臺(tái)灣離岸風(fēng)電的發(fā)展歷程和挑戰(zhàn)

張潔

摘要：臺(tái)灣發(fā)展離岸風(fēng)電雖具有資源稟賦的優(yōu)勢(shì)，但十幾年來(lái)仍處于起步階段。2016年，民進(jìn)黨上臺(tái)執(zhí)政，推出“2025非核家園”能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型政策。該政策試圖以離岸風(fēng)電等再生能源電力替代核電，但臺(tái)灣發(fā)展離岸風(fēng)電卻遭遇風(fēng)力資源季節(jié)分布不均，缺乏離岸風(fēng)電的核心技術(shù)，離岸風(fēng)電的融資困難，以及政策配套與協(xié)調(diào)不足等諸多因素掣肘，不可避免的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)使民進(jìn)黨當(dāng)局離岸風(fēng)電目標(biāo)的達(dá)成具有很大的不確定性。

關(guān)鍵詞：臺(tái)灣；離岸風(fēng)電；歷程；挑戰(zhàn)

1臺(tái)灣離岸風(fēng)電的發(fā)展歷程

臺(tái)灣發(fā)展離岸風(fēng)電雖具有資源稟賦的優(yōu)勢(shì)，但由于缺乏核心技術(shù)、資金，加之政策配套不足，經(jīng)過(guò)十多年的發(fā)展目前仍處于起步階段。

第一階段是2007-2011年。臺(tái)灣開發(fā)離岸風(fēng)電最早可追溯到2007年，當(dāng)年9月1日，臺(tái)灣能源部門正式出臺(tái)開發(fā)離岸風(fēng)電的公告，提出離岸風(fēng)電申請(qǐng)的單一風(fēng)場(chǎng)最大容量為120MW，最小容量為50MW的開發(fā)方案，但由于當(dāng)時(shí)設(shè)置的風(fēng)電躉購(gòu)費(fèi)率只有2.7元/度（新臺(tái)幣，下同），過(guò)低的躉購(gòu)費(fèi)率是缺乏開發(fā)的誘因，因此在該公告3年的有效期內(nèi)沒有任何開發(fā)商提出申請(qǐng)，這一階段的離岸風(fēng)電開發(fā)就此不了了之。

第二階段是2012-2014年。2012年2月，臺(tái)灣能源部門推出“千架海陸風(fēng)力機(jī)”計(jì)劃，以先開發(fā)陸域風(fēng)場(chǎng)，再開發(fā)離岸風(fēng)場(chǎng)的策略，逐步推動(dòng)風(fēng)電發(fā)展由陸域推向離岸，計(jì)劃陸地和海域合計(jì)設(shè)置1000架以上風(fēng)力機(jī)組。同年7月3日，臺(tái)能源部門出臺(tái)“風(fēng)力發(fā)電離岸系統(tǒng)示范獎(jiǎng)勵(lì)辦法”等配套措施，以經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助方式，鼓勵(lì)開發(fā)商投資興建離岸示范風(fēng)場(chǎng)，同時(shí)選出三個(gè)場(chǎng)址，提供4架示范風(fēng)力機(jī)組和50%的融資比例，以及補(bǔ)助2.5億元作為測(cè)風(fēng)塔設(shè)置及環(huán)評(píng)申請(qǐng)的經(jīng)費(fèi)。盡管官方提供了較優(yōu)惠的條件，但由于島內(nèi)缺乏建造風(fēng)電機(jī)組和海事工程的核心技術(shù)，三個(gè)示范場(chǎng)址中只有上緯公司投資的海洋風(fēng)場(chǎng)項(xiàng)目最終得以完成。該項(xiàng)目自2012年取得示范開發(fā)許可，歷時(shí)5年耗資40億元才在苗栗外海架設(shè)完成2支8 MW的風(fēng)力機(jī)組，并于2017年11月并入臺(tái)灣電力公司的電網(wǎng)，標(biāo)志著島內(nèi)離岸風(fēng)電正式開啟。

第三階段是2015年至今。2015年7月2日，臺(tái)灣能源部門推出“離岸風(fēng)力發(fā)電規(guī)劃場(chǎng)址申請(qǐng)作業(yè)要點(diǎn)”，公布臺(tái)灣海峽36處潛力場(chǎng)址的基本數(shù)據(jù)與既有海域數(shù)據(jù)，預(yù)估總開發(fā)潛能可達(dá)2300萬(wàn)千瓦，將躉購(gòu)費(fèi)率調(diào)高至6.0437元/度。2016年5月，民進(jìn)黨上臺(tái)執(zhí)政之后，為達(dá)成其以“廢核”為主軸的所謂

“2025非核家園”目標(biāo)，在島內(nèi)施行能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型政策，該政策的主旨就是2025年之前陸續(xù)關(guān)停島內(nèi)所有核電廠，并試圖以開發(fā)離岸風(fēng)電等再生能源電力替代核電，同時(shí)出臺(tái)“風(fēng)力發(fā)電四年推動(dòng)計(jì)劃”，確立“先示范，次潛力，后區(qū)塊”的發(fā)展策略，計(jì)劃到2020年的四年時(shí)間先完成示范風(fēng)場(chǎng)52萬(wàn)千瓦的裝機(jī)容量，2021-2025年再開發(fā)潛力風(fēng)場(chǎng)，預(yù)計(jì)至2025年累計(jì)裝機(jī)容量達(dá)300萬(wàn)千瓦的目標(biāo)。臺(tái)灣海峽優(yōu)越的風(fēng)能條件以及較歐洲風(fēng)電高出一倍的價(jià)格吸引大量外商赴臺(tái)參與投資。

表面上看，“廢核”之后以風(fēng)電等再生能源電力替代核能，既消除了民眾對(duì)核電的恐慌、減少溫室氣體排放，又強(qiáng)化了再生能源，降低了對(duì)外依存度，看似達(dá)成了能源配置的再平衡，“2025非核家園”似可預(yù)期，實(shí)則不然，因?yàn)椤皬U核”容易替代難，尤其是臺(tái)灣發(fā)展離岸風(fēng)電將面臨諸多風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，達(dá)成目標(biāo)的不確定性較高。

2臺(tái)灣發(fā)展離岸風(fēng)電的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)

2.1臺(tái)灣海峽風(fēng)力資源季節(jié)分布不均，離岸風(fēng)電無(wú)法替代核電

臺(tái)灣島位于亞洲大陸與太平洋交界處，在臺(tái)灣中央山脈與大陸東南丘陵地形的共同作用下，于臺(tái)灣海峽形成峽管效應(yīng)，促成海峽西岸形成良好的風(fēng)場(chǎng)，平均每年滿發(fā)時(shí)數(shù)可達(dá)3000小時(shí)，平均容量因子為35%。但是由于受季風(fēng)氣候影響，臺(tái)灣海峽風(fēng)力資源季節(jié)分布差異顯著，每年秋冬季的10月至次年3月盛行東北季風(fēng)，平均風(fēng)速可達(dá)8～23米/秒，容量因子高達(dá)70%；而春夏季盛行的西南氣流，平均風(fēng)速不到2米/秒，甚至達(dá)不到2.5米/秒的風(fēng)機(jī)啟動(dòng)風(fēng)速，容量因子僅6%，電力價(jià)值不高。因此，相較于傳統(tǒng)的能源和核電，風(fēng)力發(fā)電仍受限于環(huán)境，臺(tái)灣海峽只有在每年秋冬季風(fēng)向、風(fēng)力合適的情況下才能發(fā)電，具有季節(jié)性、間歇性、波動(dòng)性等弱點(diǎn)，連續(xù)性和穩(wěn)定性差；當(dāng)夏季盛行西南季風(fēng)，風(fēng)速降低時(shí)風(fēng)機(jī)不出力，需要?jiǎng)佑秒娏?chǔ)備或其他能源來(lái)補(bǔ)充替代，風(fēng)電與核電的功效無(wú)法相提并論。而且風(fēng)力發(fā)電尚受限于不成熟的儲(chǔ)電技術(shù)，僅能即發(fā)即用，發(fā)電量不可儲(chǔ)、不可控、不可調(diào)，無(wú)法配合電力系統(tǒng)調(diào)度峰谷電量，即使臺(tái)灣海峽冬季風(fēng)力資源豐富，但其冬季風(fēng)電卻無(wú)法有效紓解島內(nèi)夏季高峰時(shí)段的缺電危機(jī)。因此，盡管目前包括風(fēng)能在內(nèi)的再生能源在資源和環(huán)保等方面有較大優(yōu)勢(shì)，但在利用效率和技術(shù)方面都不同程度存在缺陷和不足，在儲(chǔ)能技術(shù)和設(shè)備未取得革命性突破之前，風(fēng)電等再生能源電力只能起到局部和有限的替代作用，更遑論替代核電。民進(jìn)黨聲稱以離岸風(fēng)電等再生能源電力替代核電在一定程度上具有欺騙性，“2025非核家園”完全是民進(jìn)黨當(dāng)局為兌現(xiàn)競(jìng)選承諾，以達(dá)成自身政治目的而推出的不切實(shí)際的轉(zhuǎn)型政策。

2.2島內(nèi)缺乏離岸風(fēng)電核心技術(shù)，導(dǎo)致高投入低效益

雖然臺(tái)灣具有較佳的離岸風(fēng)場(chǎng)，但缺乏開發(fā)風(fēng)電的核心技術(shù)。風(fēng)力發(fā)電技術(shù)大致包括3個(gè)領(lǐng)域，分別為風(fēng)能評(píng)估與風(fēng)場(chǎng)規(guī)劃、風(fēng)力發(fā)電產(chǎn)品設(shè)計(jì)與制造、風(fēng)場(chǎng)施工與運(yùn)行維護(hù)。其中開發(fā)離岸風(fēng)電最核心的技術(shù)在于風(fēng)場(chǎng)施工的海事工程部分，包括海底基座、離岸風(fēng)力機(jī)組安裝施工及電纜鋪設(shè)等，約占離岸風(fēng)場(chǎng)建置總成本的四成，是離岸風(fēng)場(chǎng)開發(fā)成敗的關(guān)鍵。而目前島內(nèi)海事工程的技術(shù)能力薄弱，大多集中于港灣工程或水深較淺的海域工程，沒有能力支撐開發(fā)離岸風(fēng)場(chǎng)的海事工程項(xiàng)目；其次是離岸風(fēng)力機(jī)組的建造方面，離岸風(fēng)場(chǎng)的風(fēng)力機(jī)組是依地域特點(diǎn)設(shè)計(jì)的個(gè)性化產(chǎn)品，須設(shè)計(jì)適應(yīng)臺(tái)灣海峽海洋環(huán)境的風(fēng)電機(jī)組，但島內(nèi)不具備生產(chǎn)設(shè)計(jì)風(fēng)力機(jī)組的能力。因此，臺(tái)灣島內(nèi)既缺乏興建風(fēng)場(chǎng)的基礎(chǔ)設(shè)施，又缺乏建造風(fēng)力機(jī)組的供應(yīng)鏈，大部分風(fēng)場(chǎng)的開發(fā)都只能依賴外商，關(guān)鍵零部件都需要進(jìn)口，致使風(fēng)電的成本將是歐洲風(fēng)電的2倍。

2018年4月，臺(tái)當(dāng)局通過(guò)遴選方式選出7家開發(fā)商以及11個(gè)離岸風(fēng)場(chǎng)，其中4家為外商（見下表），島內(nèi)唯一的一家民營(yíng)開發(fā)商上緯集團(tuán)也是與澳大利亞麥格理風(fēng)電公司合資。11個(gè)離岸風(fēng)場(chǎng)總裝機(jī)容量達(dá)380萬(wàn)千瓦，但由于臺(tái)灣電力公司的海上變電站及相關(guān)輸電設(shè)施的興建將滯后于風(fēng)場(chǎng)的興建速度，預(yù)估到2025年，至多只能350萬(wàn)千瓦的容量可能并入電網(wǎng)。

臺(tái)當(dāng)局為達(dá)成“2025非核家園”能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型計(jì)劃，將臺(tái)灣海峽大部分優(yōu)質(zhì)風(fēng)場(chǎng)都交由外商運(yùn)營(yíng)，并承諾以超過(guò)歐洲風(fēng)電一倍的價(jià)格，即每度6元（新臺(tái)幣，下同）的躉購(gòu)費(fèi)率收購(gòu)20年。若依照臺(tái)當(dāng)局規(guī)劃的300萬(wàn)千瓦的風(fēng)電裝機(jī)容量計(jì)算，屆時(shí)離岸風(fēng)電每年發(fā)電量約110億度，20年內(nèi)將支付外商電費(fèi)就高達(dá)13200億元，而且外商承建的風(fēng)場(chǎng)仍由外商運(yùn)營(yíng)維護(hù)，島內(nèi)業(yè)者不僅無(wú)法掌握核心技術(shù)還導(dǎo)致債留子孫的后患。長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，在島內(nèi)離岸風(fēng)電缺乏核心技術(shù)的約束下，臺(tái)當(dāng)局急于求成，選擇依賴外商開發(fā)風(fēng)電的發(fā)展策略，使臺(tái)灣海峽優(yōu)質(zhì)風(fēng)場(chǎng)在短期內(nèi)均被外商占領(lǐng)，反而扼殺培植、構(gòu)建本土產(chǎn)業(yè)鏈的契機(jī)，島內(nèi)風(fēng)電產(chǎn)業(yè)頓時(shí)喪失賴以生存的市場(chǎng)平臺(tái)，以這種發(fā)展模式，付出如此高昂的代價(jià)而達(dá)成目標(biāo)實(shí)為得不償失。能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的經(jīng)驗(yàn)表明，是否擁有核心技術(shù)是支撐轉(zhuǎn)型成功的關(guān)鍵。一種能源替代另一種能源是由經(jīng)濟(jì)而非政治因素決定的，政治上的干預(yù)雖然可以起到一定的推動(dòng)作用，但唯有核心技術(shù)支撐方能培育本土市場(chǎng)及提升競(jìng)爭(zhēng)力。臺(tái)當(dāng)局若將風(fēng)電產(chǎn)業(yè)視為驅(qū)動(dòng)臺(tái)灣未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新動(dòng)力，就必須推出完整的政策配套，采取以市場(chǎng)換技術(shù)的發(fā)展策略，將離岸風(fēng)力發(fā)電的科技在臺(tái)灣落地生根。而民進(jìn)黨當(dāng)局為實(shí)現(xiàn)自身政治利益采取這種急功近利的開發(fā)模式，使島內(nèi)風(fēng)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展陷入高投入低效益，甚至高投入無(wú)發(fā)展的循環(huán)，無(wú)論是否達(dá)成既定目標(biāo)，最終高昂的成本和代價(jià)卻是由臺(tái)灣全社會(huì)來(lái)負(fù)擔(dān)。

2.3離岸風(fēng)電融資風(fēng)險(xiǎn)高，項(xiàng)目推進(jìn)受阻

離岸風(fēng)電項(xiàng)目較陸地風(fēng)電的風(fēng)險(xiǎn)高難度大，歷來(lái)融資困難，島內(nèi)已遴選出的380萬(wàn)千瓦的裝機(jī)容量所需的投資金額超過(guò)7000億元。雖然大部分風(fēng)場(chǎng)交由外商開發(fā)經(jīng)營(yíng)，但資金及風(fēng)險(xiǎn)卻要雙方共擔(dān)。雖然每家開發(fā)商規(guī)劃融資的比例會(huì)因個(gè)案而不同，但依風(fēng)電開發(fā)的商業(yè)慣例，本土金融機(jī)構(gòu)至少要承擔(dān)五成以上的項(xiàng)目資金，有的甚至高達(dá)七成，這部分資金都必須由島內(nèi)銀行融資、爭(zhēng)取銀行聯(lián)貸，聯(lián)貸資金采用專案融資方式解決。島內(nèi)金融業(yè)者估計(jì)，未來(lái)4～5年離岸風(fēng)電依賴島內(nèi)籌組聯(lián)貸的資金規(guī)模將超過(guò)5000億元，初期融資金額就將達(dá)上千億元。目前大部分風(fēng)電開發(fā)都是采用“無(wú)追索權(quán)項(xiàng)目融資”方式進(jìn)行借貸，即項(xiàng)目融資并無(wú)擔(dān)保品做抵押，銀行也無(wú)追索權(quán)，未來(lái)還貸主要依靠建設(shè)完成后的發(fā)電收入。某種程度上這等于是讓銀行負(fù)擔(dān)全部的風(fēng)險(xiǎn)，如工程延誤或無(wú)法完工，或完工后輸配電未能配合，甚至因臺(tái)風(fēng)等自然災(zāi)害導(dǎo)致設(shè)備損害而無(wú)收益時(shí)，島內(nèi)金融體系要承擔(dān)全部的風(fēng)險(xiǎn)，稍有不慎就可能釀成“金融風(fēng)暴”。島內(nèi)的銀行沒有風(fēng)電專案融資的經(jīng)驗(yàn)，而臺(tái)當(dāng)局為了避免承擔(dān)責(zé)任，僅作為“協(xié)辦單位”，若融資案沒有明確的官方保證金作為配套，金融業(yè)者大都心存疑慮。即使部分金融機(jī)構(gòu)已表達(dá)參與融資的意愿，但其中牽涉到復(fù)雜的權(quán)利、義務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)掌控、特殊情況的處理機(jī)制等，大都未敢貿(mào)然承接。島內(nèi)金融業(yè)者普遍擔(dān)心由風(fēng)電而引發(fā)的“復(fù)合性風(fēng)險(xiǎn)”，包含風(fēng)電進(jìn)度不如預(yù)期造成的風(fēng)險(xiǎn)；建成后仍面臨不穩(wěn)定與季節(jié)因素的風(fēng)險(xiǎn)；以及島內(nèi)政治環(huán)境的變遷可能的風(fēng)險(xiǎn)，等等。因此，島內(nèi)開發(fā)風(fēng)電面臨融資風(fēng)險(xiǎn)高，融資困難，相關(guān)的政策性融資與保證機(jī)制缺乏的困境，導(dǎo)致風(fēng)電項(xiàng)目推進(jìn)受阻，目標(biāo)能否達(dá)成存在較高的不確定性。

2.4離岸風(fēng)電相關(guān)政策配套不足，項(xiàng)目進(jìn)展緩慢

開發(fā)利用離岸風(fēng)電不僅要考慮自然資源、技術(shù)、資金條件，還需制定相關(guān)政策以支持和規(guī)范離岸風(fēng)電的開發(fā)和利用。目前島內(nèi)有關(guān)離岸風(fēng)力發(fā)電的配套政策不完善，主要的政策法規(guī)仍局限于2009年制定的《再生能源發(fā)展條例》，尚未出臺(tái)專門針對(duì)離岸風(fēng)力發(fā)電的配套政策和相關(guān)措施，致使在開發(fā)過(guò)程中因無(wú)明確的法規(guī)可依，與其他從業(yè)者屢發(fā)生沖突而影響項(xiàng)目進(jìn)程。由于離岸風(fēng)力發(fā)電的地理空間在海域之中，風(fēng)場(chǎng)的開發(fā)就涉及海洋政策的范疇，影響漁業(yè)捕撈、海運(yùn)航行、海洋生態(tài)保護(hù)等。如上緯公司在風(fēng)場(chǎng)的開發(fā)期間就曾與當(dāng)?shù)貪O民發(fā)生沖突，2015年7月，彰化縣漁民因不滿興建風(fēng)場(chǎng)對(duì)漁場(chǎng)的干擾，在彰化區(qū)漁會(huì)的組織下，全縣漁民集結(jié)80艘船筏出海，包圍氣象觀測(cè)塔的打樁基地表達(dá)抗議。開發(fā)離岸風(fēng)電項(xiàng)目不可避免地與漁業(yè)、航運(yùn)等發(fā)生沖突，意味著島內(nèi)現(xiàn)行的單一的能源政策無(wú)法適應(yīng)和規(guī)范離岸風(fēng)電的開發(fā)需求。缺乏完善的配套措施，必然導(dǎo)致風(fēng)電開發(fā)與海域使用之間的矛盾沖突，項(xiàng)目進(jìn)程往往因此而延緩或延宕。

與此同時(shí)，島內(nèi)開發(fā)離岸風(fēng)電尚處于起步階段，欠缺總體的宏觀布局以及必要的協(xié)調(diào)和決策機(jī)制。目前涉及離岸風(fēng)電發(fā)展的各項(xiàng)業(yè)務(wù)仍是散落于島內(nèi)各層級(jí)主管部門，并未形成處理離岸風(fēng)電發(fā)展的專職部門以及政策協(xié)調(diào)機(jī)制，使離岸風(fēng)電項(xiàng)目進(jìn)展緩慢。雖然離岸風(fēng)電由臺(tái)灣能源部門主管，但因離岸風(fēng)電的開發(fā)還涉及海運(yùn)、漁業(yè)、海洋環(huán)境、海底電纜管道鋪設(shè)與水下文化遺產(chǎn)等，甚至涉及兩岸海運(yùn)航線，在缺乏協(xié)調(diào)與決策機(jī)制下，每個(gè)項(xiàng)目都需經(jīng)過(guò)冗長(zhǎng)審批程序才能完成決策，如由上緯公司開發(fā)投建的福海風(fēng)場(chǎng)項(xiàng)目從啟動(dòng)環(huán)評(píng)到拿到開發(fā)許可證花了三年多時(shí)間。因此，島內(nèi)在政策層面缺乏配套措施，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部缺乏協(xié)調(diào)合作與決策機(jī)制，離岸風(fēng)電的開發(fā)因此而進(jìn)展緩慢。

3結(jié)語(yǔ)

由于遭遇技術(shù)、資金、政策層面的掣肘，島內(nèi)的離岸風(fēng)電項(xiàng)目能否順利達(dá)標(biāo)的可行性令人質(zhì)疑，民進(jìn)黨當(dāng)局推動(dòng)的“2025非核家園”能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型充滿風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)。因此，臺(tái)灣的能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型應(yīng)回歸理性務(wù)實(shí)的層面上來(lái)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，能源低碳化和多元化是能源自身發(fā)展和演變的必然趨勢(shì)，類似離岸風(fēng)電等新的能源體系和由新技術(shù)支撐的能源利用方式最終會(huì)替代傳統(tǒng)的能源利用機(jī)制，但能源轉(zhuǎn)型是漸進(jìn)式完善的過(guò)程，是否有效取決于離岸風(fēng)電的經(jīng)濟(jì)性、市場(chǎng)性，同時(shí)仍將受制于島內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、技術(shù)進(jìn)步及制度層面諸多不確定因素的制約，政治上的干預(yù)可以起到推動(dòng)和激勵(lì)作用，而這些最終要依靠市場(chǎng)來(lái)實(shí)現(xiàn)，通過(guò)能源效率和競(jìng)爭(zhēng)力的提高來(lái)實(shí)現(xiàn)。因此，在短期內(nèi)島內(nèi)開發(fā)離岸風(fēng)電以替代核電是不切實(shí)際的，民進(jìn)黨的能源轉(zhuǎn)型的可行性令人質(zhì)疑，為島內(nèi)未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，民生福祉埋下隱患和危機(jī)。