備案審查為監(jiān)督“加碼”

方亞平 沈高鋒

近年來(lái)，淳安縣人大常委會(huì)圍繞加強(qiáng)和改進(jìn)備案審查工作開(kāi)展了積極探索，把審查的關(guān)口向前推移，有效維護(hù)了法制統(tǒng)一，有力推動(dòng)了政府依法行政。

合法、合理，一個(gè)都不能少

“我對(duì)文件的這個(gè)條款有疑問(wèn)?！?010年5月，淳安縣人大常委會(huì)在征求人大代表對(duì)《淳安縣物業(yè)管理辦法》意見(jiàn)時(shí)，一位代表指著其中的第39條說(shuō)，“我朋友在杭州的房子沒(méi)有入住，只要交70%的物業(yè)服務(wù)費(fèi)，而這個(gè)文件中卻沒(méi)有這一條，這就意味著要交100%，是不是不合理？”

淳安縣人大常委會(huì)及時(shí)把這個(gè)意見(jiàn)反饋給了縣政府，“據(jù)我們了解，《杭州市物業(yè)管理?xiàng)l例》中有一條是‘建設(shè)單位未出租、出售的物業(yè)以及交付使用但業(yè)主或使用人尚未居住的物業(yè)，物業(yè)管理服務(wù)費(fèi)按應(yīng)收標(biāo)準(zhǔn)的70%收取，你們這個(gè)辦法中沒(méi)有相應(yīng)的規(guī)定，應(yīng)該修改。尤其是那些別墅的物業(yè)費(fèi)都要上萬(wàn)塊一年，這樣一來(lái)，一年起碼相差3000多元，業(yè)主們還不得跟你們急?。俊贝景部h人大常委會(huì)法制內(nèi)司工委負(fù)責(zé)人說(shuō)。

最終縣政府經(jīng)過(guò)研究后，采納了縣人大常委會(huì)的意見(jiàn)，對(duì)《淳安縣物業(yè)管理辦法》作了修改，于2010年6月21日重新下發(fā)。

文件是合法了，但具體落實(shí)得怎么樣，執(zhí)行起來(lái)有沒(méi)有可以完善的地方？帶著這些問(wèn)題，淳安縣人大常委會(huì)又把監(jiān)督的觸角延伸到了文件的實(shí)施環(huán)節(jié)，進(jìn)行了持續(xù)多年的跟蹤：推動(dòng)政府連續(xù)多年列為為民辦實(shí)事工程，兩次聽(tīng)取和審議城鎮(zhèn)物業(yè)管理工作情況，組織代表開(kāi)展專題視察……

2015年7月21日，淳安縣人大常委會(huì)對(duì)千島湖鎮(zhèn)住宅小區(qū)物業(yè)管理工作開(kāi)展了專題詢問(wèn)，針對(duì)工作中存在的問(wèn)題和不足，面對(duì)面詢問(wèn)了縣政府及有關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人，其中提到的物業(yè)經(jīng)費(fèi)、車(chē)庫(kù)柴間出租等問(wèn)題都是《淳安縣物業(yè)管理辦法》執(zhí)行中的突出問(wèn)題，并向縣政府書(shū)面反饋審議情況和意見(jiàn)建議，推動(dòng)政府建立健全了物業(yè)管理市場(chǎng)淘汰制、物業(yè)服務(wù)考核制等制度，并成立了縣房地產(chǎn)行業(yè)協(xié)會(huì)物業(yè)專業(yè)委員會(huì)，使全縣物業(yè)管理工作取得了顯著成效。

“本來(lái)以為文件審查通過(guò)了就好了，沒(méi)想到后續(xù)還會(huì)關(guān)注執(zhí)行情況。有些規(guī)定僅僅合法是不夠的，還要合理、接地氣，這也警醒我們，今后一定要更加深入地了解情況，更加廣泛地開(kāi)展調(diào)查研究，這樣出臺(tái)的文件才能符合實(shí)際。”淳安縣政府法制辦負(fù)責(zé)人表示。

提前介入，不流于形式

2016年12月8日，淳安縣第十五屆人大常委會(huì)第四十九次會(huì)議以表決的方式，全票通過(guò)了縣人民政府提請(qǐng)審議的《千島湖環(huán)境質(zhì)量管理規(guī)范（試行）》議案，讓淳安環(huán)境保護(hù)有了“千島湖標(biāo)準(zhǔn)”，這是全國(guó)首個(gè)同時(shí)也是最嚴(yán)的縣級(jí)環(huán)境質(zhì)量管理標(biāo)準(zhǔn)。為了推動(dòng)這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的出臺(tái)，淳安縣人大常委會(huì)提前介入審查，主動(dòng)了解情況，就如何推進(jìn)千島湖保護(hù)、平衡秀水與富民關(guān)系等征求到了十余條意見(jiàn)建議，提交給縣政府及時(shí)研究修改。

對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查，目的是為了從源頭上推動(dòng)政府依法行政。有些文件涉及面廣，影響力大，一旦出現(xiàn)錯(cuò)誤的話，糾正起來(lái)成本就比較高，為此，淳安縣人大常委會(huì)變事后備案審查為前置審查，主動(dòng)加強(qiáng)與縣政府法制辦的溝通協(xié)調(diào)。

2010年，為了鼓勵(lì)老百姓參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)，趁著出臺(tái)《淳安縣城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)施辦法》的時(shí)機(jī)，起草單位計(jì)劃在文件中設(shè)置一條“沒(méi)有參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的家庭，60歲以上老人不能享受養(yǎng)老金”的規(guī)定。在前期介入中，這條規(guī)定引起了淳安縣人大常委會(huì)的極大關(guān)注。“現(xiàn)行社保養(yǎng)老保險(xiǎn)規(guī)定，凡60歲以上老人都能享受基礎(chǔ)養(yǎng)老金，這是國(guó)家為老人提供基本的晚年保障，你們加了這個(gè)前置條件，等于限制了公民的合法權(quán)益?！贝景部h人大常委會(huì)對(duì)這一條款表示反對(duì)，法制內(nèi)司工委及時(shí)與縣政府法制辦和文件起草單位交換意見(jiàn)和看法，建議予以修改，縣政府采納了這個(gè)意見(jiàn)。通過(guò)這樣的提前介入，避免了發(fā)生文件發(fā)布之后再修改、撤銷(xiāo)或廢止的現(xiàn)象。

規(guī)范性文件涉及各個(gè)領(lǐng)域，許多都與人民群眾的切身利益有關(guān)，不能走走形式就結(jié)束了。為此，淳安縣人大常委會(huì)加強(qiáng)同鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門(mén)之間的聯(lián)系，建立聯(lián)系互動(dòng)機(jī)制，凝聚鄉(xiāng)鎮(zhèn)和部門(mén)的智慧和力量，不斷提高審查的針對(duì)性和準(zhǔn)確性。在審查《淳安縣征收集體土地實(shí)施意見(jiàn)》時(shí)，對(duì)征收價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)詢問(wèn)了千島湖鎮(zhèn)、汾口鎮(zhèn)和威坪鎮(zhèn)等征地大鎮(zhèn)的意見(jiàn)；在審查《淳安縣房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程招標(biāo)評(píng)標(biāo)辦法》時(shí)，征求了縣監(jiān)察局、城建城管局等對(duì)招標(biāo)評(píng)標(biāo)辦法的意見(jiàn)……

近5年來(lái)，淳安縣人大常委會(huì)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)和部門(mén)征詢規(guī)范性文件的具體意見(jiàn)近30次，許多被縣政府吸收到文件的制定或修改中。

積極探索，加強(qiáng)備案審查能力建設(shè)

“下面，我把今年關(guān)于規(guī)范性文件備案審查工作情況向常委會(huì)報(bào)告一下，請(qǐng)予審議……”每年年底，法制內(nèi)司工委都要向縣人大常委會(huì)報(bào)告一年來(lái)的備案審查工作。自2008年啟動(dòng)備案審查工作以來(lái)，淳安縣人大常委會(huì)10次聽(tīng)取備案審查工作專題匯報(bào)，研究解決工作中的困難和問(wèn)題。

與此同時(shí)，淳安縣人大常委會(huì)積極加強(qiáng)備案審查工作能力建設(shè)，出臺(tái)了《淳安縣人大常委會(huì)規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》，從時(shí)間要求、材料內(nèi)容、審查步驟、反饋時(shí)限、審查結(jié)果等方面作了明確規(guī)定，使工作流程有章可循、更加規(guī)范；設(shè)立了規(guī)范性文件備案審查科，配備了1名科長(zhǎng)，確保備案審查工作有機(jī)構(gòu)管、有專人抓；設(shè)立法制內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)，為法制內(nèi)司工委配備1名年輕的副主任，增加了法律及其他方面的專業(yè)人才。

2016年，根據(jù)浙江省人大的要求，淳安作為首批試點(diǎn)縣之一開(kāi)展備案審查信息化建設(shè)，把以往的紙質(zhì)報(bào)備審查改為網(wǎng)上報(bào)備審查。有了這個(gè)文件網(wǎng)上報(bào)備審查系統(tǒng)，淳安縣政府法制辦只要登錄浙江人大代表履職服務(wù)平臺(tái)，就可以通過(guò)備案審查系統(tǒng)報(bào)送電子文檔，縣人大常委會(huì)辦公室接收開(kāi)展形式審查審批后，分送給各相關(guān)工委初步審查，最后由法制內(nèi)司工委根據(jù)各相關(guān)工委的意見(jiàn)進(jìn)行綜合審查，審查備案后自動(dòng)保存歸檔文件。網(wǎng)上報(bào)備審查系統(tǒng)的使用，大大提高了審查效率和報(bào)備質(zhì)量。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，自2012年以來(lái)，淳安縣人大常委會(huì)共收到縣人民政府及辦公室報(bào)送的規(guī)范性文件60件，內(nèi)容涉及千島湖保護(hù)、“三改一拆”、旅游發(fā)展、招商引資、大眾創(chuàng)業(yè)就業(yè)、城市公共交通、物業(yè)管理、戶籍制度改革、社會(huì)民生保障、“三農(nóng)”工作等各個(gè)領(lǐng)域，經(jīng)審查后，除1件因不屬于備案范圍而退回以外，其余59件予以備案。

淳安縣人大常委會(huì)負(fù)責(zé)人表示，下一步，淳安縣人大常委會(huì)將按照中央關(guān)于備案審查工作的要求，進(jìn)一步加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，探索備案審查與其他監(jiān)督方式聯(lián)動(dòng)機(jī)制，扎實(shí)推動(dòng)備案審查工作再上一個(gè)臺(tái)階，讓備案審查這項(xiàng)憲法性制度發(fā)揮出更大的作用。

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金華市人大：積極探索備案審查工作機(jī)制

共同研究論證工作機(jī)制。在備案審查過(guò)程中，市人大各專工委各司其職、協(xié)調(diào)配合，共同把關(guān)。對(duì)審查中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的規(guī)范性文件，借助金華市地方立法研究院和地方立法咨詢委員會(huì)等專家力量，進(jìn)行深入細(xì)致的研究論證，力求問(wèn)題提得準(zhǔn)、意見(jiàn)立得住，經(jīng)得起法律和實(shí)踐的檢驗(yàn)。如《金華市社會(huì)保障市民卡管理辦法（試行）》，市地方立法研究院和地方立法咨詢委員均從各自角度提出了相關(guān)審查意見(jiàn)，為市人大常委會(huì)法工委審查意見(jiàn)提供了重要支撐和依據(jù)。

建立健全備案審查反饋機(jī)制。利用規(guī)范性文件備案審查通報(bào)的契機(jī)，與市政府法制辦就規(guī)范性文件的報(bào)備情況建立定期溝通反饋機(jī)制。對(duì)市人大常委會(huì)法工委在備案審查中發(fā)現(xiàn)的規(guī)范性文件存在的問(wèn)題或者疑點(diǎn)，每季度召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議進(jìn)行定期專題反饋。2017年以來(lái)，多次專題反饋了規(guī)范性文件報(bào)備過(guò)程中存在的程序和實(shí)體問(wèn)題。

主動(dòng)審查和被動(dòng)審查相結(jié)合。對(duì)全市規(guī)范性文件進(jìn)行“有件必備、有件必查”的同時(shí)，對(duì)公民、法人和其他組織依法提出的審查要求和審查建議積極回應(yīng)。2017年底，針對(duì)16家煙花爆竹經(jīng)營(yíng)企業(yè)提出的對(duì)《金華市銷(xiāo)售燃放煙花爆竹管理辦法》進(jìn)行審查的信訪件啟動(dòng)了被動(dòng)審查程序。

慶元縣人大：想透“3個(gè)問(wèn)題”，明確“3個(gè)重點(diǎn)”

面對(duì)逐年遞增的規(guī)范性文件，慶元縣人大常委會(huì)多次強(qiáng)調(diào)，一定要想透三個(gè)問(wèn)題：如何審查？為誰(shuí)審查？為什么審查？每年確定不同的審查重點(diǎn)，前移審查關(guān)口，提高審查質(zhì)量，使備案審查工作有的放矢：

以人大代表建議意見(jiàn)來(lái)確定審查重點(diǎn)。發(fā)揮人大代表在監(jiān)督工作中的主體作用，通過(guò)征求代表意見(jiàn)、邀請(qǐng)參與論證等方式，吸收人大代表參加備案審查工作。如前幾年，代表在“兩會(huì)”期間審議政府報(bào)告時(shí)，對(duì)農(nóng)村建房的反映較為集中，縣人大就將這一問(wèn)題的規(guī)范性文件列為年度審查重點(diǎn)，對(duì)《慶元縣人民政府關(guān)于印發(fā)慶元縣農(nóng)村村民建房審批管理辦法的通知》《慶元縣人民政府關(guān)于印發(fā)慶元縣農(nóng)村宅基地確權(quán)登記發(fā)證實(shí)施細(xì)則的通知》等多個(gè)相關(guān)文件進(jìn)行主動(dòng)審查。

以人民群眾反映問(wèn)題和來(lái)信來(lái)訪來(lái)確定審查重點(diǎn)。通過(guò)在政府網(wǎng)公布規(guī)范性文件向廣大群眾征求到的意見(jiàn)以及平時(shí)來(lái)信來(lái)訪中反映較為突出的問(wèn)題來(lái)確定審查重點(diǎn)。如在收到群眾反映，部分文件內(nèi)容有待進(jìn)一步規(guī)范后，有針對(duì)性地對(duì)《慶元縣人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)進(jìn)一步明確消防安全崗位職責(zé)意見(jiàn)的通知》進(jìn)行審查，發(fā)現(xiàn)文件共八個(gè)部分，缺第四部分標(biāo)題及內(nèi)容，縣人大常委會(huì)及時(shí)督促其予以補(bǔ)充完善。

以調(diào)研督查發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題來(lái)確定審查重點(diǎn)。發(fā)揮調(diào)研督查作用，強(qiáng)化結(jié)果運(yùn)用，及時(shí)啟動(dòng)審查程序。如在調(diào)研縣“三改一拆”工作時(shí)，發(fā)現(xiàn)縣“三改一拆”相關(guān)獎(jiǎng)補(bǔ)政策存在不適當(dāng)情形，于是啟動(dòng)對(duì)縣“三改一拆”相關(guān)文件的主動(dòng)審查程序。經(jīng)過(guò)對(duì)《關(guān)于印發(fā)慶元縣“三改一拆”拆違獎(jiǎng)補(bǔ)政策的通知》等文件的主動(dòng)審查，發(fā)現(xiàn)有存在違反上位法的情形，縣人大常委會(huì)督促其予以糾正。