法治新常態(tài)下的政府權(quán)力運行機(jī)制

谷永健

浙江財經(jīng)大學(xué) 310000

序言

對于政府權(quán)力運行機(jī)制的劃分，馬克思·韋伯將合法的統(tǒng)治方式大致劃分為法理型、傳統(tǒng)型和“卡里斯瑪型統(tǒng)治”。“法理型支配（統(tǒng)治）要求人們服從的并非是支配者個人，而是服從一個非人格性的無私秩序；組織內(nèi)行政管理人員在處理組織成員理性地追求其利益等事務(wù)中，要遵循法律規(guī)范而設(shè)的行政程序并且遵循這些一般化的基本原則?！逼渚唧w特征表現(xiàn)為：1.遵循法律至上原則，在法理型統(tǒng)治下，統(tǒng)治者與被統(tǒng)治者都被要求遵循法律所賦予的權(quán)力與權(quán)利義務(wù)；2.區(qū)別于傳統(tǒng)型支配下的人治模式，法理型統(tǒng)治下實施的是客觀化的、非人格化的管理，即理性官僚制；3.法理型統(tǒng)治要求以法律規(guī)范為基礎(chǔ)建立完善的管理權(quán)限和責(zé)任制度。1978年到2016年是中國特色社會主義法治理論的逐步建立階段，也是法理型政府權(quán)力機(jī)制逐漸完善與發(fā)展的階段，部分學(xué)者認(rèn)為我國于1978年之后，逐步成為法理型政府權(quán)力運行機(jī)制。雖然中國政治體制的表述仍存在爭論，但是鄢一龍教授提出的“六權(quán)分工”體制基本符合我國的實際情況，政府權(quán)力作為中國政治體制實際運行架構(gòu)的關(guān)鍵一環(huán)，討論政府權(quán)力的運行機(jī)制繞不開中國的政治體制，其外部脫離不開黨的領(lǐng)導(dǎo)與政府權(quán)力的關(guān)系、人大的立法權(quán)與政府權(quán)力的關(guān)系、全國政協(xié)的協(xié)商權(quán)和兩高的司法權(quán)與政府權(quán)力的關(guān)系。法治新常態(tài)下的政府權(quán)力運行機(jī)制首先要求我們解決好在政治體制內(nèi)部與其它權(quán)力間的關(guān)系。從中外政府權(quán)力結(jié)構(gòu)比較來看，我國類似于大陸法系國家，政府注重行政上的協(xié)調(diào)統(tǒng)一；從歷史發(fā)展上來看，政府強(qiáng)調(diào)突出宏觀調(diào)控職能，但仍然享有廣泛的資源配置權(quán)，含有計劃經(jīng)濟(jì)的色彩；從對內(nèi)關(guān)系上來看，政府權(quán)力作為我國政治體制“六權(quán)分工”中的重要一環(huán)，需要掌握好，政府權(quán)力與黨中央的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的關(guān)系、與人民代表大會的關(guān)系、與人民政協(xié)的協(xié)商權(quán)的關(guān)系、與兩院司法權(quán)的關(guān)系、與中央軍委的軍事權(quán)的關(guān)系。在十八屆四中全會中中共中央作出了《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），在深化三中全會加快法治中國的論述的基礎(chǔ)上，提出一系列的新思想、新觀點、新論斷?！稕Q定》中對于“依法行政，加快建設(shè)法治政府”的論述是基于我國政府權(quán)力運行機(jī)制的現(xiàn)狀以及對政府權(quán)力運行機(jī)制提出的新目標(biāo)和新規(guī)劃，中共中央在《決定》一文中著重提出了深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府，在法治新常態(tài)的背景下，意味著我們政府要切實遵守依法行政原則，落實權(quán)力清單制度，明晰權(quán)力來源，完善權(quán)力監(jiān)督，做到“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”。

一、“六權(quán)分工”體制下的黨的領(lǐng)導(dǎo)與政府權(quán)力的關(guān)系

黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)是最高國家權(quán)力，在“六權(quán)分工”體制下處于縱向權(quán)力分工的最頂層，對整個國家的發(fā)展方向起到引領(lǐng)功能，對其他五項國家權(quán)力具有支配和整合功能，黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)具體體現(xiàn)在決策過程中，恰恰是要指明方向、提出目標(biāo)、設(shè)計路線圖。在十八屆四中全會中，中共中央做出的《決定》提出：

“黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會主義法治是一致的，社會主義法治必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的領(lǐng)導(dǎo)必須依靠社會主義法治。必須堅持黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法，把依法治國基本方略同依法執(zhí)政基本方式統(tǒng)一起來，把黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方同人大、政府、政協(xié)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依法依章程履行職能、開展工作統(tǒng)一起來?！薄胺傻纳υ谟趯嵤傻臋?quán)威也在于實施。各級政府必須堅持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下、在法治軌道上開展工作，創(chuàng)新執(zhí)法體制，完善執(zhí)法程序，推進(jìn)綜合執(zhí)法，嚴(yán)格執(zhí)法責(zé)任，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的依法行政體制，加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。”

從中共中央發(fā)布的文件中可以看出，法治新常態(tài)下要求實現(xiàn)法理型統(tǒng)治，政治體制中的支配者（中國共產(chǎn)黨）與被支配者（政府）在行使權(quán)力的過程中都要求遵循法律至上原則，黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)既體現(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)立法，同樣體現(xiàn)在帶頭守法；政府要深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府，因此黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與政府的行政權(quán)都要在法律法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)行使，任何人沒有超越法律的特權(quán)；同樣，法治新常態(tài)下要求政府必須堅持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，在法治的軌道上運用法治的思維開展工作，法律賦予了政府行政權(quán)，政府的權(quán)力運行要在法律允許的范圍內(nèi)行使，黨的領(lǐng)導(dǎo)則為政府指明了方向，同時黨也要帶頭守法，黨的領(lǐng)導(dǎo)不能超越法律，不能以言代法，以權(quán)壓法，保障法律權(quán)威得以實現(xiàn)。

二、“六權(quán)分工”體制下的權(quán)力機(jī)關(guān)與政府權(quán)力的關(guān)系

政府的權(quán)力受傳統(tǒng)文化、政治和經(jīng)濟(jì)的影響，行政權(quán)十分發(fā)達(dá)，是國家權(quán)力中最廣泛的權(quán)力。具備行政法規(guī)立法權(quán)、國防權(quán)、外交權(quán)（管理對外事務(wù)，同外國締結(jié)條約和協(xié)定）、經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)（編制國家規(guī)劃、管理經(jīng)濟(jì)社會各項事務(wù)等）、組織管理權(quán)（管理行政區(qū)劃、管理民族事務(wù)、管理編制、審計、監(jiān)察等）。伴隨著寬泛的行政權(quán)力，我國距離實現(xiàn)推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)還有一段距離，正如《決定》中所提出的：

在過去，人大對于政府的監(jiān)督是柔性的，人民代表大會沒有執(zhí)行機(jī)關(guān)，完善人大及其常委會對政府權(quán)力的監(jiān)督是建設(shè)法治國家，推進(jìn)依法行政的題中應(yīng)有之義。人大的監(jiān)督主要體現(xiàn)于立法監(jiān)督，同樣要求政府要在人大閉會期間，向人大常委會“負(fù)責(zé)并報告工作”，具體體現(xiàn)于《憲法》條文中，《憲法》第三章國家機(jī)構(gòu)第62條第5、9、10款、第63條第2款及第67條第2、5、6、7、9款，全國人大對政府首腦的任免權(quán)體現(xiàn)了對政府權(quán)力的制約、對工作報告的審查權(quán)則體現(xiàn)了人大對政府權(quán)力的監(jiān)督權(quán)、對政府的行政法規(guī)、決定和命令的撤銷權(quán)則有助于規(guī)避行政立法過程中的部門化傾向，避免權(quán)責(zé)脫節(jié)、多頭執(zhí)法、選擇性執(zhí)法現(xiàn)象的出現(xiàn)。正如林彥教授所言：”作為身兼立法者與監(jiān)督者的人大，其組織地位高于政府，人大對于政府的監(jiān)督不應(yīng)和行政訴訟一樣僅停留在對某個行為、某個個案的檢視，而是從根本上追問和檢討為什么某一部法律無法得到實施并在此基礎(chǔ)上探究完善實施機(jī)制的途徑?！比舜蟮谋O(jiān)督權(quán)體現(xiàn)在宏觀層面，是對整個政府權(quán)力的制衡與監(jiān)督，完善人大的監(jiān)督制度有利于限制政府行政權(quán)力的天然擴(kuò)張性，同時我們也應(yīng)該認(rèn)識到人大的監(jiān)督仍然存在許多的不足之處，最突出的表現(xiàn)就是人大監(jiān)督的剛性缺失，人大只有建議權(quán)而無執(zhí)行機(jī)關(guān)。因此何深思教授提出，“對人大的監(jiān)督進(jìn)行剛性植入的制度設(shè)計，即確權(quán)于民，確保選民對候選人的生成具有決定權(quán)；程序保障，確保選舉完成后，代表仍然將維護(hù)選民的權(quán)利作為自己的職責(zé)；最后要保障運行的公開性，保障監(jiān)督活動的持續(xù)剛性。”

法治新常態(tài)下的政府權(quán)力運行機(jī)制要求我們理順國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)與政府權(quán)力的關(guān)系，政府由全國人大產(chǎn)生，也對全國人大負(fù)責(zé)。法治新常態(tài)下為避免執(zhí)政體制權(quán)責(zé)脫機(jī)、多頭執(zhí)法、選擇性執(zhí)法現(xiàn)象的出現(xiàn)，首先要求政府在行使權(quán)力的過程中自覺遵守法律的規(guī)定，自覺接受人大的監(jiān)督，保障自身行政立法權(quán)與上位法的協(xié)調(diào)，保障行使權(quán)力符合自身的法定職權(quán)，同樣也要對全國人大的監(jiān)督權(quán)進(jìn)行完善，切實保障人大的監(jiān)督權(quán)實現(xiàn)有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究，避免《憲法》中賦予人民代表大會及其常務(wù)委員會的監(jiān)督權(quán)流于形式。

三、“六權(quán)分工”體制下的協(xié)商權(quán)和司法權(quán)與政府權(quán)力的關(guān)系

全國政協(xié)主要的職能體現(xiàn)在政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政，全國政協(xié)的協(xié)商權(quán)代表了我國各個職業(yè)團(tuán)體共同參與政治決策，這一權(quán)力同樣體現(xiàn)在政府權(quán)力的行使過程中，政協(xié)的協(xié)商權(quán)提高了政府決策的科學(xué)性與民主性?！皬恼^程的視角看，政府運作表現(xiàn)為一個動態(tài)的過程，主要體現(xiàn)為意見表達(dá)、意見綜合、決策、決策的施行這幾個環(huán)節(jié)的漸次推進(jìn)和貫穿其中的政務(wù)信息傳輸和監(jiān)督過程。”“全國政協(xié)的協(xié)商權(quán)介入了政府過程的動態(tài)鏈條，貫穿于政府過程中的意見表達(dá)、意見綜合和決策等環(huán)節(jié)，是中國政府過程中至關(guān)重要的運行機(jī)制，在重大問題的決策上，中國已經(jīng)形成了政治協(xié)商、人大決策和政府實施相結(jié)合的決策模式。”

法治新常態(tài)的政府權(quán)力運行機(jī)制是依法治國背景下對政府權(quán)力動態(tài)的運行過程提出的新目標(biāo)和新要求，明晰全國政治協(xié)商會議在政府權(quán)力的運行機(jī)制下所處的地位和作用，有助于更好的發(fā)揮政治協(xié)商會議的協(xié)商職能與監(jiān)督職能，促使政府的決策更加科學(xué)化與民主化。正如政治協(xié)商會議的組成是由全國各個團(tuán)體組成，代表了絕大多數(shù)公民的權(quán)益和意見，政協(xié)的意見表達(dá)反饋到政府的決策中，滿足了不同職業(yè)群體多元的價值訴求，很大程度上體現(xiàn)了決策的民主性。同時，政協(xié)會議對政府權(quán)力的民主監(jiān)督體現(xiàn)在重大方針政策的執(zhí)行、國家機(jī)關(guān)及其工作人員的工作，通過建議批評進(jìn)行監(jiān)督，保障了政府權(quán)力運行過程中的科學(xué)性。政協(xié)會議作為一項正式的國家權(quán)力是在《憲法》序言中明確確認(rèn)的，政府權(quán)力的動態(tài)運行過程中要主動聽取政協(xié)會議的意見，與政協(xié)進(jìn)行協(xié)商，自覺接受政協(xié)會議的民主監(jiān)督，虛心接受民主黨派、無黨派人士的批評與建議，切實做好在重大問題決策過程中，發(fā)揮政協(xié)會議的協(xié)商權(quán)與全國人民代表大會的決策權(quán)的優(yōu)勢，保障政府決策的科學(xué)性與民主性。

國家權(quán)力的天然擴(kuò)張性要求政府的權(quán)力在動態(tài)運行過程中必須受到制約。政府權(quán)力的廣泛性既體現(xiàn)在其在宏觀上具有立法功能（行政法規(guī)立法、行政命令），在微觀上的具體操作過程中也具有司法性質(zhì)（行政處罰、行政復(fù)議）。因此，正如R·M·昂格爾所說：“行政必須與立法相分離…….審判必須與行政相分離。實際上這兩個分離恰恰是法治理想的核心?！?最高人民法院與最高檢察院所行使的司法權(quán)是與政府權(quán)力處于平行地位，都是由人大產(chǎn)生，對人大負(fù)責(zé)，而由于相互之間的權(quán)力分工的不同，最高人民法院與最高檢察院的司法權(quán)與政府權(quán)力的運行更多的體現(xiàn)在兩高被動的對政府運行過程中存在的問題所提起的訴訟的受理與裁判，從微觀層面，即通過行政訴訟制度對政府過程中的個別行為和個案進(jìn)行檢視，相對于黨的領(lǐng)導(dǎo)、全國人大的立法權(quán)、政治協(xié)商會議的協(xié)商權(quán)，司法權(quán)對政府權(quán)力的運行在微觀上進(jìn)行了糾偏和監(jiān)督，彌補(bǔ)了微觀層面對政府行為監(jiān)督的缺位，更重要的是保障了公民的權(quán)力，對政府權(quán)力的天然擴(kuò)張性進(jìn)行了限制。

在全國人民代表大會制度下行政權(quán)與司法權(quán)的分工，司法權(quán)對于政府權(quán)力的監(jiān)督與制約作用是毋庸置疑的，但是站在實際運用的過程中我們可以發(fā)現(xiàn)，行政訴訟制度存在著巨大的缺陷，使司法權(quán)的監(jiān)督流于了形式。法治新常態(tài)下提出了改革司法機(jī)關(guān)人財物管理體制，建立了巡回法庭，審理跨行政區(qū)域重大行政和商事案件，調(diào)整行政訴訟案件管轄制度，避免司法權(quán)從屬于行政權(quán)，司法機(jī)關(guān)的人財物供給受制于政府，改善了行政訴訟的管轄條件，也完善了行政訴訟制度。同時法治新常態(tài)下要求嚴(yán)禁領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動，建立責(zé)任追究制度，確保司法機(jī)關(guān)能夠獨立公正的行使職權(quán)，使司法權(quán)對政府權(quán)力的監(jiān)督落實到實處。

結(jié)語

在法治新常態(tài)下，中共中央在此常態(tài)下做出的《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，是我國逐步建立法理型支配的政府權(quán)力運行機(jī)制的重要一環(huán)，闡述全面推進(jìn)依法治國的重要意義，為我國建立法治社會與法治國家提供了指導(dǎo)思想。政府權(quán)力運行機(jī)制在不同的歷史時期中呈現(xiàn)出不同的歷史形態(tài)，正如馬克思·韋伯所劃分的，政府權(quán)力結(jié)構(gòu)可以分為傳統(tǒng)型、“卡里斯瑪型統(tǒng)治”以及法理型統(tǒng)治。由于政府權(quán)力具有天然的擴(kuò)張性，不同于傳統(tǒng)型與卡里斯瑪型統(tǒng)治，法理型統(tǒng)治更強(qiáng)調(diào)一切遵循一種嚴(yán)格無私的秩序，由此避免政府權(quán)力的恣意妄為。在法治新常態(tài)下，全面深化改革的總體目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)治理體系與治理能力現(xiàn)代化，在這一總體目標(biāo)下，我們應(yīng)當(dāng)不斷完善社會主義法治體系，要求政府在法律規(guī)定的范圍內(nèi)活動，公權(quán)力遵守于法律這種嚴(yán)格無私的秩序，嚴(yán)格遵守憲法，維護(hù)憲法，加強(qiáng)憲法實施，一切政府權(quán)力都應(yīng)當(dāng)是由法律所賦予的，依此來處理復(fù)雜的政府權(quán)力運行機(jī)制。黨與政府都應(yīng)當(dāng)在憲法允許的范圍內(nèi)活動，憲法也要對全國人大、政協(xié)、兩高與政府之間的權(quán)力關(guān)系加以明確，不斷完善人大監(jiān)督、司法監(jiān)督與政治協(xié)商制度，對政府權(quán)力加以監(jiān)督與制約。推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化，也要建立完備的權(quán)力清單與責(zé)任清單制度，完善人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督等監(jiān)督方式，實現(xiàn)有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究。在全面推進(jìn)依法治國的過程中，我國也深刻的認(rèn)識到法理型統(tǒng)治存在其天然的缺陷，嚴(yán)格無私的秩序應(yīng)當(dāng)是一種理想的狀態(tài)，在實際的社會生活中，法律往往滯后于社會的發(fā)展，且一切都由法律加以規(guī)制與約束，往往造成法條的紛繁復(fù)雜，不利于人們的應(yīng)用，也極大的制約的人們的積極性與主動性，因此在全面推進(jìn)治理體系與治理能力現(xiàn)代化的過程中，也應(yīng)當(dāng)處理好政府與社會組織之間的關(guān)系，充分發(fā)揮社會組織的積極性與能動性，充分發(fā)揮政府的引導(dǎo)與監(jiān)督職能，避免產(chǎn)生治理危機(jī)。法治新常態(tài)下，政府權(quán)力運行機(jī)制是在社會主義法治理論與社會主義法治體系建立并不斷完善的基礎(chǔ)上形成的明確、有序、高效的運行機(jī)制，同樣在日新月異的新時代中，要不斷加強(qiáng)政府權(quán)力運行機(jī)制的適應(yīng)能力，切實建設(shè)成職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。

【2】關(guān)于法治新常態(tài)的若干思考，光明日報，2014年12月24日。

【4】關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定，新華社，2014年10月28日。