關(guān)于土地收購儲備資金風(fēng)險問題研究

劉妍

唐山市國土資源局 河北唐山 063000

一、前言

隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，建設(shè)用地的面積不斷擴大，我國第一家土地儲備機構(gòu)——上海市土地發(fā)展中心于1996年成立，隨后在國家政策的支持下，各地市根據(jù)自身發(fā)展情況先后建立了土地儲備機構(gòu)，并按照不同的運營模式運行著。直到2003年溫家寶總理在政府工作報告中指出“將土地資源作為國家宏觀調(diào)控的主要資源”這一理念，土地儲備制度才被作為土地資源管理中的重點進行控制。但是，作為土地儲備制度實施基礎(chǔ)的土地儲備資金的正常運轉(zhuǎn)勢必會影響到宏觀調(diào)控的質(zhì)量和效果。隨后，我國又在2003年發(fā)布《關(guān)于進一步加強房地產(chǎn)信貸業(yè)務(wù)管理的通知》，通知中明確指出了土地儲備貸款方面的風(fēng)險，同時對控制土地儲備貸款的發(fā)放做了嚴(yán)格規(guī)定。為了進一步規(guī)范土地儲備行為、增強土地儲備資金管理，國家隨后又出臺了《土地儲備資金財務(wù)管理暫行辦法》，該文件中對土地資金的來源、適用范圍以及土地儲備資金收支預(yù)決算管理等做了規(guī)定，這也說明了國家對土地儲備資金風(fēng)險的重視。

二、土地收購儲備資金風(fēng)險問題

（一）引起土地收購儲備資金風(fēng)險的主要原因

筆者經(jīng)過查閱資料發(fā)現(xiàn)，引起土地收購儲備資金風(fēng)險的原因有以下七種：

（1）過度擴張。為了加快舊城改造、方便調(diào)控土地市場或者控制市場上不正規(guī)的土地買賣，土地儲備機構(gòu)有時會在短時間內(nèi)迅速收購大量儲備土地，這就需要龐大的資金才能支持，一旦出現(xiàn)資金籌集不足或者土地收益無法填補資金空缺的情況，極易引發(fā)資金鏈斷裂的情況；

（2）庫存增加。當(dāng)徒弟儲備庫中的土地儲量明顯增加，并且無法及時出讓時，就會影響土地收購機構(gòu)的成本回收，一旦資金無法正常補充，正常的資金運轉(zhuǎn)就會被打亂，土地收購活動也就無法繼續(xù)進行，嚴(yán)重的甚至?xí)嬖谄飘a(chǎn)的威脅。

（3）商業(yè)信用不足。商業(yè)信用是經(jīng)濟體的立身之本，需要長時間的運作才可以建立。在現(xiàn)代社會，商業(yè)信用可以被認(rèn)為是一種良性的債務(wù)關(guān)系，一旦某企業(yè)具備這種良性的債務(wù)關(guān)系，那么它就具備了一定的資金融通機會。土地收購儲備機構(gòu)自身具有的資本量較小，資金回流的情況也具有不可測性，這都在某種程度上影響了其商業(yè)信用。

（4）內(nèi)部資金混亂。現(xiàn)階段我國對于土地收購儲備機構(gòu)的定位較為模糊，導(dǎo)致其資金管理機構(gòu)設(shè)置不夠合理，尚且沒有良好的資金管理流程，人員的資金管理意識和水平均無法同機構(gòu)的發(fā)展相適應(yīng)。

（5）國家政策變化。由于工作內(nèi)容的特殊性，土地收購儲備資金在面臨金融政策或者房地產(chǎn)政策的變動時，通常呈現(xiàn)出極大的資金風(fēng)險。如果國家上調(diào)利率，那么土地收購儲備機構(gòu)的貸款利率也會隨之上升，需要的貸款成本也隨之升高；如果國家縮緊銀根，土地收購機構(gòu)的資金儲備也不足以應(yīng)付變化；如果國家將信貸門檻提高，那么土地收購機構(gòu)的融資也會變的困難。

（6）經(jīng)濟變化。經(jīng)濟形勢的好壞必然會影響土地收益。如果土地收購機構(gòu)的土地積壓過多，市場就會變成 “買方市場”，不僅土地出讓更為不易，而且還會造成資金回收困難，加重資金風(fēng)險。

（7）行政因素。作為為國家經(jīng)營土地的企業(yè)，土地收購儲備機構(gòu)有時也受國家指令控制，如：收購不具備市場潛力的土地、代替國有企業(yè)償還一些債務(wù)等，這些無疑會增加土地儲備機構(gòu)的資金風(fēng)險。

（二）土地收購儲備資金籌集階段的風(fēng)險分析

首先，政府的過度干預(yù)。在土地儲備計劃確定之后，各審批部門和政府會有自己的意愿和目標(biāo)需求，有時會有土地儲備計劃和政府目的不一致的時候，這時政府可能會采取過度強制干預(yù)。例如，有些政府會要求將不具備收購條件的國有企業(yè)用地安排在收購計劃中，以滿足拆遷戶補償安置費用，但很容易造成土地收購儲備機構(gòu)資金周轉(zhuǎn)不良，收購的土地又很難投入市場，為機構(gòu)的長久和諧發(fā)展買下了隱患。

其次，市場信息失真。土地市場的價格不斷變化，瞬息萬變，土地收購儲備機構(gòu)的信息獲取渠道有限，如果無當(dāng)?shù)厝藥ьI(lǐng)認(rèn)真探查，則無法全盤掌握該地區(qū)的土地存量和需求量，因此在制定土地儲備計劃時很容易出現(xiàn)漏洞，致使大量資金長期滯留在待開發(fā)的土地上，這無疑在一定程度上增加了土地的變現(xiàn)周期。

最后，土地儲存方式不合理。現(xiàn)行的土地儲存方式主要有實物儲存、信息儲存、合同儲存等，不同的儲存方式對應(yīng)不同的資金消耗，例如，合同儲存只需付定金，而后分期付款或暫不付款；信息儲存是將暫時不具備開發(fā)條件的土地的信息輸入土地儲備庫中，等該土地具備其他價值之后再轉(zhuǎn)為其他儲蓄方式。因此，土地儲備是一項長期行為，在制定土地儲備計劃時就要根據(jù)不同地區(qū)的城市規(guī)劃以及當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r設(shè)置合理的儲備方式，做好不同 儲備方式之間的銜接和過渡，避免因為單一的儲備方式帶來資金需求過度的情況。

（三）土地收購儲備資金籌集運營階段的風(fēng)險分析

首先，地塊收購過程的產(chǎn)權(quán)較為復(fù)雜，其中涉及到了地下設(shè)施和該地水文建設(shè)等情況，可能會造成土地成本過高；有時收購?fù)恋卮嬖诘盅夯蛘卟榉獾葰v史遺留問題也會影響土地收購的正常開展，延長土地收購時間。

其次，土地儲存規(guī)模不合理。如果土地收購儲備機構(gòu)的土地收購量不夠大，就無法滿足土地市場的需求，也無法做到調(diào)控土地市場；但是如果儲存規(guī)模過大，也很容易造成土地和資金的雙重積壓，儲備時間過短則不利于土地的增值，時間過長可能會導(dǎo)致資金鏈斷裂。

最后，土地使用者臨時違約也會造成損失。土地使用者臨時違約是最令土地收購儲備機構(gòu)頭疼的事情。如果土地使用者出現(xiàn)財務(wù)狀況，無法按時支付臨時使用費用；或者因為臨時使用者的不合理使用，導(dǎo)致土地固有價值被破壞、延長土地資金回收時間都是影響土地收購儲備機構(gòu)正常收益的情況。

（四）土地收購儲備資金回收階段的風(fēng)險分析

首先，因為土地收購儲備機構(gòu)尚且沒有真正壟斷土地一級市場或者土地拍賣時機錯誤，導(dǎo)致土地流拍或者以低于成本價的價格成交，使得土地收購儲備機構(gòu)的資金運轉(zhuǎn)不正常，影響資金的正常回收。

其次，地方經(jīng)濟形式的好壞直接影響到土地的需求和價格，因此必然影響到出讓土地的資產(chǎn)值和收益。另外，土地儲備成本回收周期長，資金在政府部門內(nèi)的周轉(zhuǎn)時間過長，致使貸款利息增加，最終導(dǎo)致資金周轉(zhuǎn)不夠通暢。

三、土地收購儲備資金風(fēng)險管理對策

基于以上分析，如果要正確處理資金風(fēng)險，筆者認(rèn)為應(yīng)該從全過程參與、動態(tài)管理、加強預(yù)防這三個方面入手，使土地收購儲備機構(gòu)的資金連良好運轉(zhuǎn)并實現(xiàn)增值。

（一）制定科學(xué)合理的土地儲備計劃

土地收購儲備計劃的合理性在很大程度上取決于決策程序的科學(xué)性。土地收購儲備規(guī)劃的科學(xué)性需要結(jié)合當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r、金融政策以及土地政策的實際狀況，成立專人小組綜合分析，掌握其中的變化規(guī)律，為土地收購儲備計劃方案提供詳細(xì)參考，最終制定出通實際情況最契合的決策方案。

（二）構(gòu)建土地收購儲備資金風(fēng)險管理制度

新經(jīng)濟學(xué)的觀點為：制度能夠界定人們的選擇空間，約束人們關(guān)系，進而減少不確定性，保護產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定。為了防范土地收購儲備資金風(fēng)險，制度的建立至關(guān)重要。首先要建立科學(xué)的人才培養(yǎng)機制。土地收購儲備過程涉及到金融、地稅、房地產(chǎn)規(guī)劃等多個專業(yè)。因此，土地儲備機構(gòu)應(yīng)該加強對工作人員的培訓(xùn)，使他們既懂政策又了解專業(yè)；其次，完善考核機制。土地收購儲存工作涉及眾多環(huán)節(jié)，每一環(huán)節(jié)都應(yīng)該有專業(yè)人員監(jiān)督負(fù)責(zé)，為了加強資金管理，可以設(shè)定不同部門人員的資金限額，進而建立指標(biāo)體系，以激勵員工的工作；最后，要建立資金風(fēng)險預(yù)警機制。風(fēng)險預(yù)警機制是規(guī)避可能遇見的風(fēng)險，控制資金投入，為資金風(fēng)險提供決策的服務(wù)（其詳細(xì)過程見下圖）。

通過專業(yè)人員對資金風(fēng)險進行連續(xù)性的檢測，可以使決策者預(yù)知可能存在的風(fēng)險，進而有效的控制資金風(fēng)險，以維持土地儲備工作的健康開展。

四、結(jié)語

隨著我國城鎮(zhèn)化進程的加快，土地增值空間很大，收益也較為樂觀。同時作為政府經(jīng)營土地的代理機構(gòu)，土地收購儲備機構(gòu)一旦出現(xiàn)資金問題必然會得到政府的支持；然而土地儲備制度的順利運行仍然需要龐大的資金支持，因此資金風(fēng)險問題一直都是困擾土地收購儲備機構(gòu)的重要問題，相信隨著土地市場的不斷完善，土地收購儲備資金風(fēng)險管理成效必然會更加顯著。