大力推進(jìn)義務(wù)教育均衡化發(fā)展

劉延華

在十九大報(bào)告中，習(xí)近平總書(shū)記指出，建設(shè)教育強(qiáng)國(guó)是中華民族偉大復(fù)興的基礎(chǔ)工程，必須把教育事業(yè)放在優(yōu)先位置，并強(qiáng)調(diào)要推進(jìn)教育公平，推動(dòng)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展，高度重視農(nóng)村義務(wù)教育。近幾年，我國(guó)在教育方面的投入力度不斷增大，教育的均衡化發(fā)展有了較大提高。2016年全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)總投入為38888億元，是2012年的1.36倍，年均增長(zhǎng)7.9%。雖然我國(guó)在教育方面的投入不斷增加，教育均衡化發(fā)展取得了一定的成就，但是我們必須看到我國(guó)在義務(wù)教育方面仍然存在著很多問(wèn)題沒(méi)有解決。

一、我國(guó)義務(wù)教育發(fā)展存在的問(wèn)題

中國(guó)義務(wù)教育法從1986年頒布實(shí)施已經(jīng)走過(guò)了30多年的時(shí)間，但是中國(guó)義務(wù)教育的發(fā)展仍然任重而道遠(yuǎn)。

1、財(cái)政投入總體不足。改革開(kāi)放四十年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)總量已經(jīng)達(dá)到了世界第二位，可以說(shuō)傲視群雄，但是我國(guó)的財(cái)力雖然有了大幅度的提高，但是對(duì)于教育的投入?yún)s沒(méi)有達(dá)到應(yīng)有的水平。1985年世界各國(guó)教育投入占GDP比重的平均水平是5.2%，發(fā)達(dá)國(guó)家平均水平是5.5%，發(fā)展中國(guó)家平均水平是4.5%，而當(dāng)年我國(guó)財(cái)政性教育投入只占2.3%。當(dāng)時(shí)，中國(guó)政府定的目標(biāo)是達(dá)到4%。①國(guó)務(wù)院在1993年頒發(fā)了《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》，在這份《綱要》中確定了我國(guó)到2000年對(duì)于教育的投入要達(dá)到GDP的4%。但是這個(gè)目標(biāo)直到2012年才真正實(shí)現(xiàn)，這一年我國(guó)用于教育的財(cái)政投入達(dá)2.3萬(wàn)億元，首次突破2萬(wàn)億元，占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的4.28%，成為我國(guó)教育史上的一個(gè)重要里程碑。

2、城鄉(xiāng)義務(wù)教育投入不均衡。從新中國(guó)一成立，我們對(duì)于農(nóng)村和城市的教育投入差距就存在。農(nóng)村的義務(wù)教育投入有一個(gè)發(fā)展過(guò)程，從一開(kāi)始的“鄉(xiāng)村自給”到“分級(jí)管理，以鄉(xiāng)為主”再到“地方負(fù)責(zé)，以縣為主”，最后又變?yōu)椤肮藏?cái)政保障，省級(jí)統(tǒng)籌”。在鄉(xiāng)村自給階段，農(nóng)村的義務(wù)教育都是靠農(nóng)民的自給自足，中央政府主要負(fù)責(zé)城市的教育投入，后來(lái)農(nóng)村教育投入雖然改為鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主，但是由于分稅制實(shí)行之后，財(cái)力往上集中，政府更多的把資金投向了城市和工業(yè)，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政能力較低，很難保證在教育方面的公共投入。為了緩解農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，提高農(nóng)村義務(wù)教育的投入，2000年之后我國(guó)教育投入逐步改為了“以縣為主”，提高了政府在農(nóng)村教育方面的投入力度。2005年之后，我們又逐步加大了省級(jí)財(cái)政對(duì)農(nóng)村教育的投入力度，加大中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付力度，逐漸的實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村義務(wù)教育的免費(fèi)性。

3、資源分配不合理，造成“擇校熱”。由于優(yōu)質(zhì)教育資源配置的不均衡，學(xué)校之間的差別比較大，就算統(tǒng)一行政區(qū)劃內(nèi)，不同學(xué)校在學(xué)校規(guī)模、辦學(xué)質(zhì)量、硬件設(shè)施等方面都有著不小的差別。雖然教育部規(guī)定適齡兒童按照劃分的片區(qū)實(shí)現(xiàn)就近入學(xué)，但是很多家長(zhǎng)為了讓孩子接受更好的教育，往往花費(fèi)巨大購(gòu)買學(xué)區(qū)房，或者通過(guò)“奧數(shù)”等各種教育培訓(xùn)的方式實(shí)現(xiàn)“擇?！薄Ａx務(wù)教育作為一種公共產(chǎn)品，應(yīng)該給每位公民平等的受教育機(jī)會(huì)和同等的教育條件，但是因?yàn)閷W(xué)校之間的資源差別，“就近入學(xué)”不能保證受教育權(quán)的公平，同樣，“擇?！币矔?huì)因?yàn)閷W(xué)生家庭背景的區(qū)別而產(chǎn)生不公。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，這種現(xiàn)象會(huì)加劇教育的不公，導(dǎo)致貧困的代際傳播，不利于低階層的人打破階層阻礙，造成階層結(jié)構(gòu)的固化；這種情況還會(huì)加劇普通家庭的負(fù)擔(dān)，很多家庭為了孩子上個(gè)好學(xué)校，往往花費(fèi)巨額進(jìn)行擇校；這種現(xiàn)象還會(huì)給孩子身心健康造成影響，特別是為了上個(gè)好學(xué)校，很多孩子被迫上了各種補(bǔ)習(xí)班提高成績(jī)，身心壓力巨大。

4、教師待遇不高，留不住人才。根據(jù)教師的工資結(jié)構(gòu)分析，教師的基本工資雖然在職稱和工作年限相同的情況下，各地區(qū)是一樣的，但是由于各地財(cái)政能力的差別，不同地區(qū)之間在績(jī)效工資和津補(bǔ)貼方面差別非常大，導(dǎo)致發(fā)達(dá)省市教師工資比落后地區(qū)工資水平要高，落后地區(qū)難以吸引到優(yōu)秀的教師。據(jù)統(tǒng)計(jì)，就算是同一地區(qū)，教師的工資相比較其他行業(yè)，像金融類、計(jì)算機(jī)類、技術(shù)服務(wù)類等都有著不小的差距。特別是農(nóng)村中小學(xué)，教師工資水平仍然較低，根據(jù)一項(xiàng)調(diào)查顯示，從鄉(xiāng)村中小學(xué)教師對(duì)目前工資收入的滿意度情況來(lái)看，25.7%的教師對(duì)其當(dāng)前的工資收入表示“滿意”；53.3%的鄉(xiāng)村教師表示不滿意；21.0%的教師感到“一般”。此外，從不同地區(qū)的比較情況來(lái)看，東部地區(qū)、中部地區(qū)、西部地區(qū)的“不滿意率”分別是38.5%、71.2%、50.2%，中部地區(qū)教師比東部和西部地區(qū)分別高出32.7、21個(gè)百分點(diǎn)。②

二、發(fā)達(dá)國(guó)家在公共教育方面的經(jīng)驗(yàn)

德國(guó)的教育曾經(jīng)在上個(gè)世紀(jì)六十年代也面臨著發(fā)展不均衡的問(wèn)題，但是經(jīng)過(guò)半個(gè)世紀(jì)的努力，德國(guó)的教育均衡發(fā)展有了長(zhǎng)足的進(jìn)展。德國(guó)現(xiàn)在是由國(guó)家財(cái)政負(fù)責(zé)向教育投入，主要是由各個(gè)州來(lái)負(fù)責(zé)，然后為民眾免費(fèi)提供，針對(duì)的是六歲到十五歲的青少年。除了基礎(chǔ)教育的公共性的，德國(guó)對(duì)于困難的大學(xué)生和中學(xué)生都有救助措施，并且通過(guò)法律進(jìn)行規(guī)范，在1971年通過(guò)了《聯(lián)邦教育促進(jìn)法》，保證了救助的嚴(yán)肅性。同時(shí)，學(xué)生在基礎(chǔ)教育階段，學(xué)習(xí)用品也是免費(fèi)的，或者只需要學(xué)生承擔(dān)很少的費(fèi)用，對(duì)于孩子多，家庭負(fù)擔(dān)重的家庭，也有特別的減免政策。德國(guó)的教育資源配置在各個(gè)州是比較均衡的，一般由聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)對(duì)科研的投入和教育的援助，而對(duì)于教育的投入一般由各個(gè)州負(fù)責(zé)，各個(gè)州對(duì)于教育的資金投入、對(duì)于不同類型的學(xué)校投入都是相對(duì)比較均衡的，甚至對(duì)于弱勢(shì)群體還有對(duì)他們進(jìn)行的學(xué)習(xí)援助。③所以我們可以看出，德國(guó)對(duì)基礎(chǔ)教育的投入和救助是多方面的，保證了青少年能充分享受到國(guó)家福利政策，減輕了許多低收入家庭的壓力。

法國(guó)的全民教育堅(jiān)持“無(wú)歧視原則”。由于“無(wú)歧視原則”的貫徹，法國(guó)各類學(xué)校的入學(xué)率很高。1991年小學(xué)入學(xué)率達(dá)100%，成人文盲率僅為0.79%。④馬克龍政府上臺(tái)后，非常重視基礎(chǔ)教育改革，他將非常貧困的街區(qū)小學(xué)一年級(jí)班級(jí)班額減半，實(shí)現(xiàn)每班12人的小班授課規(guī)模，從而確保教師有更多精力關(guān)注每個(gè)困難家庭學(xué)生的成長(zhǎng)。⑤

總結(jié)起來(lái)，發(fā)達(dá)國(guó)家教育發(fā)展的主要經(jīng)驗(yàn)有這樣幾個(gè)方面：

1、政府的財(cái)政投入是基礎(chǔ)教育發(fā)展的關(guān)鍵因素。從各個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，各國(guó)在基礎(chǔ)教育方面的投資都是力度非常大的，促進(jìn)了義務(wù)教育的均衡性和免費(fèi)性，比如像日本、韓國(guó)、美國(guó)以及一些發(fā)展中國(guó)家由國(guó)家支出的經(jīng)費(fèi)占到了基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)的八成至九成。

2、明確區(qū)分經(jīng)費(fèi)投入責(zé)任和教育管理責(zé)任。像我們國(guó)家存在的對(duì)于義務(wù)教育投入重心過(guò)低的情況，一些發(fā)達(dá)國(guó)家也曾經(jīng)存在過(guò)，比如像日本、美國(guó)也曾經(jīng)把對(duì)基礎(chǔ)教育的投入放在地方政府身上，但是這種情況造成了基礎(chǔ)教育發(fā)展緩慢。于是各國(guó)紛紛提高了對(duì)基礎(chǔ)教育的投入層次，在中央政府和地方政府之間明確了投資責(zé)任和比例，中央或者比較高一級(jí)政府要承擔(dān)著更大的責(zé)任，地方政府既有投資責(zé)任更有管理責(zé)任，例如在美國(guó)，主要的教育投入是由地方政府和州一級(jí)政府來(lái)負(fù)責(zé)，而管理責(zé)任主要由地方政府來(lái)負(fù)責(zé)。

3、保障義務(wù)教育階段老師的工資收入。教師是義務(wù)教育階段最重要的資源，各國(guó)都通過(guò)立法等手段來(lái)保護(hù)教師的收入，比如把教師的工資納入到公務(wù)員系統(tǒng)，由公共財(cái)政保證教師工資的發(fā)放。在許多國(guó)家教育經(jīng)費(fèi)的指出中，教師的經(jīng)費(fèi)支出可以占到八成左右。

三、推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展，建設(shè)教育強(qiáng)國(guó)

2012年9月5日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深入推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見(jiàn)》，在此《意見(jiàn)》當(dāng)中對(duì)于義務(wù)教育均衡發(fā)展提出了具體的目標(biāo)，包括學(xué)校的辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)、辦學(xué)經(jīng)費(fèi)、教育資源、開(kāi)設(shè)的課程以及教師的配置等。根據(jù)教育部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2017年全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)總投入為42557億元，比上年增長(zhǎng)9.43%。其中義務(wù)教育階段投入的經(jīng)費(fèi)占到了總數(shù)的45.49%。⑥十八大以來(lái)，我們加大了對(duì)教育扶貧力度，制定了《教育脫貧攻堅(jiān)“十三五”規(guī)劃》，要確保義務(wù)教育階段適齡人口都能接受公平有質(zhì)量的義務(wù)教育，落實(shí)好“兩免一補(bǔ)”政策，進(jìn)一步提高義務(wù)教育辦學(xué)水平。但是要真正使義務(wù)教育各項(xiàng)政策落到實(shí)處，我們還有很長(zhǎng)的一段路要走。

1、完善財(cái)政投入機(jī)制。根據(jù)我國(guó)目前對(duì)義務(wù)教育的投入機(jī)制，中央和地方的財(cái)政權(quán)責(zé)進(jìn)行了明確分工，省級(jí)政府發(fā)揮統(tǒng)籌作用。今后要提高對(duì)經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的財(cái)政投入，加大中央對(duì)農(nóng)村地區(qū)義務(wù)教育的轉(zhuǎn)移支付力度，對(duì)于一些特殊困難群體可以由中央財(cái)政統(tǒng)一保證；提高財(cái)政投入的透明度，進(jìn)行財(cái)政撥款的公開(kāi)和公示，加強(qiáng)對(duì)教育撥款的社會(huì)監(jiān)督，提高資金利用率；關(guān)于義務(wù)教育全國(guó)性的規(guī)章制度可以由中央統(tǒng)一制定，而對(duì)于地方義務(wù)教育的具體實(shí)施由地方政府自行根據(jù)各地情況安排。

2、均衡教育資源配置。盡管我國(guó)加大了教育投資力度，義務(wù)教育均衡發(fā)展有了長(zhǎng)足的進(jìn)步，但是我國(guó)基礎(chǔ)教育特別是農(nóng)村地區(qū)教育的底子薄弱，仍然需要合理配置資源，適當(dāng)增加投入從而促進(jìn)我國(guó)義務(wù)教育的更好發(fā)展。實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育均衡配置，要確保各個(gè)學(xué)校擁有相似的教學(xué)條件和辦學(xué)基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)教育資源的均衡配置。特別是在農(nóng)村地區(qū)和城市之間、同一地區(qū)的重點(diǎn)學(xué)校和普通學(xué)校之間都要實(shí)現(xiàn)教育資源的均衡分配，按照學(xué)生人數(shù)來(lái)進(jìn)行資源劃分，而不是城市、農(nóng)村的區(qū)別或者重點(diǎn)、非重點(diǎn)的區(qū)別來(lái)進(jìn)行分配。同時(shí)，因?yàn)檗r(nóng)村以及一些落后地區(qū)學(xué)?；A(chǔ)差，在政策和資源讓要進(jìn)行適當(dāng)傾斜，來(lái)縮小這些學(xué)校和城市、重點(diǎn)學(xué)校之間的差別。

3、加強(qiáng)學(xué)校管理體制?，F(xiàn)在我們?cè)谥行W(xué)校的管理中實(shí)施了校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，但是目前由于這項(xiàng)制度運(yùn)行時(shí)間不長(zhǎng)，還存在各種問(wèn)題。比如教育部門對(duì)于學(xué)校發(fā)展仍然干涉過(guò)多，導(dǎo)致校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制沒(méi)有落到實(shí)處，另一方面，由于在管理理念和個(gè)人能力上的差別，導(dǎo)致校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制也會(huì)造成學(xué)校管理上的混亂。今后我們必須加大對(duì)校長(zhǎng)的選拔力度，把優(yōu)秀人才選拔到合適的崗位上來(lái)，同時(shí)要加大對(duì)校長(zhǎng)的監(jiān)督，實(shí)行校長(zhǎng)問(wèn)責(zé)制，把校長(zhǎng)的管理權(quán)和責(zé)任制都落實(shí)到位。同時(shí)，要完善學(xué)校的內(nèi)部管理體制，實(shí)行民主管理，校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制并不是校長(zhǎng)的一言堂，要積極發(fā)揮教師和學(xué)生的積極性、主動(dòng)性，聽(tīng)取他們的意見(jiàn)，一旦形成制度，就要求教職工和學(xué)生嚴(yán)格遵守，通過(guò)制度不斷激發(fā)教職工的工作積極性，提高學(xué)生的學(xué)習(xí)效果。

4、提高教師地位，加大培養(yǎng)力度。今年1月20日，國(guó)務(wù)院通過(guò)了《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面深化新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)改革的意見(jiàn)》，為新時(shí)期加強(qiáng)教師隊(duì)伍建設(shè)，提高教師地位待遇指明了方向。教師是教育的靈魂，教師的專業(yè)水平、綜合素質(zhì)決定了教育的方向，切實(shí)加強(qiáng)教師的培訓(xùn)教育、提高教師待遇和社會(huì)地位、改革職稱制度，關(guān)系到教師隊(duì)伍的發(fā)展，關(guān)系到中國(guó)教育的未來(lái)。具體來(lái)說(shuō)，第一提高中小學(xué)教師的待遇，為老師解除后顧之憂。現(xiàn)在教師待遇普遍缺乏社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)力，難以吸引優(yōu)秀人才，所以上述《意見(jiàn)》明確提出要建立中小學(xué)教師的工資長(zhǎng)效聯(lián)動(dòng)機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)教師的激勵(lì)，讓教師崗位成為吸引人才的職位，能留住優(yōu)秀人才。第二提高教師社會(huì)地位，在全社會(huì)形成尊師重道的氛圍?，F(xiàn)在我國(guó)教師的社會(huì)地位普遍不高，教師也沒(méi)有對(duì)自己職業(yè)的認(rèn)同感，這都影響著教育的發(fā)展，所以必須創(chuàng)造尊師重教的社會(huì)氛圍，維護(hù)教師尊嚴(yán)，約束家長(zhǎng)和孩子的一些過(guò)分言行，同時(shí)加強(qiáng)教師的德育教育，讓教師真正成為教書(shū)育人的園丁，獲得社會(huì)的一致認(rèn)同。第三，加強(qiáng)職稱制度改革，完善教師晉升機(jī)制?，F(xiàn)在中小學(xué)教師職稱聘任制度明顯處于僧多粥少的情況，教師晉升渠道狹窄，壓力巨大，難以獲得職業(yè)幸福感，必須改革職稱制度，給教師更多的晉升機(jī)會(huì)，不讓職稱成為卡住老師幸福感的井口。

[注釋]

①農(nóng)村義務(wù)教育全免費(fèi)：中國(guó)有財(cái)力承擔(dān)[N].南方周末，2005-03-10.

②馬飛，張旭.《鄉(xiāng)村教師支持計(jì)劃》背景下的教師工資待遇滿意度調(diào)查[J].上海教育科研，2017.7.

③孫進(jìn).德國(guó)促進(jìn)基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展的政策分析[J].教育發(fā)展研究，2012.7.

④李慎明.社會(huì)主義：理論與實(shí)踐[M].社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2001.

⑤王玉玨. 法國(guó)貧困街區(qū)小學(xué)班額減半以確保基礎(chǔ)教育公平優(yōu)質(zhì)[J].世界教育信息，2017-11-17.

⑥ 2017年全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)快報(bào)[EB/OL]. http：//www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/gzdt_gzdt/s5987/201805/t20180508_335292.html，2018-05-08

（作者單位：德州行政學(xué)院科社教研部，山東 德州 253000）