發(fā)展生態(tài)文明實現精準扶貧可行性研究
——以寧夏中衛(wèi)市為例

尚立堃，趙宛婷，杜金晶，劉露，梁宏

（南京審計大學，南京 211815）

1 甘肅生態(tài)扶貧的現狀及啟示

1.1 甘肅生態(tài)扶貧發(fā)展情況

自改革開放以來，甘肅共經歷了改革推動扶貧、規(guī)模重點扶貧、扶貧攻堅和扶貧開發(fā)這四個階段，并取得了顯著的減貧效果。自習近平總書記提出精準扶貧這個概念以來，甘肅省地區(qū)生產總值在2016年達到7200億元，截止到2017年，甘肅省貧困人口為189萬，比上一年減少67萬。

從圖2中可以看出，甘肅省農村居民人均可支配收入處于上升態(tài)勢，截至2016年農村居民人均可支配收入達到7400元。

從生態(tài)扶貧來看，政府先后發(fā)布了《關于精準扶貧生態(tài)環(huán)境支持計劃的實施方案》、《甘肅省特色產業(yè)發(fā)展工程貸款實施方案》、《甘肅省深度貧困地區(qū)脫貧攻堅生態(tài)扶貧實施方案》等政策用以支持貧困地區(qū)人民進行農村生態(tài)扶貧。以林果產業(yè)為例，截至去年年底，58個貧困縣區(qū)林果總面積近2000萬畝，占全省總面積的88%以上；林果總產量500萬噸，占全省總產量的74%；林果總產值210億元，占全省總產值的76%。以張掖市為例，張掖市近年來大規(guī)模種植文冠果，文冠果具有非常高的食用價值、藥用價值、觀賞價值和生態(tài)價值，同時具有生長周期快，耐寒，耐旱，耐鹽堿，防沙固沙等特點。目前，張掖智慧林業(yè)木本油料特色農業(yè)產業(yè)示范基地建設項目由市發(fā)改委已經備案，規(guī)劃文冠果、油用牡丹種植面積20萬畝。

圖1

圖2

1.2 對甘肅生態(tài)扶貧的思考

1.2.1 甘肅致貧原因分析

貧困受多方面因素的影響，其主要影響因素是地理環(huán)境、當地經濟發(fā)展程度以及教育水平高低，下面分別從甘肅省的生態(tài)環(huán)境、農村居民的收入來源以及受教育程度來進行分析。

第一，生態(tài)環(huán)境制約。甘肅地處青藏高原、蒙新高原、黃土高原的交匯處,西秦嶺山地邊緣,地勢高亢,地貌類型復雜多樣。全省面積居全國第七,但山地、丘陵面積占70%以上，平原、河谷川地僅占20%以上，可用來種植經濟作物的面積很少，同時存在大量的沙漠地區(qū)，土地利用率很低。甘肅屬于干旱地區(qū)，降雨量少，水資源短缺，同時還面臨著水土流失，土地沙漠化、鹽堿化等問題。甘肅嚴酷的自然環(huán)境制約了當地農業(yè)、農村經濟的發(fā)展，是導致貧困的原發(fā)性原因。

第二，收入來源單一。貧困地區(qū)收入的主要來源是種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)以及外出務工，但是甘肅的土地大部分是沙漠化的土地以及鹽堿地，難以種植出經濟效益好的農作物，限制了當時種植業(yè)的發(fā)展。甘肅的植被覆蓋率低，草地多為干旱、半干旱的草場，產草量低,載畜能力差，這就限制了養(yǎng)殖業(yè)的發(fā)展。同時當地信息閉塞，農村居民文化程度普遍不高，外出務工主要以體力勞動為主，所以這方面的收入也不高，這也是造成貧困的原因之一。

第三，受教育程度低。要讓貧困群眾走向致富之路，最重要的就是要提高農戶的經濟效益，要想提高經濟效益就要提高種植技術。多數貧困群眾受教育程度低，無法很好地掌握現代科學種植技術。只有農戶的整體素質提升，才能更好地掌握種植技術，提升經濟效益。

1.2.2 甘肅實現生態(tài)扶貧政策分析

政府先后發(fā)布了《關于精準扶貧生態(tài)環(huán)境支持計劃的實施方案》、《甘肅省特色產業(yè)發(fā)展工程貸款實施方案》、《甘肅省深度貧困地區(qū)脫貧攻堅生態(tài)扶貧實施方案》等政策用以支持貧困地區(qū)人民進行農村生態(tài)扶貧，同時甘肅省各市縣鄉(xiāng)積極響應政策，張掖市積極種植各種抗干旱抗鹽堿的木本油料植物，榆中縣積極種植經濟林，種植玫瑰、山楂樹、文冠果等樹種，鼓勵農戶學習理論知識，進行種植技術培訓，不僅可以實現鄉(xiāng)村生態(tài)文明建設，同時還能增加貧困人口的收入。

1.3 甘肅生態(tài)扶貧的啟示

通過前文的敘述，我們可以得到一定的啟示，甘肅之所以能夠成功進行生態(tài)扶貧，一是甘肅政府出臺了一系列的政策支持貧困地區(qū)的人民進行生態(tài)扶貧。二是政府根據甘肅的地理環(huán)境以及土壤條件鼓勵貧困人口種植相應的經濟作物，因地制宜，提高生產效率。三是當地政府組織懂得種植技術的專業(yè)人員到貧困人口家中，教授種植的理論知識，并且進行專業(yè)的種植技術培訓。

2 甘肅和寧夏相似性研究

2.1 地理環(huán)境

寧夏和甘肅都位于我國的西北部，寧夏位于甘肅的西部，兩省都屬于我國西部經濟欠發(fā)達地區(qū)，寧夏擁有山地、丘陵和沙漠等地貌，沙漠面積較大，占全市面積的2%左右，寧夏與甘肅同時面臨著水土流失、土地沙漠化、鹽堿化的問題，日照充足，但降雨量偏少。

2.2 貧困人口收入

寧夏農村居民人均純收入比甘肅農村居民人均純收入每年高2000元左右，相差不大，但是與東部發(fā)達地區(qū)的農村居民純收入相比，差距很大，寧夏和甘肅同處于我國西北部，貧困人口的收入主要來源于種植經濟作物，養(yǎng)殖經濟動物以及外出務工，種植農作物和養(yǎng)殖動物受到環(huán)境的制約，收入受到限制，外出務工以體力勞動為主，收入較少。

2.3 受教育程度

甘肅和寧夏人均受教育年限是很相近的，兩省人均受教育年限大概在八年左右，也就是初中二年級，貧困人口的人均受教育年限低于該水平。因此貧困居民受教育程度較低，難以掌握先進的科學種植技術。同時對于國家的一些精準扶貧政策，貧困群眾難以理解，這也對發(fā)展農村經濟，提升農戶經濟效益帶來了困難。

3 寧夏中衛(wèi)生態(tài)文明建設的案例分析

3.1 建設特色產業(yè)——沙坡頭景區(qū)建設

中衛(wèi)市沙坡頭區(qū)位于寧夏回族自治區(qū)西南部，地處騰格里沙漠東南前緣，深居內陸，遠離海洋，靠近沙漠，屬半干旱氣候，具有典型的大陸性季風氣候和沙漠氣候的特點，風大沙多，干旱少雨。土壤荒漠化程度嚴重，特別是騰格里沙漠長期處于“沙逼人退”的困境。

多年來，由于特殊的地理環(huán)境和氣候條件，決定了沙坡頭區(qū)通過防沙治沙來改善生態(tài)環(huán)境的重要性。歷屆黨委、政府立足實際，始終把防沙治沙、搞好沙區(qū)治理作為改善生態(tài)環(huán)境、促進國民經濟發(fā)展的重點工作來抓，積極爭取項目資金，大力發(fā)展沙產業(yè)，鼓勵和支持企業(yè)、單位及廣大群眾廣泛參與防沙治沙開發(fā)建設，加快了沙坡頭區(qū)防沙治沙的建設力度，使防沙治沙及沙產業(yè)的發(fā)展取得了可喜成就。

為了大力發(fā)展沙坡頭景區(qū)，中衛(wèi)市決定推出一些具有“含金量”的政策，給予“真金白銀”的支持。設立旅游發(fā)展專項資金，中衛(wèi)市財政設立2000萬元旅游發(fā)展專項資金，專門用于支持旅游產業(yè)示范區(qū)重點項目規(guī)劃、配套設施建設、創(chuàng)新旅游產品開發(fā)、貸款貼息和市場營銷宣傳等；同時創(chuàng)新投融資體制，旅游開發(fā)土地出讓價款政府凈收益全部用于旅游基礎設施建設，組建沙坡頭旅游產業(yè)集團和旅游業(yè)貸款擔保中心，探索設立旅游基金和發(fā)行企業(yè)債券，引入有實力的企業(yè)，參與中衛(wèi)旅游投資和管理，增強中衛(wèi)旅游投融資能力，積極推動沙坡頭旅游景區(qū)上市。實施稅收優(yōu)惠政策，凡符合中衛(wèi)旅游發(fā)展總體規(guī)劃的項目，按照鼓勵類項目落實國家和自治區(qū)的各項旅游投資稅收優(yōu)惠政策，并視情況適當采取定額稅辦法降低稅額標準，鼓勵企業(yè)投資旅游產業(yè)。設立旅游發(fā)展貢獻獎，樹立全社會重視旅游、支持旅游的濃厚氛圍，打造全國一流的“政策洼地”和“服務高地”。

中衛(wèi)致力于打造旅游發(fā)展的“創(chuàng)新平臺”，推進管理創(chuàng)新、產品創(chuàng)新、環(huán)境創(chuàng)新和營銷創(chuàng)新。完善由市委書記和市長擔任組長的旅游產業(yè)發(fā)展領導機構及其運行機制，成立市旅游規(guī)劃委員會，聘請國內旅游界知名專家組建專家咨詢委員會，凡重大規(guī)劃和重點旅游項目必須通過專家咨詢。深度開發(fā)旅游資源，打造旅游精品，建設世界沙漠博覽園、國家沙漠主題公園、黃河沙坡頭大峽谷、千年黨項民俗村、“大河之舞”主題文化公園、沙漠王朝酒店、騰格里濕地度假區(qū)等精品旅游項目，舉辦國內外獨具特色的沙運會、大漠黃河國際旅游節(jié)、中國超級皮卡大賽等節(jié)事活動，不斷提升中衛(wèi)旅游品牌。

3.2 打造農業(yè)品牌——中寧縣枸杞種植專業(yè)合作

中寧枸杞子種植農場位于寧夏回族自治區(qū)中寧縣以西130公里處，周邊無工業(yè)污染，生態(tài)環(huán)境良好，得天獨厚的自然造化，賦予了旭彤枸杞馳名天下的美名。中寧枸杞子種植農場地處優(yōu)良枸杞園八千畝所在地--寧夏中寧縣。所產枸杞果大、色紅、味甘、肉厚、籽少。鮮果經自然曬干后精制而成，富含鐵、磷鈣鋰硒、鍺等與人健康長壽相關的元素居全國同類產品之首。2001年1月中寧枸杞被國家工商行政管理局商標局注冊成為全國唯一的以原產地命名的枸杞證明商標。中衛(wèi)市已成為名副其實的“世界枸杞之都”。中寧枸杞子種植農場為種植加工批發(fā)為一體的民營企業(yè)，為全國部分超市、經銷商、藥材公司及藥廠提供貨源。

“中寧枸杞”是全國唯一以枸杞原產地命名的證明商標，2009年“中寧枸杞”被評為“中國馳名商標”。目前全市枸杞種植面積達到36萬畝，其中創(chuàng)建全國綠色食品原料（枸杞）標準化生產基地10.4萬畝，有機枸杞出口原料生產基地3萬畝。

已開發(fā)出了枸杞果酒、枸杞籽油、枸杞花蜜、枸杞芽茶等六大類幾十個產品種類，培育出了“寧夏紅”、“早康”、“杞芽”等一大批知名品牌。在全國136個大中城市建立了銷售網點，產品遠銷美國、英國、韓國、日本、新加坡、臺灣、香港、澳門等十多個國家和地區(qū)。

3.3 加強教育——中衛(wèi)教育廳自治區(qū)財政廳關于擴大全區(qū)學前教育資助范圍的通知

為進一步加快寧夏學前教育的發(fā)展，完善寧夏學前教育資助政策，寧夏從2015年秋季學期起，擴大學前教育資助范圍。今后學前一年教育資助實行以政府投入為主，學校、企事業(yè)單位、社會團體及慈善愛心人士積極參與的制度。

該政策以市、縣(區(qū))為單位，建立健全學前教育家庭經濟困難和孤、殘兒童數據庫，對符合資助條件的學前兒童按時足額資助。以城鄉(xiāng)家庭經濟困難、孤兒和殘疾兒童為主要資助對象，同時，進一步提高對南部山區(qū)學前教育家庭經濟困難兒童的資助比例。

此外，各幼兒園要建立完善并落實事業(yè)收入中提取3%～5%的資金，用于減免家庭經濟困難兒童的保教費及提供特殊生活困難補助等制度。各市、縣(區(qū))要進一步建立和完善相關優(yōu)惠政策措施，積極引導和鼓勵企業(yè)、社會團體及個人等捐資助學，幫助家庭經濟困難兒童、孤兒和殘疾兒童接受普惠性學前教育。

學前教育資助工作實行幼兒園法人代表負責制，園長是第一責任人，對資助工作負主要責任。幼兒園要根據國家、自治區(qū)有關規(guī)定指定專人具體負責這項工作，建立專門檔案，將兒童申請表、受理結果、資助金發(fā)放等有關憑證和工作情況分年度建檔備查。自治區(qū)教育廳、財政廳要求各級教育、財政部門要建立健全學前教育資助資金使用監(jiān)督制度，開通舉報電話，加強對資助經費使用的監(jiān)督，對虛報人數、截留、挪用、克扣資助經費的單位和個人從嚴查處。

3.4 整村扶貧推進——貧困村定點幫扶全覆蓋

為了擴大扶貧工作的覆蓋面，寧夏中衛(wèi)市按照“重點發(fā)展特色農業(yè)”的要求，實施貧困村定點幫扶全覆蓋，精準扶貧、精準脫貧，加快全面建成小康社會進程。

根據不同的地理環(huán)境，因地制宜地種植經濟作物是農業(yè)發(fā)展的新方向，新未來。這不僅有利于農作物的生長，更能與保護生態(tài)環(huán)境相結合，形成多樣化的生態(tài)結構。沙坡頭區(qū)香山鄉(xiāng)米糧川村硒砂瓜產業(yè)，興仁鎮(zhèn)牛羊養(yǎng)殖產業(yè)，宣和鎮(zhèn)敬農移民區(qū)經果林產業(yè)中寧縣喊叫水鄉(xiāng)黃花菜示范種植產業(yè)，撒不拉灘移民區(qū)菌菇產業(yè)，賀口子村羊只育肥和販運產業(yè)，海原縣關橋鄉(xiāng)馮灣村硒甜瓜產業(yè)，西安鎮(zhèn)萬畝有機枸杞產業(yè)，史店鄉(xiāng)田拐村紅梅杏產業(yè)扶貧產業(yè)……都獲得了不同程度的成功，特色生態(tài)農業(yè)百花齊放，覆蓋不同的貧困村。

為了實現貧困村定點幫扶全覆蓋，中衛(wèi)市還建立了干部聯系機制，選派第一書記進駐鄉(xiāng)村，指導貧困群眾實現脫貧。據統(tǒng)計，17年安排33名廳級干部聯系幫扶28個貧困鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），152名縣處級干部聯系幫扶152個貧困村，抽調市縣兩級9176名干部職工對全市30877戶貧困戶開展幫扶工作。通過舉行干部幫扶培訓班，使生態(tài)文明建設實現精準扶貧的精神深入干部的心中，而他們又把這個思想帶到貧困群眾中，使他們不斷更新思想觀念，更好的因地制宜發(fā)展產業(yè)。

為了鞏固精準扶貧的成果，使得扶貧推進卓有成效，中衛(wèi)市還不斷創(chuàng)新考核機制，并將此作為推動產業(yè)化扶貧的強大動力。首先建立健全績效考評管理機制。把精準扶貧納入各級黨委政府績效考核內容，堅持“雙輪驅動”，不僅對村單位和縣市駐村扶貧工作實施考核，也對村資金整合單位及縣市資金整合情況進行考核。通過仔細了解問題，更好的對癥下藥。通過定期與不定期、定量與定性、上級評與群眾評、互評與自評結合、重點考核與一般考核、督查考核與跟蹤調度的考核方式，并充分運用現代手段，隨機抽樣、網絡評價，并將結果記入檔案卡，全面增強檔案卡在推進精準扶貧中的促進作用，以便于跟蹤評價。最后是嚴格使用考核評比結果。要根據考核情況，檔案卡記錄，對工作不力的干部進行批評教育，對工作得力工作出色的干部要給予表彰，要讓有能力，能干事，有上進心，能引領貧困戶脫貧的優(yōu)秀干部得到提拔重用，以形成正向反饋。

在過去一年，中衛(wèi)市使全市69個貧困村整體推進、40個貧困村脫貧銷號、36683人脫貧。不遠的將來，中衛(wèi)市的扶貧工作還將更加深入，覆蓋面更加廣泛，使貧困村民的生活水平邁上更高的臺階。

4 問題研究

4.1 產業(yè)發(fā)展薄弱，農民增收困難

造成寧夏中衛(wèi)農村貧困的最主要原因是產業(yè)結構單一、農民增收渠道少。據相關調查顯示：農村特色產業(yè)存在投入資金不足，產品質量參差不齊，產品附加值低，產業(yè)鏈短，品牌建設落后等問題。硒砂瓜有規(guī)模但質量跨度大，養(yǎng)殖業(yè)有規(guī)模但市場較為飽和。龍頭企業(yè)帶動力不強，以特色農作物為主導產業(yè)的村莊、以養(yǎng)殖業(yè)為主導產業(yè)的村莊和以糧食為主導產業(yè)的村莊占比較高。農民家庭的主要經濟來源取決于農民工外出進行打工。大多數農民參與產業(yè)結構調整的能力比較脆弱，收入渠道單一，經濟收入增長較慢。

4.2 政策法律體系不健全

就寧夏而言，生態(tài)文明建設與扶貧具有重要的意義。為了加快生態(tài)文明建設和扶貧，寧夏先后出臺了一系列的政策法規(guī)，但更多的是針對生態(tài)文明建設，或者是只是針對扶貧，很少有把生態(tài)文明建設和精準扶貧相結合起來的政策和地方法規(guī)。顯而易見，寧夏生態(tài)文明建設與精準扶貧相結合的政策法律體系仍處于起步階段，存在著一些不足，對于寧夏目前的生態(tài)文明建設與精準扶貧相結合的方方面面的發(fā)展不能起到有效的法律制約作用。

4.3 政府體制不完備

寧夏各部門領導對精準扶貧和生態(tài)文明建設持高度關注，在發(fā)展扶貧產業(yè)、實施民生工程、落實環(huán)境保護等方面都加入了生態(tài)文明的相關理念。但在實際的活動中，生態(tài)文明建設與精準扶貧的相互作用依舊存在著體制不完備、運行效率低下，工作制度不完善、部分工作人員存在只注重結果不關注過程的現象，考核制度不全面、無法行之有效的考核扶貧結果，監(jiān)督機制有效性較差、群眾反饋渠道較單一等問題，限制著生態(tài)文明建設與精準扶貧互動的落實和發(fā)展。

5 實施生態(tài)文明建設以實現精準扶貧的對策建議

5.1 加強當地居民對生態(tài)文明建設下精準扶貧的認識

目前國家大力倡導建立在生態(tài)文明下的精準扶貧，當地政府大力支持，加大投資力度，但通過我們的調查問卷和實地調研，在當地居民當中，生態(tài)文明建設的宣傳力度還是不夠。尤其是處于環(huán)境嚴重惡化的深度扶貧地區(qū)的居民，對于生態(tài)文明建設仍認識不足，行動力度不大。因此需要當地居委組織有針對性地加大宣傳力度[1]。

5.2 開展特色資源參觀項目

每個地區(qū)由于地理位置和歷史發(fā)展的不同，都會在長期發(fā)展中形成自己獨特的地域文化。在精準扶貧過程中：

一是可以深度挖掘當地的特色區(qū)域文化，重點打造特色的資源參觀項目。拿寧夏來說：寧夏作為回族自治區(qū)，擁有大量的少數民族資源，在近年生態(tài)文明建設下精準扶貧中，當地可以建設生態(tài)文明下的少數民族特色村寨項目，目前自治區(qū)民委非常重視少數民族特色村寨建設，重點打造了一批具有穆斯林風格的特色村，在打造過程中需要結合當地實際，充分利用資源優(yōu)勢，突出亮點，突出民族特色，集中打造成新農村建設的典范、生態(tài)文化旅游的亮點。

二是在建設少數民族村寨過程中整合各個部門的資源和人脈，利用少數部門資金，大力整改，做到統(tǒng)籌兼顧，將特色文化發(fā)揮到極致；

三是通過少數民族特色村寨的建設，充分發(fā)揮少數民族特色資源，通過抓住特色資源的發(fā)展，給當地少數民族帶來經濟支持和發(fā)展，使得當地人民真正改善經濟狀況，享受到福利；

四是要做到可持續(xù)發(fā)展，大膽創(chuàng)新，在挖掘回族特色文化的過程中，注重保護當地文化，做到在保護中謀求發(fā)展，在發(fā)展中注重保護；

五是注重傳統(tǒng)文化與現代文化相結合、人文景觀與自然景觀相結合、文化資源保護與利用相結合，確保民族文化得到有效傳承和發(fā)展[2]。

5.3 建設特色生態(tài)旅游景區(qū)

每個地區(qū)由于自身的獨特地域地貌，或沿?；虻靥幣璧?，依托不同的地貌就地取材，構建特色的生態(tài)旅游景區(qū)。寧夏地處我國地質、地貌“南北中軸”的北段，在華北臺地、阿拉善地與祁連山褶皺之間，接近中國版圖幾何中心。境內山地迭起，平原錯落，丘陵連綿，沙地散布。共同構成了寧夏豐富多彩而又富有鮮明特色的生態(tài)旅游景區(qū)。寧夏生態(tài)旅游景觀總體分為三類：

一是以黃河濕地為主的水域風光景觀；

二是以賀蘭山、六盤山為主的山岳景觀；

三是以騰格里沙漠為代表的沙漠生態(tài)景觀。

5.4 構建有機無土栽培種植園

經過問卷調查后發(fā)現，在需精準扶貧地區(qū)多數都是由于生態(tài)壞境惡化導致農業(yè)產量不足，當地無其他可利用資源，因此在精準扶貧過程中，在重視當地生態(tài)環(huán)境保護的情況下，需要采用技術手段促進農業(yè)發(fā)展，發(fā)掘另一種資源。寧夏目前生態(tài)環(huán)境惡化，森林、草原遭受到嚴重破壞，據寧夏林業(yè)局及農牧局提供的資料，截至2013年底，寧夏森林覆蓋率僅為8.3%，全區(qū)共有草地260.2萬，其中67.3萬遭受到不同程度的人為破壞，再加上連年的干旱、鼠災、蟲害的原因，全區(qū)有97%的草原發(fā)生了不同程度的退化。水土流失嚴重、草原沙漠化問題突出、水資源短缺和破壞問題日益嚴重，概括為三句話就是總量最嚴重、匹配不合理、浪費和污染嚴重等環(huán)境問題。寧夏目前的生態(tài)壞境構建單純的采摘種植園會耗費大量資源且無法形成大規(guī)模效益，可以嘗試構建有機無土栽培種植園，采用游覽觀光、采摘體驗、技術研發(fā)三管齊下。