我國集裝箱鐵水聯(lián)運發(fā)展存在的問題及對策

張哲輝　石勇

【摘 要】 為使我國集裝箱鐵水聯(lián)運的發(fā)展適應(yīng)現(xiàn)代綜合交通運輸體系的要求，闡述當(dāng)前我國集裝箱鐵水聯(lián)運發(fā)展面臨的新機遇，分析集裝箱鐵水聯(lián)運發(fā)展現(xiàn)狀及存在的主要問題，提出促進集裝箱鐵水聯(lián)運發(fā)展的路徑。建議：深化體制機制改革，健全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系，加大政策支持力度，加快推進鐵路市場化改革。

【關(guān)鍵詞】 集裝箱運輸；鐵水聯(lián)運；交通強國

1 新時代新機遇

1.1 現(xiàn)代綜合交通運輸體系對集裝箱鐵水聯(lián)運發(fā)展提出了新要求

隨著黨的十九大勝利召開，我國進入了新時代。黨的十九大作出了建設(shè)交通強國的重大戰(zhàn)略部署。建設(shè)交通強國的核心是加快構(gòu)建與社會主義現(xiàn)代化強國相匹配的現(xiàn)代綜合交通運輸體系。以集裝箱鐵水聯(lián)運為代表的多式聯(lián)運是綜合交通運輸體系的重要組成部分，因此，我國需要在新的發(fā)展階段更加重視鐵水聯(lián)運的發(fā)展，將發(fā)展集裝箱鐵水聯(lián)運作為交通強國建設(shè)的重要任務(wù)之一，將完善集裝箱鐵水聯(lián)運系統(tǒng)作為推進綜合交通運輸體系建設(shè)的重要路徑之一。

1.2 政策支撐集裝箱鐵水聯(lián)運發(fā)展

近年來國家密集出臺政策以支持集裝箱鐵水聯(lián)運發(fā)展?！稜I造良好市場環(huán)境推動交通物流融合發(fā)展實施方案》提出：到2018年，全國80%左右的主要港口和大型物流園區(qū)引入鐵路，集裝箱鐵水聯(lián)運量年均增長10%以上，鐵路集裝箱裝車比率提高至10%以上；到2020年，集裝箱鐵水聯(lián)運量年均增長10%以上，鐵路集裝箱裝車比率提高至15%以上?！蛾P(guān)于進一步鼓勵開展多式聯(lián)運工作的通知》從優(yōu)化市場監(jiān)管方式、加快公路貨運市場治理、加強市場運行監(jiān)測、完善基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)、健全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系、推廣先進運輸組織形式、深化鐵路和貨運價格改革、培育多式聯(lián)運經(jīng)營人、實現(xiàn)行業(yè)信息共享、推廣標(biāo)準(zhǔn)化運載單元、優(yōu)化口岸通關(guān)監(jiān)管模式等方面提出了18項具體任務(wù)?！督煌ㄟ\輸部關(guān)于推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革等促進物流業(yè)“降本增效”的若干意見》提出，到2020年，鐵路貨運集裝箱運輸比例達(dá)15%左右，重點港口集裝箱鐵水聯(lián)運比例年均增長10%左右?！锻七M物流大通道建設(shè)行動計劃（2016―2020年）》提出：重點建設(shè)全國性布局、具備多式聯(lián)運功能的樞紐項目，鼓勵鐵路貨運站場強化多式聯(lián)運功能設(shè)施，推進臨港物流園區(qū)與港口協(xié)同、聯(lián)動發(fā)展，鼓勵沿海港口積極發(fā)展內(nèi)陸無水港；依托通道，加快推進鐵水（海鐵）、公鐵、公水、空陸等多種形式聯(lián)運發(fā)展，全面推進集裝箱多式聯(lián)運體系、半掛車多式聯(lián)運體系和大宗物資多式聯(lián)運體系等三大多式聯(lián)運體系建設(shè)?！丁笆濉辫F路集裝箱多式聯(lián)運發(fā)展規(guī)劃》提出，到2020年，國際班列、鐵水聯(lián)運班列、快速班列等快速發(fā)展，集裝箱運量達(dá)到鐵路貨運量20%左右，其中，集裝箱鐵水聯(lián)運量年均增長10%以上，中歐班列年開行車次左右，成為鐵路貨運增長的新引擎。

1.3 示范工程推進實施積累了寶貴實踐經(jīng)驗

2011年9月26日，交通運輸部與原鐵道部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于開展集裝箱鐵水聯(lián)運示范項目的通知》，首批選定了6條集裝箱鐵水聯(lián)運通道開展示范項目，對促進集裝箱鐵水聯(lián)運發(fā)展起到了積極作用。

2016和2017年，交通運輸部與國家發(fā)改委連續(xù)兩年推進實施多式聯(lián)運示范工程項目，其中有28個示范工程項目涉及集裝箱鐵水聯(lián)運。今后一段時期，我國集裝箱鐵水聯(lián)運發(fā)展將圍繞示范工程加快集疏運體系建設(shè)，創(chuàng)新運輸組織，優(yōu)化作業(yè)流程，加快推進信息共享，創(chuàng)新技術(shù)裝備應(yīng)用，規(guī)范統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，積極探索多式聯(lián)運發(fā)展新舉措、新經(jīng)驗，并向全國推廣經(jīng)驗。

示范工程以點帶面推進實施，不僅探索和創(chuàng)新了發(fā)展模式，積累了寶貴的經(jīng)驗，也大幅提升了鐵水聯(lián)運的影響力和社會認(rèn)可度，為集裝箱鐵水聯(lián)運發(fā)展奠定了良好的基礎(chǔ)。

2 集裝箱鐵水聯(lián)運發(fā)展現(xiàn)狀和 主要問題

2.1 發(fā)展現(xiàn)狀

近年來，特別是從多式聯(lián)運示范工程推進實施以來，我國集裝箱鐵水聯(lián)運蓬勃發(fā)展，在基礎(chǔ)設(shè)施銜接、信息互聯(lián)、技術(shù)裝備應(yīng)用、運輸模式創(chuàng)新等方面均取得了顯著的進展。2017年，全國規(guī)模以上港口完成集裝箱鐵水聯(lián)運量348萬TEU，比上年增長30.0%，2010年以來年均增長13.8%。為適應(yīng)市場需求，中國鐵路總公司先后開通了跨局海鐵聯(lián)運集裝箱班列、管內(nèi)海鐵聯(lián)運集裝箱班列、技術(shù)直達(dá)海鐵聯(lián)運集裝箱專列，以及空去重回、重去重回等多種運輸方式。2016年以來，中國鐵路總公司先后下發(fā)《關(guān)于推進鐵路供給側(cè)改革深化現(xiàn)代物流建設(shè)若干措施的通知》《關(guān)于20英尺35噸箱計費有關(guān)事項的通知》等文件，對集裝箱業(yè)務(wù)提供價格優(yōu)惠，為集裝箱業(yè)務(wù)操作提供便利。2017年7月，以集裝箱為主的班列數(shù)量超過100車次，集裝箱鐵水聯(lián)運產(chǎn)品開行班列數(shù)量正逐漸貼近市場需求。

2.2 主要問題

2.2.1 港口端銜接配套有待加強

經(jīng)過多年發(fā)展，目前我國沿海港口鐵路設(shè)施條件已有所改善：（1）大連、天津、青島、上海等港口集裝箱中心站建成并投入運營，深圳平湖南中心站等正在規(guī)劃實施中；（2）新建集裝箱港區(qū)基本考慮將鐵路專用線引入，如在建的寧波舟山港穿山港區(qū)鐵路專用線、廈門港自動化集裝箱碼頭鐵路專用線；（3）部分港區(qū)內(nèi)港鐵銜接條件較好，鐵路港站距離碼頭基本在1 km以內(nèi)，可利用港區(qū)集卡短駁至鐵路港站，如大連、營口、青島、連云港等港口。但是，在港口端銜接配套方面仍存在著很多問題：（1）已建成的個別鐵路中心站離港區(qū)較遠(yuǎn)，如上海蘆潮港中心站距洋山港區(qū)40 km，無鐵路連接，需要社會集卡進行短駁作業(yè)，不利于貨源的聚集；（2）部分港區(qū)無鐵路引入，如上海港外高橋港區(qū)和洋山港區(qū)、寧波舟山港梅山港區(qū)等；（3）港站堆場作業(yè)能力不足，如青島港、深圳港等；（4）港區(qū)鐵路技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)低、線路狀況較差，如深圳平鹽鐵路、平南鐵路等。

2.2.2 標(biāo)準(zhǔn)體系不銜接

不同運輸方式標(biāo)準(zhǔn)體系不統(tǒng)一，已成為制約海鐵聯(lián)運發(fā)展的主要因素之一。由于各種運輸方式在適裝品名、運輸單證、裝載加固條件、設(shè)施設(shè)備標(biāo)準(zhǔn)、危險品名認(rèn)定、計費標(biāo)準(zhǔn)等方面存在不一致，造成一些集裝箱貨物到港后被迫拆箱，導(dǎo)致多式聯(lián)運通而不暢。各種運輸方式的業(yè)務(wù)單證多而繁雜，鐵路單證采用鐵路運單，海運單證采用海運提單。鐵路運輸對貨物“超載、偏載”要求較為嚴(yán)格，海運箱通過鐵路運輸時常常由于“超載、偏載”被扣箱。海運將石油瀝青視為危險品，鐵路運輸將其視為一般貨物；海運將棉花視為一般貨物，鐵路運輸將其視為危險品。

2.2.3 信息資源交互不暢

信息資源交互共享是海鐵聯(lián)運迫切需要解決的主要問題。目前除大連港、寧波舟山港鐵海聯(lián)運信息系統(tǒng)已實現(xiàn)了與所在路局的信息交互共享，連云港港鐵海聯(lián)運信息系統(tǒng)基本實現(xiàn)了與全路的信息交互共享外，路港雙向數(shù)據(jù)交換機制尚未形成。主要問題有：（1）中國鐵路總公司作為單一運輸方式的經(jīng)營人與港口進行數(shù)據(jù)交互的需求不強、動力不足；（2）雖然部分地方鐵路局積極與港口進行數(shù)據(jù)交互，但其數(shù)據(jù)信息資源有限，港口企業(yè)協(xié)調(diào)多家路局信息交互存在困難。

2.2.4 集裝箱共用共管合作有待加強

集裝箱共用共管已成為制約鐵海聯(lián)運發(fā)展的主要問題之一，空箱的無效調(diào)撥，降低了集裝箱利用率，增加了箱使費和鐵水聯(lián)運的成本。這種方式主要表現(xiàn)在：（1）海運集裝箱基本為船舶運輸公司所有或租用集裝箱公司的，且分屬不同的船舶運輸公司；鐵路集裝箱歸中鐵集裝箱運輸有限責(zé)任公司所有，箱管和調(diào)撥各自獨立，互不通用，造成大量空箱無效調(diào)撥。（2）政策上鐵路集裝箱可以下水，但手續(xù)繁雜，在一定程度上影響其下水效率。（3）海運集裝箱箱使免費期一般是7～14天，采用鐵路方式運到內(nèi)陸地區(qū)，由于時效性無法保證、信息不暢通，在內(nèi)陸無還箱點需至港口返還空箱的情況下，易出現(xiàn)逾期使箱情況，逾期用箱收費較高，造成聯(lián)運成本趨高，導(dǎo)致很多貨主更愿意選擇公路運輸。（4）由于鐵路運輸采用實重計價，免除箱使費、裝卸箱費、裝掏箱費等費用，可在到達(dá)站就地還箱，返空費用低，在內(nèi)陸地區(qū)無法還箱的情況下，海運集裝箱運到內(nèi)陸后空箱返港綜合成本比鐵路集裝箱高，造成海運集裝箱倒鐵路集裝箱，或直接按整車運送，增加了物流環(huán)節(jié)。

2.2.5 公共內(nèi)陸港布局有待優(yōu)化

內(nèi)陸港建設(shè)主要解決集貨、空箱堆存、還箱、通關(guān)轉(zhuǎn)關(guān)、檢驗檢疫、出口退稅等問題，只有將內(nèi)陸港建設(shè)、口岸驗放功能前移、班列組織、港口端暢通等要素有機結(jié)合，才能充分發(fā)揮鐵海聯(lián)運效率和效益。多年來，大連、營口、天津、連云港、寧波舟山等港口在內(nèi)陸港布局方面做了許多工作，以獨資或合資的形式投資內(nèi)陸港。目前內(nèi)陸港布局面臨以下兩個問題：（1）內(nèi)陸港主要由港口或船舶運輸公司在內(nèi)陸地區(qū)投資建設(shè)，以公路港為主，沒有優(yōu)先利用鐵路既有的、新建的、改擴建的鐵路場站進行規(guī)劃布局，鐵路內(nèi)陸港數(shù)量不多，造成內(nèi)陸端集裝箱仍需要靠短駁運輸；（2）內(nèi)陸港大多是單個港口或船舶運輸公司投資建設(shè)，不是公共平臺且服務(wù)對象單一，存在重復(fù)布局問題。

2.2.6 鐵路運營機制不適應(yīng)

我國水路運輸、公路運輸領(lǐng)域市場開放程度高，而鐵路運輸主要由中國鐵路總公司壟斷經(jīng)營，鐵路運輸不適應(yīng)市場需求的矛盾凸顯。這種矛盾主要表現(xiàn)在：

（1）鐵路運輸價格機制不適應(yīng)。公鐵聯(lián)運的全程運費與公路“門到門”運費相比，不具備比較優(yōu)勢，且鐵路運輸定價機制不靈活，鐵路運輸預(yù)付費制度與市場流行的后付費制度相脫節(jié)。

（2）鐵路運輸時效性仍然不強。目前多式聯(lián)運經(jīng)營人對涉鐵運輸?shù)臅r效性缺乏制度和責(zé)任保障，為客戶提供全程高效、準(zhǔn)時服務(wù)的可靠性大打折扣。

（3）鐵路運輸責(zé)任機制不能適應(yīng)市場要求。鐵路運輸目前實行兩種賠償制度，未參加保價運輸?shù)呢浳锇凑諏嶋H損失賠償，但規(guī)定賠償限額（按重量承運的貨物最高賠償100元/t、按件數(shù)和重量承運的貨物最高賠償2 000元/t），承擔(dān)貨損責(zé)任的比重遠(yuǎn)低于海運、公路運輸。

3 發(fā)展路徑和對策

3.1 發(fā)展路徑

集裝箱鐵水聯(lián)運涉及參與主體較多，多方利益博弈，因此建議建立各級政府、企業(yè)、客戶多方參與的機制，協(xié)調(diào)法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、政策制定過程中的各方利益，保證多主體間的互贏。

在多方參與機制下，各方的主要任務(wù)：國家層面的主要任務(wù)是理順綜合交通運輸發(fā)展的體制機制，制定多式聯(lián)運領(lǐng)域的法律法規(guī)，制定鐵水聯(lián)運相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，出臺促進集裝箱鐵水聯(lián)運的政策；地方層面的主要任務(wù)是完善地方協(xié)調(diào)機制，出臺地方政策；鐵水聯(lián)運參與企業(yè)的主要任務(wù)是創(chuàng)新運營模式和應(yīng)用裝備，優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，提供多樣化、高質(zhì)量的服務(wù)產(chǎn)品。

3.2 發(fā)展對策

3.2.1 深化體制機制改革

（1）深入推進交通運輸大部制改革。2008年、2013年兩輪交通運輸大部制改革，為統(tǒng)籌各種運輸方式發(fā)展提供了基本的制度環(huán)境，但仍存在協(xié)調(diào)機制運行不暢、行業(yè)分割、部門職能交叉、規(guī)劃不銜接等問題?，F(xiàn)階段，綜合交通運輸體系建設(shè)處于加快發(fā)展的關(guān)鍵期，建立協(xié)同高效的綜合交通運輸管理體制，明確各級主管部門的權(quán)責(zé)、分工，建立有效的綜合運輸協(xié)調(diào)機制，對促進各種運輸方式的綜合發(fā)展和相互協(xié)作、發(fā)揮綜合交通運輸體系的組合優(yōu)勢具有重要意義。

（2）建立健全鐵水聯(lián)運協(xié)調(diào)機制。由于鐵水聯(lián)運具有跨方式、跨部門、跨區(qū)域、跨邊境等特點，需要從國家層面建立有效的協(xié)調(diào)制度，加強多式聯(lián)運的頂層設(shè)計，統(tǒng)籌各種運輸方式有效對接。建議由交通運輸部牽頭，國家發(fā)改委、商務(wù)部、海關(guān)等多部門與中國鐵路總公司、港口企業(yè)、物流企業(yè)、重點客戶等共同參與，建立海鐵聯(lián)運協(xié)調(diào)機制，以聯(lián)席會議制度的形式，下設(shè)專門委員會，加強對鐵水聯(lián)運發(fā)展的指導(dǎo)，重點解決鐵水聯(lián)運發(fā)展中的重大問題。

3.2.2 健全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系

加快確定《多式聯(lián)運法》立法進程，重點規(guī)范多種運輸方式銜接和組合過程中的民商事法律行為及法律關(guān)系，具體包括確定多式聯(lián)運經(jīng)營人及相關(guān)方的法律地位和法律責(zé)任，調(diào)整多式聯(lián)運合同、票據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范的統(tǒng)一和銜接，以及調(diào)整多式聯(lián)運市場的培育和激勵機制等內(nèi)容。

加強標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃銜接：（1）統(tǒng)籌各種設(shè)施設(shè)備與物流場站、集裝箱碼頭等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)調(diào)對接，實現(xiàn)聯(lián)運過程各種技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一；（2）統(tǒng)籌多式聯(lián)運法律法規(guī)、責(zé)任劃分、保險理賠并推行企業(yè)互認(rèn)的多式聯(lián)運提單單證系統(tǒng)，加快實施物流全程“一單制”；（3）明確組織規(guī)則、服務(wù)規(guī)范、專項統(tǒng)計、監(jiān)測制度等方面的規(guī)定，制定對接國際標(biāo)準(zhǔn)的國際多式聯(lián)運集裝箱標(biāo)準(zhǔn)體系；（4）統(tǒng)籌制定適用于各種運輸方式的集裝箱裝載、危險品認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，建立集裝箱危險品品類目錄；（5）構(gòu)建貨物電子賦碼制度，推行電子貨物清單使用，形成包含貨單基本信息的唯一電子身份，實現(xiàn)電子標(biāo)簽碼在多式聯(lián)運全鏈條、全環(huán)節(jié)的互通互認(rèn)。

3.2.3 加強政策支持

（1）統(tǒng)籌基礎(chǔ)設(shè)施布局，加大資金支持力度。在綜合利用既有鐵路、水路、公路及社會各類物流設(shè)施的基礎(chǔ)上，在全國范圍內(nèi)統(tǒng)籌規(guī)劃布局多式聯(lián)運物流樞紐。統(tǒng)籌樞紐內(nèi)各種運輸方式布置和銜接，加強統(tǒng)一設(shè)計、同步建設(shè)，完善樞紐集疏運體系建設(shè)。由政府主導(dǎo)通過國家專項建設(shè)資金對樞紐集疏運項目給予一定補貼，對商業(yè)貸款在一定期限內(nèi)給予貼息支持，鼓勵和吸引企業(yè)、社會資本以PPP項目融資等方式參與投資建設(shè)。

（2）堅持營造公平的市場環(huán)境。建議加強公路超限、超載治理并形成常態(tài)化運行機制，逐步取消各地對公路運輸?shù)牟缓侠硌a貼和優(yōu)惠政策；同時，對中長距離公路運輸，通過稅收和排放等手段，提高公路運輸?shù)某杀?，不斷?yōu)化運輸結(jié)構(gòu)。

3.2.4 加快推進鐵路市場化改革

鐵路領(lǐng)域亟需破除一家獨大的壟斷地位，引入市場競爭機制，對鐵路領(lǐng)域改革提出以下3點建議：（1）借鑒美國經(jīng)驗實施“大區(qū)域公司”模式改革，該模式是開放的網(wǎng)運合一模式，各企業(yè)都擁有自身獨立的鐵路基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)和設(shè)備，但線路可以開放使用；（2）借鑒歐洲經(jīng)驗實施“路網(wǎng)分離”模式改革，鐵路基礎(chǔ)設(shè)施以國營為主，各運營商可自有或租賃設(shè)備并安排人員定班期提供服務(wù)；（3）如果在全國范圍內(nèi)推行“大區(qū)域公司”模式或“路網(wǎng)分離”模式改革存在困難，建議在重點區(qū)域進行試點，為港口企業(yè)、航運企業(yè)參與鐵路運營提供機會。