中國跨流域調(diào)水工程規(guī)劃環(huán)境管理對策建議

■文 / 姜昀 史常艷

中國水資源具有南多北少，降水量年內(nèi)和年際變化大等特點，與人口分布、耕地資源分布、城鎮(zhèn)化發(fā)展區(qū)域在空間格局上存在較大的不協(xié)調(diào)，進而導致水資源“供”“需”矛盾。為了滿足生產(chǎn)、生活需要，跨流域調(diào)水成為目前解決這種矛盾的主要途徑。調(diào)水工程在帶來社會效益、經(jīng)濟效益的同時，也改變了水資源的時空分布和水文情勢，打破了原有的水生、陸生生態(tài)系統(tǒng)平衡，如果決策不當，將對調(diào)水區(qū)、輸水沿線和受水區(qū)造成長期的、不可逆轉(zhuǎn)的生態(tài)環(huán)境破壞，嚴重影響區(qū)域社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。為從環(huán)境保護角度科學統(tǒng)籌水資源“供”“需”配置，形成與資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)的調(diào)水工程規(guī)劃，實現(xiàn)“人水和諧”，急需開展中國跨流域調(diào)水工程規(guī)劃主要環(huán)境影響及環(huán)境管理的對策研究。

圖1 跨水資源一級區(qū)調(diào)水情況統(tǒng)計圖

一、中國跨流域調(diào)水工程現(xiàn)狀及規(guī)劃特征

（一）中國跨流域調(diào)水工程現(xiàn)狀

中國是實施調(diào)水工程較早的國家之一。春秋末期，吳國王夫差在江淮之間開渠挖溝，構(gòu)成了長江與淮河之間最早的水上通道、京杭大運河的祖河原型——邗溝，后經(jīng)隋、元兩代擴建延伸，形成了京杭大運河。之后戰(zhàn)國時期由蜀郡守李冰及其子主持，鑿漓堆開寶瓶口作堰，分岷江為內(nèi)外兩支，引水入內(nèi)江的都江堰工程，至今仍然發(fā)揮著引岷江水灌溉成都平原的作用。新中國成立后，中國水利事業(yè)進入大規(guī)?？焖侔l(fā)展時期，建設(shè)了引灤濟津、引黃入晉、引黃濟青、引大入秦、南水北調(diào)東線等調(diào)水工程。據(jù)統(tǒng)計，中國已建、在建調(diào)水工程調(diào)水總量約536億立方米，其中，跨水資源一級區(qū)的大型調(diào)水工程包括南水北調(diào)中線和東線工程。南水北調(diào)中線一期工程規(guī)劃調(diào)水量95億立方米，2014年12月12日正式通水，2016-2017調(diào)水年共調(diào)水44.92億立方米；南水北調(diào)東線一期工程規(guī)劃調(diào)水量87.7億立方米，2013年11月15日正式通水，2016-2017調(diào)水年共向山東調(diào)水8.89億立方米。

（二）中國跨流域調(diào)水工程發(fā)展趨勢

根據(jù)長江、黃河等七大流域最新批復的流域綜合規(guī)劃，未來近30年，中國規(guī)劃建設(shè)的調(diào)水工程約19項，新增調(diào)水總量約297億立方米，屆時中國總調(diào)水量近900億立方米，其中規(guī)模較大的調(diào)水工程有南水北調(diào)東線、中線后續(xù)工程和西線工程、滇中引水工程、引江濟淮工程、西江調(diào)水工程、呼瑪河引水工程等。

根據(jù)中國的《全國水資源綜合規(guī)劃》，到2030年，跨一級區(qū)調(diào)水總量將由2014年的192億立方米增加到474億立方米（圖1），占中國總配置供水量的比例將由3.9%增加到6.7%。作為跨一級區(qū)調(diào)水主要水源地的長江流域，其調(diào)出水量占流域水資源總量的比例將達到4.55%，占《全國水資源綜合規(guī)劃》確定的長江流域水資源可利用量限制控制指標（2827億立方米）的16%。作為跨流域調(diào)水主要受水區(qū)的海河和淮河流域，其調(diào)入水量占流域供水總量的比例將分別達到33%和24%。

二、中國跨流域調(diào)水工程規(guī)劃存在問題分析

（一）認識上存在誤區(qū)

隨著調(diào)水工程技術(shù)突破和資金支持的增強，調(diào)水已成為很多地方解決水資源供需矛盾的首選對策，且調(diào)水工程出現(xiàn)了調(diào)水規(guī)模越來越大（除南水北調(diào)工程外，許多工程的年調(diào)水量都超過10億立方米）、輸水線路長（大部分調(diào)水線路長度在100公里以上）、工程建設(shè)條件復雜、調(diào)水用途廣泛（生活、生產(chǎn)、生態(tài)用水等用途）、社會和環(huán)境影響增大等趨勢。雖然隨著科學發(fā)展觀的貫徹落實，國家提出了“先節(jié)水后調(diào)水、先治污后通水、先環(huán)保后用水”的“三先三后”原則，但由于中國用水方式粗放、節(jié)水意識淡薄問題的存在，許多地區(qū)仍將跨流域調(diào)水作為解決水資源供需矛盾的良策，而忽視了“尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然”的生態(tài)文明理念。

（二）規(guī)劃層面缺乏科學研究和系統(tǒng)統(tǒng)籌

目前，中國各流域水資源綜合規(guī)劃、中長期供求規(guī)劃等上層位規(guī)劃在對經(jīng)濟發(fā)展、用水定額指標發(fā)展趨勢進行預(yù)測的基礎(chǔ)上，進行了各流域、各省的水資源供需平衡分析，規(guī)劃了各流域跨流域調(diào)出和調(diào)入的水量，但在調(diào)水總量管控、工程布局、環(huán)境影響等方面仍缺乏科學研究和系統(tǒng)統(tǒng)籌。

一是“供”“需”配置時，未從水資源開發(fā)利用和生態(tài)環(huán)境保護的角度，確定全國和流域?qū)用嬲{(diào)水規(guī)模上線控制策略，導致調(diào)水工程“遍地開花”，調(diào)水量持續(xù)增加。例如長江流域跨一級區(qū)規(guī)劃調(diào)水工程就有14項之多，上、中、下游，干、支流均有分布，調(diào)出水量未來15年（2015-2030年）將由182.7億立方米增加到488億立方米。

二是水資源一級區(qū)內(nèi)部各調(diào)水工程有時缺乏系統(tǒng)統(tǒng)籌。例如，在漢江上游，受國家發(fā)改委批復的陜西省引漢濟渭工程和國務(wù)院批復的南水北調(diào)中線調(diào)水工程的影響，漢江中下游的來水總體上已減少近30%，之后湖北省規(guī)劃從丹江口水庫對鄂北地區(qū)調(diào)水14億立方米，漢江中下游水資源平衡又被打破，為解決漢江中下游水資源量減少和水環(huán)境污染等問題，又規(guī)劃引江濟漢的補水工程，這種“拆東墻補西墻”的做法，將產(chǎn)生新的水資源時空分布不均的問題。

三是對調(diào)水工程的環(huán)境影響預(yù)測缺乏科學論證，對已實施調(diào)水工程產(chǎn)生的實際影響總結(jié)不夠。在缺乏調(diào)水工程規(guī)劃環(huán)評技術(shù)規(guī)范或要點的背景下，目前調(diào)水工程規(guī)劃環(huán)評很難從規(guī)劃層次整體把握調(diào)水工程實施對全流域的整體性影響，以及水源區(qū)各類水資源開發(fā)利用活動（如發(fā)電、供水等）的疊加、累積影響。另外，中國已建的調(diào)水工程中，引灤入津已通水近30年，引黃入冀、引大入秦通水近20年，南水北調(diào)東線一期工程也通水近5年，然而對以上已實施多年的調(diào)水工程規(guī)劃并未開展過系統(tǒng)的環(huán)境影響跟蹤評價，對調(diào)水工程實際產(chǎn)生的環(huán)境影響認識不足，對經(jīng)驗教訓總結(jié)不夠。

（三）“調(diào)出區(qū)”生態(tài)需水重視不夠，“調(diào)入?yún)^(qū)”節(jié)水力度不足

目前，中國跨流域調(diào)水工程對“調(diào)出區(qū)”下游生態(tài)需水保障重視不夠，產(chǎn)生了一系列生態(tài)環(huán)境問題。仍以南水北調(diào)中線工程為例，在實施南水北調(diào)中線一期工程、引漢濟渭工程、鄂北水資源配置工程、漢江中下游水電開發(fā)等一系列工程后，漢江丹江口黃家港斷面水資源開發(fā)利用程度接近40%的警戒線，黃家港斷面和下游襄陽江段、潛江以下江段由于水位、流量的降低，導致該區(qū)域水文情勢、水環(huán)境、水生態(tài)狀況發(fā)生較大變化。其中襄陽市城市平均供水保障率下降30%左右，襄陽江段化學需氧量、氨氮水環(huán)境容量分別減少39%和43%，襄樊五水廠斷面氨氮濃度增加48%，襄陽市水質(zhì)狀況由適宜飲用的Ⅱ類水質(zhì)整體下降到輕度污染的Ⅲ類水質(zhì)，部分枯水季水質(zhì)狀況將會更差。

與此同時，“調(diào)入?yún)^(qū)”的節(jié)水力度卻不足。一般情況下，調(diào)水主要是用于工農(nóng)業(yè)用水。但目前，中國農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉工程面積僅占有效灌溉面積的50%左右，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)為0.542，低于0.7至0.8的世界先進水平，農(nóng)村普遍的水資源利用率只有40%左右，東北、西北、華北部分糧食產(chǎn)區(qū)許多農(nóng)田仍在沿用畦灌、溝灌、淹灌和漫灌等相對粗放的灌溉方式。工業(yè)用水方面，中國萬元工業(yè)增加值用水量為52.8立方米，為世界先進水平的2倍左右。可見中國工、農(nóng)業(yè)用水方式仍很粗放，節(jié)水意識淡薄，缺水首先想到的是“伸手要”，而不是通過節(jié)水來“開源節(jié)流”，“以需定水”的錯誤調(diào)水思路長期存在。

三、環(huán)境管理對策建議

（一）尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然

充分認識和遵循水資源時空分布不均的自然規(guī)律，立足于合理、高效利用區(qū)域內(nèi)水資源，樹立“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)”的思想，防止在開發(fā)利用自然上走彎路。確需通過調(diào)水解決水資源短缺的，需將調(diào)水工程放到國家層面規(guī)劃、論證、統(tǒng)籌安排。規(guī)劃時要以保護自然為前提，保障水源區(qū)的用水需求和下游生態(tài)用水，減輕輸水線路對生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能的影響，避免受水區(qū)退水水質(zhì)污染，防范生物入侵風險。

（二）加強規(guī)劃環(huán)評，樹立底線意識

一是依法開展規(guī)劃環(huán)評。根據(jù)《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》和《關(guān)于進一步加強水利規(guī)劃環(huán)境影響評價工作的通知》（環(huán)發(fā)〔2014〕43號），依法推進跨流域調(diào)水專項規(guī)劃環(huán)境影響評價工作，加強對調(diào)水必要性、調(diào)水規(guī)模、調(diào)水線路、受水區(qū)用水方向和方式、環(huán)境敏感區(qū)保護等方面的重視，統(tǒng)籌考慮調(diào)水流域水資源利用上限、水源區(qū)各類水資源開發(fā)利用活動的疊加、累積影響和受水區(qū)域用水需求、節(jié)水潛力和配水能力，真正貫徹落實“三先三后”“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”十六字方針及“最嚴格水資源管理制度”等基本原則，論證調(diào)水工程規(guī)劃的環(huán)境合理性，提出調(diào)水區(qū)及下游生態(tài)流量保障措施，受水區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、優(yōu)化用水方向和用水量、退污水處理等措施。

二是開展跟蹤評價，總結(jié)經(jīng)驗教訓。對已運行的調(diào)水工程進行環(huán)境影響跟蹤評價，提高調(diào)水工程實施對生態(tài)環(huán)境造成影響的認識，以及規(guī)劃環(huán)境影響評價技術(shù)水平，完善預(yù)防和減輕不良環(huán)境影響的對策措施。

（三）加大節(jié)水力度，建立水資源產(chǎn)權(quán)制度

一是設(shè)置節(jié)水紅線指標。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于實行最嚴格水資源管理制度的意見》（國發(fā)〔2012〕3號），選取農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)、萬元工業(yè)增加值用水量等表征節(jié)水水平的指標，作為判斷開展跨流域調(diào)水必要性的重要指標之一。指標閾值可參考《國務(wù)院關(guān)于實行最嚴格水資源管理制度的意見》中提出的“2030年萬元工業(yè)增加值用水量降低到40立方米以下，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)提高到0.6以上”的標準，根據(jù)需水區(qū)資源環(huán)境條件和經(jīng)濟發(fā)展水平確定。

二是建立水資源產(chǎn)權(quán)制度。為實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略目標,在堅持水資源國家所有基本制度的前提下,建立水資源產(chǎn)權(quán)制度，明晰產(chǎn)權(quán)、加強管理，讓市場在水資源供需配置中起決定性作用，強化水資源對不合理產(chǎn)業(yè)布局、結(jié)構(gòu)的約束作用，倒逼產(chǎn)業(yè)布局、結(jié)構(gòu)優(yōu)化，促進高效節(jié)水。

（四）保障生態(tài)需水，維系流域生態(tài)功能

一是確立生態(tài)需水底線約束準則。把保障水源區(qū)及下游生態(tài)需水作為跨流域調(diào)水規(guī)劃的底線要求，根據(jù)生態(tài)需水量和生態(tài)需水過程，嚴格控制調(diào)水規(guī)模和調(diào)度過程，生態(tài)需水應(yīng)以《全國水資源綜合規(guī)劃》確定的河道內(nèi)基本生態(tài)需水量為基礎(chǔ)，結(jié)合天然植被、水生生物、河湖濕地等敏感目標的具體分布情況，考慮生態(tài)系統(tǒng)現(xiàn)狀用水量和生態(tài)系統(tǒng)可配置水量來確定。

二是確定調(diào)水區(qū)的生態(tài)空間管控準則。根據(jù)跨流域調(diào)水規(guī)劃對區(qū)域、流域的生態(tài)效應(yīng)及調(diào)出區(qū)域生態(tài)環(huán)境特征，從維護生態(tài)系統(tǒng)完整性的角度，確定調(diào)出流域需要嚴格保護的生態(tài)空間。提出需嚴格保護生態(tài)空間禁止外調(diào)水工程選址，以及保障生態(tài)空間生態(tài)功能的管控要求。

（五）建立跨流域調(diào)水工程規(guī)劃環(huán)境保護科技支撐體系

一是開展調(diào)水工程生態(tài)環(huán)境影響基礎(chǔ)研究。重點研究跨流域調(diào)水對陸地水循環(huán)及水資源安全影響、水源區(qū)水資源承載力評價、調(diào)水工程與各類水資源開發(fā)利用活動累積影響、水文風險評價等理論和技術(shù)方法，編制跨流域調(diào)水工程規(guī)劃環(huán)境影響評價技術(shù)導則或技術(shù)規(guī)范，科學開展跨流域調(diào)水工程環(huán)境保護工作。

二是開展水量水質(zhì)聯(lián)合配置與調(diào)控研究。根據(jù)水體的水環(huán)境容量，污水與用水、污水排放和水體納污之間的關(guān)系，重點研究基于分質(zhì)供水的水量水質(zhì)合理配置理論、模型和方法，以及水量水質(zhì)實時調(diào)度方案，實現(xiàn)水質(zhì)水量統(tǒng)一優(yōu)化配置，發(fā)揮水資源利用最大經(jīng)濟效益。

三是開展調(diào)水工程生態(tài)補償機制與管理機制研究。重點研究制定水源區(qū)與受水區(qū)間的橫向補償機制，創(chuàng)新補償方式和管理模式，通過市場機制，倒逼生態(tài)與經(jīng)濟不平衡發(fā)展以及不同區(qū)域間的不平衡發(fā)展，引導跨流域調(diào)水發(fā)揮最大的經(jīng)濟效益，犧牲最小的生態(tài)效益。

四、結(jié)語

目前，跨流域調(diào)水確實是解決水資源時空分布不均導致的水資源“供”“需”矛盾的主要途徑，但如果決策不當，將對調(diào)水區(qū)、輸水沿線和受水區(qū)造成長期的、不可逆轉(zhuǎn)的生態(tài)環(huán)境破壞，嚴重影響區(qū)域社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。因此，面對未來30年，中國將新增297億立方米的調(diào)水總量、全國總調(diào)水量將近900億立方米的情況，必須要樹立“尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然”的生態(tài)文明理念，按照“三先三后”“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的十六字方針及“最嚴格水資源管理制度”等基本原則，加強調(diào)水工程規(guī)劃環(huán)評，形成與資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)的工程方案。提出調(diào)水區(qū)及下游生態(tài)流量保障措施，受水區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、優(yōu)化用水方向和用水量、加大節(jié)水力度、退污水處理等措施。同時，積極開展調(diào)水工程生態(tài)環(huán)境影響、水量水質(zhì)聯(lián)合配置與調(diào)控、調(diào)水工程生態(tài)補償機制與管理機制等課題的研究，建立跨流域調(diào)水工程規(guī)劃環(huán)境保護科技支撐體系。