性。

行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)保障信息公開的全面性。根據(jù)我國政府信息公開條例等有關(guān)規(guī)定，我國政府信息以全面性公開為原則，選擇性公開為例外。但是，由于突發(fā)事件下政府信息公開與常態(tài)下政府信息公開的條件不同，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對信息公開的全面性予以裁量，對相關(guān)敏感的信息做慎重的處理，一切以有利于社會公益的最大化為準(zhǔn)繩。

2、完善公眾參與渠道與途徑機(jī)制

近些年來，社會參與機(jī)制一般包括聽證會、座談會、公眾調(diào)查等?？墒窃谀壳拔覈膽?yīng)急管理體制中，對于這些參與機(jī)制的設(shè)定并不完整，只是分散于各種規(guī)范性文件中，所以，完善社會公眾參與機(jī)制，應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有機(jī)制基礎(chǔ)上，整合相關(guān)法律規(guī)定構(gòu)建社會公眾參與機(jī)制體系。

聽證會、座談會等是常見的社會公眾參與形式，例如《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》明確規(guī)定了推行重大行政決策聽證制度建設(shè)，對聽證的范圍、程序、聽證代表的條件等進(jìn)行原則性規(guī)定。

隨著互聯(lián)網(wǎng)及新技術(shù)的發(fā)展，公眾調(diào)查逐漸成為社會公眾普遍的參與形式，例如行政機(jī)關(guān)建立官方微信號、網(wǎng)站等征詢社會公眾對有關(guān)事務(wù)的建議。這種參與方式有操作性強(qiáng)、簡便快捷、成本低等特點，使得社會大眾也樂意參與調(diào)查。

此外，非政府民間組織如民眾自發(fā)組織的救援隊伍通過直接參與的方式，在歷次突發(fā)事件中發(fā)揮了一定作用，拓展了社會參與的形式。隨著社會治理體系和治理能現(xiàn)代化，社會公眾參與的內(nèi)容、形式會不斷得到豐富與發(fā)展，這對于應(yīng)對突發(fā)事件有著重要意義。

（三）建立完善社會參與的監(jiān)督體系與法律救濟(jì)途徑

社會公眾參與應(yīng)當(dāng)在法律監(jiān)督下進(jìn)行，完善法律監(jiān)督體系建設(shè)，確保社會公眾參與依法有序進(jìn)行。隨著時代發(fā)展與技術(shù)進(jìn)步，網(wǎng)絡(luò)媒體的在社會輿論方面發(fā)揮著越來越重要的作用。在突發(fā)事件下，媒體可以把事態(tài)發(fā)展、政府措施及時向社會發(fā)布，為公眾參與提供了信息基礎(chǔ)，更重要的是媒體的參與有助于監(jiān)督政府及公眾的行為。因此，社會公眾參與需要加強(qiáng)媒體監(jiān)督。

在突發(fā)事件應(yīng)對過程中，不可避免的存在國家權(quán)力與公民權(quán)利的沖突。在社會公眾參與越來越普遍的現(xiàn)代社會，只有形成有效的救濟(jì)制度才能保障社會公眾參與制度的有效運行，使公民得以有效參與應(yīng)對各種突發(fā)事件。

黨的十八屆四中全會明確提出“增強(qiáng)全社會尊重和保障人權(quán)意識，健全公民權(quán)利救濟(jì)渠道和方式”的要求，這對于保障公民權(quán)益，推進(jìn)社會參與法律救濟(jì)具有重要意義。一般而言，社會參與法律救濟(jì)的基礎(chǔ)是私人救濟(jì)。私人救濟(jì)一般包括民法、行政法、刑法實體或程序等方面的救濟(jì)途徑，例如可以根據(jù)我國現(xiàn)有的民事訴訟、行政訴訟或者刑事訴訟等手段保護(hù)私人權(quán)益。此外，對于有關(guān)社會公共權(quán)益的損害，可以通過公益訴訟的方式予以保護(hù)。

注釋：

1.張永桃主編：《行政學(xué)》，高等教育出版社2009年版，第80頁。

2.王浦劬《防治“非典”時期的政府雙重管理問題分析》，《北京大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2003年5月第3期。

張維平著，《政府應(yīng)急管理—“一案三制”創(chuàng)新研究》，安徽大學(xué)出版社2010年1月版。