中小型航運企業(yè)安全管理體系有效性評價工作中存在的問題及建議

肖根連

【摘 要】 為更好地開展中小型航運企業(yè)安全管理體系有效性評價工作，通過討論《中華人民共和國船舶安全營運和防止污染管理規(guī)則》（《NSM規(guī)則》）對船舶安全營運和防止污染管理的相關要求，針對航運企業(yè)在安全和防污染管理活動中的有效性評價工作的開展，分析有效性評價的主要環(huán)節(jié)和內(nèi)容，指出當前中小型航運企業(yè)在實施有效性評價工作中存在的問題，提出開展切實有效性評價的辦法。全面落實中小型航運企業(yè)安全生產(chǎn)主體責任，進一步提高中小型航運企業(yè)的安全生產(chǎn)管理水平，確保航運更安全、水域更清潔。

【關鍵詞】 國際海事組織（IMO）；中小型航運企業(yè)；安全管理體系；有效性評價

國際海事組織（IMO）在全面總結船舶交通事故原因后，認為人為因素是造成船舶交通事故的主要原因。為此，為減少由于人為因素造成的船舶交通事故，IMO從制度上嚴格規(guī)范船員的安全意識和安全操作程序，保證航運安全、保護海洋環(huán)境，并制定《國際船舶安全營運和防止污染管理規(guī)則》（以下簡稱《ISM規(guī)則》）要求締約國實施執(zhí)行。在此背景下，我國作為締約國和A類理事國于1998年7月1日起全面實施航運企業(yè)安全管理體系審核工作。《ISM規(guī)則》是將人本管理、過程控制和系統(tǒng)管理理念運用于航運企業(yè)安全管理活動，為船舶安全營運和防止污染提供了一個國際性的管理標準。根據(jù)《ISM規(guī)則》的原則及其所取得的成效，交通運輸部海事局于2001年7月頒布實施《中華人民共和國船舶安全營運和防止污染管理規(guī)則（試行）》（以下簡稱《NSM規(guī)則》）。《NSM規(guī)則》的實施，特別是對中小型航運企業(yè)建立和完善安全管理組織機構、促進安全管理制度的建立和健全、落實其安全生產(chǎn)責任制、改善安全狀況和提高管理水平、加強事故預防和控制，以及減少事故損失起到了積極作用，對我國航運安全發(fā)展產(chǎn)生了極其重要的影響。據(jù)浙江海事局統(tǒng)計：2001年浙江籍船舶發(fā)生交通事故176起，死亡人數(shù)62人，沉船82艘，直接經(jīng)濟損失2 019萬元；2016年浙江籍船舶發(fā)生一般等級以上事故25起，死亡失蹤33人，沉船17艘，直接經(jīng)濟損失3 167萬元；2017年浙江籍船舶發(fā)生一般等級以上事故23起，死亡失蹤11人，沉船9艘，直接經(jīng)濟損失3 850萬元?！禢SM規(guī)則》的實施，不僅促使中小型航運企業(yè)安全生產(chǎn)管理水平的不斷提升，而且也充分驗證了安全管理理念的先進性。

1 《NSM規(guī)則》的主要內(nèi)容

《NSM規(guī)則》共分前言、實施和審核發(fā)證等3個部分內(nèi)容。第一部分的內(nèi)容是航運企業(yè)建立安全管理體系的要求。該部分共有12章節(jié)，涉及的內(nèi)容有：

（1）企業(yè)的安全管理目標方針。提供船舶營運的安全做法和安全工作環(huán)境。

（2）針對已認定的所有風險制訂防范措施。企業(yè)采取措施不斷提高船、岸人員的安全管理技能及安全與環(huán)境保護應急反應能力，確保船、岸各級機構均能始終貫徹執(zhí)行此方針。

（3）人員資源的責任和權利。針對管理、執(zhí)行及審核監(jiān)控安全和防污染工作的所有人員，企業(yè)應以文件形式明確規(guī)定其責任、權力及相互關系，保證其充分理解有關規(guī)定、標準和相關指南。

（4）船上操作方案的制訂。對涉及船舶安全和防污染的關鍵性船上操作，企業(yè)應當建立如何制訂有關方案和須知（包括需要的檢查清單）的程序。

（5）應急準備。企業(yè)應當建立程序，以標識或描述的形式說明船上可能出現(xiàn)的緊急情況，明確發(fā)生緊急情況如何作出反應，并應當制訂應急行動的訓練和演習計劃。安全管理體系應提供措施，確保企業(yè)能在任何時候?qū)ζ浯八媾R的危險、緊急情況和事故作出反應。針對不符合規(guī)定情況、事故和險情的處置，企業(yè)應當建立程序，確保不符合規(guī)定的情況、事故和險情及時得到報告，并確保進行調(diào)查和分析，以便改進安全和防污染工作；同時應當建立實施糾正措施的程序。

（6）船舶的維護保養(yǎng)。企業(yè)應當建立程序，保證船舶及設備按照有關規(guī)定和標準及企業(yè)可能制定的任何附加要求進行維護。企業(yè)建立有關程序，以便標識因突發(fā)性運行故障而導致險情的設備和技術系統(tǒng)，并應當將其納入船舶的日常操作性維護，提供具體措施，以提高設備和系統(tǒng)的可靠性。

（7）文件資料的控制。企業(yè)應當建立有關程序，對與安全管理體系有關的所有文件和資料進行控制，并以最有效的方式保存文件。每艘船舶均應配備與之有關的全部文件。

（8）內(nèi)審、有效性評價等。企業(yè)應當定期開展內(nèi)部審核，以核查安全與防污染活動是否符合安全管理體系的要求。除非由于企業(yè)的規(guī)模和性質(zhì)不可能做到，實施內(nèi)部審核的人員應當不從屬于被審核的部門。企業(yè)應當定期評價安全管理體系的有效性。

2 有效性評價的開展

有效性評價就是對某項工作某段時間進行全面有效的評估，全面總結該段時間該項工作情況，從中吸取教訓總結經(jīng)驗，并對下一步該項工作的提高提出改進措施，并加以完善。因此，安全管理體系的有效性評價工作是安全管理體系活動的集中體現(xiàn)和全面總結。企業(yè)應建立相關程序，對如何做好有效性評價工作作出規(guī)定，確保企業(yè)安全管理目標得以實現(xiàn)。

2.1 有效性評價過程的主要環(huán)節(jié)

有效性評價過程的主要環(huán)節(jié)包括評價形式、時機、內(nèi)容的確定，評價的籌備，評價的實施，評價的結果及后續(xù)處理等。企業(yè)應明確安全管理體系有效性評價應以會議的形式進行，參加人員主要為有效性評價會議的組織者和岸基部門負責人，還可以包括部分船長和輪機長。有效性評價的時機通常為每年至少開展一次，一般安排在企業(yè)岸基安全管理體系內(nèi)審結束后、外審前進行。

2.2 有效性評價的內(nèi)容

2.2.1 企業(yè)組織機構的符合性和合理性

企業(yè)組織機構的符合性主要體現(xiàn)在企業(yè)所設置的部門是否符合國家有關法律、法規(guī)和規(guī)章的強制性規(guī)定，如《國內(nèi)水路運輸管理規(guī)定》規(guī)定水路運輸經(jīng)營者應為專職海務和機務管理人員。企業(yè)組織機構的合理性主要體現(xiàn)在所設置的部門是否滿足企業(yè)實際安全管理體系活動的需求。在通常情況下，企業(yè)設置的崗位有總經(jīng)理（有的企業(yè)還專門設置副總經(jīng)理）、指定人員，設置的部門有體系辦公室、人事部、海務部和機務部（有的企業(yè)還專門設置航運部）等。有的公司對部門的職責也有所調(diào)整，如公司的培訓工作，有的歸體系辦管理，有的歸人事部管理。

2.2.2 企業(yè)人員的適崗情況和資源配備的合理性

企業(yè)所配置人員的適崗情況主要體現(xiàn)在人員的資歷是否滿足強制性要求，如危險品貨物運輸企業(yè)的最高管理層至少要配備一名有船長或輪機長證書的人員擔任，海務和機務管理人員是否經(jīng)過相應專業(yè)培訓等。資源配備的合理性主要體現(xiàn)在企業(yè)各崗位和部門所配備人員的技能是否滿足安全管理體系活動。

2.2.3 評價安全管理體系文件符合性、充分性和 可操作性

企業(yè)安全管理體系文件的符合性主要體現(xiàn)在滿足《NSM規(guī)則》規(guī)定的各個要素要求，缺一不可，同時還要符合相關安全生產(chǎn)的法律、法規(guī)和規(guī)章。安全管理體系文件的充分性主要體現(xiàn)在充分考慮國際海事組織、海事主管部門、船舶檢驗機構和行業(yè)組織所建議的規(guī)則、指南、標準和習慣等。安全管理體系文件的可操作性主要體現(xiàn)在便于學習，能一目了然；便于開展培訓，能做到入心入腦；便于記錄，能做到有據(jù)可查；便于修正，及時更新修改文件，特別是在政府將“放管服”作為提高辦事效率的背景下，原先不適應的法律、法規(guī)和規(guī)章及時作出修改，要求相應的體系文件也需及時作出修改。

2.2.4 評價安全管理活動的符合性、有效性和 連續(xù)性

安全管理活動的符合性主要體現(xiàn)在活動情況是否符合體系文件的相關規(guī)定、要求記錄的是否做好相關記錄、要求填表的是否填表等。安全管理活動的有效性主要體現(xiàn)在活動是否做到位、是否按崗位職責履職。安全管理活動的連續(xù)性主要體現(xiàn)在活動的連續(xù)性，不能因人員崗位的調(diào)整，而使某項活動停止或中斷，要求每項活動按計劃、執(zhí)行、檢查、處理的循環(huán)管理過程完成。

2.2.5 評價安全和環(huán)保目標的實現(xiàn)程序

一般企業(yè)在建立安全管理體系中已明確總體目標，但在具體實踐中安全和環(huán)保的目標都需要通過數(shù)字指標來體現(xiàn)。因此，對年度目標的確定，最好的辦法是在每年的有效性評價會議上確定。有效性評價會議是企業(yè)對一年來安全管理體系運行情況的全面評估，能全面、客觀地反映企業(yè)安全管理體系運行的實際情況，能明確下一年度的安全管理體系目標。

3 有效性評價工作面臨的問題

（1）對有效性評價的重要性認識不足。僅僅是為了應對海事機構每年的安全管理體系審核工作，未能從自身安全發(fā)展需求的高度來認識開展有效性評價的重要性。因此，不能做到全員參與，參會人員準備工作不充分，缺乏書面材料的準備，發(fā)言隨意，不是針對本崗位及其部門職責匯報安全管理體系的運行情況。

（2）針對不符合情況只是統(tǒng)計匯總。匯總的不符合規(guī)定情況未按《NSM規(guī)則》中所涉及體系要素進行歸類；未進行全面調(diào)查分析，即使分析也是較多強調(diào)觀客原因，未從主觀原因分析，如程序是否制訂合理、人員是否適任、培訓是否到位、培訓是否有效果、維護保養(yǎng)工作是否到位等。

（3）未按照企業(yè)已建立的有效性評價程序要求進行全面評價。如：程序要求從10方面進行評價，最后的評價報告未按所要求的進行評價；評價報告泛泛而談，僅闡述過程，未分析原因；評價報告只涉及做得好的方面，不談不足方面，未真正分析所產(chǎn)生的不符合情況原因；針對存在的問題，未提出糾正措施。

（4）對年度安全目標要求不高。如有的企業(yè)的安全目標是不發(fā)生較大事故。根據(jù)《水上交通事故統(tǒng)計辦法》規(guī)定，較大事故是指造成3人以上、10人以下死亡（含失蹤）的，或者10人以上、50人以下重傷的，或者船舶溢油100 t以上、500 t以下致水域污染的，或者1 000萬元以上、5 000萬元以下直接經(jīng)濟損失的事故。

（5）未對年度的安全目標進行全面評價。僅對船舶事故率進行評價，未對船舶違章率和滯留率的具體要求進行評價。在一般情況下，企業(yè)對事故率較重視，但容易忽視滯留率和違章率，企業(yè)也不希望或不愿對此類情況進行評價，認為一旦進行評價，主管部門會進行嚴厲監(jiān)管。實際上，主管部門只是通過監(jiān)管方式來幫助企業(yè)提高管理水平和能力。

4 對策建議

參與有效性評價工作的人員根據(jù)本崗位及其部門職責，匯報安全管理體系運行情況，并對存在的普遍性問題提出建議。不僅要對安全管理體系運行良好的方面進行說明，更要指出運行不足的方面，重點匯總分析日常不符合規(guī)定情況、事故和險情情況。不僅要對不符合規(guī)定情況進行匯總，還要對匯總的不符合規(guī)定情況進行歸類，分析產(chǎn)生不符合規(guī)定情況的原因。相關職能部門要通報內(nèi)審情況和相關信息、船長復查結果及其處理情況。具體建議從以下7個方面進行有效性評價。

（1）企業(yè)以文件形式明確規(guī)定各崗位責任和權力及相互關系。在安全管理活動中，崗位相關人員履行各自責任和義務；企業(yè)建立有關程序，以便保證涉及安全和環(huán)境保護工作的新聘和轉(zhuǎn)崗人員熟悉其職責，凡需在開航前發(fā)出的重要指令均應當標明并以書面形式下達。

（2）建立有關程序，以標識為支持安全管理體系可能需要的任何培訓，并保證向所有相關人員提供這種培訓。同時，要特別關注培訓效果和臨時追加培訓的相關情況。

（3）對涉及船舶安全和防污染的關鍵性船上操作，建立制訂有關方案和須知（包括需要的檢查清單）的程序。

（4）建立程序，以標識、描述船上可能出現(xiàn)的緊急情況，并明確發(fā)生這些緊急情況如何作出反應。重點評價緊急情況的訓練和演習執(zhí)行情況。

（5）建立程序，確保不符合規(guī)定的情況、事故和險情及時報告公司，并確保進行調(diào)查和分析，以便改進安全和防污染工作。對不符合規(guī)定的情況（包括日常管理中發(fā)現(xiàn)的情況、外審發(fā)現(xiàn)的情況，以及現(xiàn)場監(jiān)管、安全檢查、內(nèi)審、船長管理復查發(fā)現(xiàn)的情況）進行全面匯總分析。

（6）制訂程序，保證船舶及設備按照有關規(guī)定和標準及企業(yè)可能制訂的任何附加要求進行維護，并采取適當?shù)募m正措施。

（7）建立有關程序，對與安全管理體系有關的所有文件和資料進行控制。分清文件與資料不同，注意文件的評審、修改、發(fā)放、收回等環(huán)節(jié)，外來文件總清單的清理、納入和刪除等。

（8）對年度目標進行評價，通報安全管理目標的實現(xiàn)情況和存在問題，重點關注船舶的滯留率、違章率和事故率。全面分析滯留、違章和事故險情，從客觀和主觀原因進行分析，并提出有針對性的措施。明確提出下年度的目標。

（9）形成有效性評價報告，內(nèi)容包括實施時間、參加人員、評價綜述、主要結論和后續(xù)要求等。同時，對相關責任人根據(jù)評價報告要求，制訂糾正措施，還應對有效性評價作好相關記錄、材料的歸檔。