優(yōu)化縣域政治生態(tài)的幾個難點

陳朋

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把政治生態(tài)建設(shè)擺在重要位置，強(qiáng)調(diào)“做好各方面工作，必須有一個良好的政治生態(tài)”。這既指明了政治生態(tài)建設(shè)的重要性，又提出了新時代政治生態(tài)建設(shè)的基本要求?？たh治，天下安。在我們黨的組織結(jié)構(gòu)和國家政權(quán)結(jié)構(gòu)中，縣一級處在承上啟下的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是發(fā)展經(jīng)濟(jì)、保障民生、維護(hù)穩(wěn)定的重要基礎(chǔ)?？h域要發(fā)展，必須有良好政治生態(tài)的支撐。歷史和實踐證明，縣域政治生態(tài)不僅是群眾觀察整個國家政治生態(tài)基本面貌的“取景框”和“參照物”，而且會以“倒逼”的方式對國家政治生態(tài)產(chǎn)生影響。因此，優(yōu)化政治生態(tài)必須把縣域政治生態(tài)建設(shè)作為一個重點。

一、抓住縣委書記這個“一把手”

“一把手”對一個地區(qū)或一個系統(tǒng)的發(fā)展發(fā)揮著關(guān)鍵性作用。縣委書記是縣域治理的“領(lǐng)頭雁”，是推動縣域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的“一把手”。習(xí)近平同志多次強(qiáng)調(diào)，縣委是我們黨執(zhí)政興國的“一線指揮部”，縣委書記就是“一線總指揮”。作為縣域治理的“一把手”，縣委書記對縣域政治生態(tài)建設(shè)的影響極為重要、非常直接。

必須強(qiáng)調(diào)的是，由“一把手”滋生的腐敗問題客觀存在。在十八屆中央紀(jì)委二次全會上，習(xí)近平同志指出，“我們查處的腐敗分子中，方方面面的一把手比例不低。這說明，對一把手的監(jiān)督仍然是一個薄弱環(huán)節(jié)。”在十八屆中央紀(jì)委六次全會上，他再次強(qiáng)調(diào)這個問題：“各級領(lǐng)導(dǎo)班子一把手是‘關(guān)鍵少數(shù)中的‘關(guān)鍵少數(shù)。一把手違紀(jì)違法最易產(chǎn)生催化、連鎖反應(yīng)，甚至造成區(qū)域性、系統(tǒng)性、塌方式腐敗?！?/p>

2017年和2018年，筆者先后在江蘇就政治生態(tài)建設(shè)及縣域治理問題開展調(diào)研。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，超過八成的受訪者認(rèn)為，抓好縣委書記這個“一把手”是加強(qiáng)縣域政治生態(tài)建設(shè)的重中之重。諸多案例亦表明，縣委書記的理想信念、工作作風(fēng)、擔(dān)當(dāng)精神等綜合素養(yǎng)，在很大程度上直接影響著所在地區(qū)的政治生態(tài)風(fēng)貌。其綜合素養(yǎng)過硬，縣域政治生態(tài)就會風(fēng)清氣正。反之，政治生態(tài)就會遭受污染破壞。

縣委書記之所以對縣域政治生態(tài)建設(shè)發(fā)揮重要影響，同其崗位具有地位特殊作用大、總攬全局責(zé)任大、貼近基層影響大等特征密切相關(guān)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，縣委書記在干部選拔、重要工程、項目審批等方面具有重要決策權(quán)。在權(quán)力誘惑大而又缺乏有效監(jiān)督制約的情況下，有的縣委書記便會恃權(quán)妄為。如果一個縣委書記用權(quán)任性、發(fā)生腐敗，不僅僅會破壞當(dāng)?shù)毓矙?quán)力的正常運行，而且極易形成上行下效的不良習(xí)氣，影響波及整個縣域治理，給當(dāng)?shù)卣紊鷳B(tài)帶來嚴(yán)重影響。特別是有的縣委書記的理想信念發(fā)生扭曲，在人財物上大搞“一言堂”“一支筆”“拖沓敷衍”，久而久之就會帶壞班子，繼而對縣域政治生態(tài)產(chǎn)生巨大破壞。

在推動縣域政治生態(tài)建設(shè)過程中，在重視縣委書記這個關(guān)鍵“一把手”理想信念教育的同時，更要著力從“科學(xué)配權(quán)、規(guī)范用權(quán)、有效監(jiān)權(quán)”等方面進(jìn)行引導(dǎo)規(guī)范。所謂科學(xué)配權(quán)，就是對權(quán)力結(jié)構(gòu)進(jìn)行科學(xué)配置，完善監(jiān)督制約機(jī)制，減少崗位風(fēng)險。比如，明確“三重一大”事項的具體內(nèi)容，使縣委書記職權(quán)從模糊無限空間緊縮到具體明確的范圍。所謂規(guī)范用權(quán)，就是引導(dǎo)縣委書記按照法定規(guī)則規(guī)范行使權(quán)力。比如，明確縣委書記權(quán)力運行范圍及方式，使縣委書記的權(quán)力運行的每個環(huán)節(jié)相互配套、相互銜接、相互制約。所謂有效監(jiān)權(quán)，就是對縣委書記的權(quán)力行使過程及結(jié)果實施有效監(jiān)督制約?？陀^而言，“上級監(jiān)督太遠(yuǎn)、同級監(jiān)督太軟、下級監(jiān)督太難”的問題，依然是當(dāng)前對縣委書記進(jìn)行有效監(jiān)督制約的難點問題。但這并不構(gòu)成忽略這一監(jiān)督體系的借口和理由，相反說明更應(yīng)重視這些監(jiān)督路徑，通過多種方式將其權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。

二、堅決破除“圈子腐敗”

“圈子腐敗”是一種特殊的腐敗形式，對政治生態(tài)帶來極大污染和破壞。從本質(zhì)上講，“圈子腐敗”是以權(quán)力為紐帶，因為人身依附和利益結(jié)盟而形成的腐敗共同體?！叭ψ痈瘮　钡奈：κ嵌喾矫娴?，但最為突出的是呈現(xiàn)霧霾狀的污染性。在腐敗圈子的污染下，正常的政治生態(tài)被扭曲，損公肥私、中飽私囊、尋租腐敗、助長歪風(fēng)、阻隔流動、藐視法律等霧霾效應(yīng)會隨之出現(xiàn)，繼而成為危害黨肌體健康的毒瘤和政治生態(tài)的最大污染源。黨的十八大以來，習(xí)近平同志對堅決破除“圈子腐敗”作出一系列重要指示。在十八屆中央紀(jì)委三次全會上，他指出：“有的只對領(lǐng)導(dǎo)個人負(fù)責(zé)而不對組織負(fù)責(zé)，把上下級關(guān)系搞成人身依附關(guān)系；有的辦事不靠組織而靠熟人、靠關(guān)系，形形色色的關(guān)系網(wǎng)越織越密，方方面面的潛規(guī)則越用越靈。有的干部信奉拉幫結(jié)派的‘圈子文化，整天琢磨拉關(guān)系、找門路，分析某某是誰的人，某某是誰提拔的，該同誰搞搞關(guān)系、套套近乎，看看能抱上誰的大腿。”顯然，“黨內(nèi)不允許這種不良風(fēng)氣蔓延，宗派主義必須處理，山頭主義必須鏟除”，“不允許搞團(tuán)團(tuán)伙伙、幫幫派派，不允許搞利益集團(tuán)、進(jìn)行利益交換?！边@彰顯出以習(xí)近平同志為核心的黨中央對根治“圈子腐敗”的堅定決心和果敢態(tài)度。

縣域政治如同一個關(guān)鍵節(jié)點，上連中央，代表國家政權(quán)；下通鄉(xiāng)土，關(guān)聯(lián)廣大人民群眾。處于這種節(jié)點狀態(tài)中的縣域政治，往往容易受“熟人社會”的影響，形成“熟人政治”。對于這種人際關(guān)系結(jié)構(gòu)，費孝通先生曾將其描述為“差序格局”?！昂孟癜岩粔K石頭丟在水面上所發(fā)生的一圈圈推出去的波紋。每個人都是他社會影響所推出去的圈子的中心?！闭蛉绱?，在有的縣域極易形成一張張盤根錯節(jié)的關(guān)系網(wǎng)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在少數(shù)縣域，一些人自覺不自覺地被裹挾到各種圈子中。一些被查處者說，因熟人而成圈子、因圈子而成熟人是一些縣域“圈子腐敗”的前兆，很多腐敗行為往往因此而生，政治生態(tài)的破壞也因此而起。從近年來查處的一些案件看，少數(shù)縣域不斷出現(xiàn)塌方性腐敗、系統(tǒng)性腐敗、區(qū)域性腐敗，一個重要原因就是以各種“特殊利益同盟”和“共腐關(guān)系圈”為關(guān)聯(lián)的圈子貫穿其中，使官商勾結(jié)、窩案串案等“圈子腐敗”頻頻上演，給當(dāng)?shù)卣紊鷳B(tài)造成極大危害。

“圈子腐敗”直接毒化縣域政治生態(tài)。長此以往，必然敗壞黨風(fēng)政風(fēng)、社風(fēng)民風(fēng)。但是，治理“圈子腐敗”不是一朝一夕的簡單過程，而是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要標(biāo)本兼治、久久為功。這里的“本”乃是尋求文化的支撐。習(xí)近平同志多次指出：“黨內(nèi)政治生活、政治生態(tài)、政治文化是相輔相成的，政治文化是政治生活的靈魂，對政治生態(tài)具有潛移默化的影響?！闭挝幕瘜θ说男袨楫a(chǎn)生深層次的影響。作為整個文化大系統(tǒng)的一個子系統(tǒng)，政治文化所內(nèi)含的價值標(biāo)準(zhǔn)對黨員干部的行為有著強(qiáng)烈的規(guī)范和引導(dǎo)作用。長期以來，我們黨在政治文化建設(shè)中大力倡導(dǎo)和弘揚忠誠老實、光明坦蕩、公道正派、實事求是、艱苦奮斗、清正廉潔等價值觀，這是政治生態(tài)風(fēng)清氣正的文化基礎(chǔ)。因此，凈化縣域政治生態(tài)，必須把政治文化建設(shè)作為重要內(nèi)容。要把思想理論建設(shè)擺在突出位置，引導(dǎo)干部群眾認(rèn)真學(xué)習(xí)習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想，堅定理想信念，牢固樹立遵守紀(jì)律的政治觀念和政治意識。倡導(dǎo)“君子之交淡如水，為政之道清似茶”的廉政文化，根治“多一事不如少一事”“多栽花少栽刺”的圈子邏輯。在全社會著力營造良好的規(guī)則信仰和規(guī)則意識，讓群眾相信遵守規(guī)則能讓社會變得更加美好，繼而讓“潛規(guī)則”退場、“明規(guī)則”起效，努力消除腐敗文化。此外，還應(yīng)加強(qiáng)對權(quán)力的監(jiān)督制約，切斷圈子腐敗的命脈。

三、堅持縣鄉(xiāng)村多層級系統(tǒng)治理協(xié)同推進(jìn)

恩格斯在闡述事物之間存在各種各樣緊密聯(lián)系的觀點時提出，“當(dāng)我們通過思維來考察自然界或人類歷史或我們自己的精神活動的時候，首先呈現(xiàn)在我們眼前的，是一幅由種種聯(lián)系和相互作用無窮無盡地交織起來的畫面。”這就告訴人們，在分析事物發(fā)展時要注意各種因素的相互影響。政治生態(tài)亦是如此，它具有較強(qiáng)的受動性，與一個國家或地區(qū)的歷史傳統(tǒng)、風(fēng)土人情等因素密切相關(guān)。因此，優(yōu)化縣域政治生態(tài)，必須堅持系統(tǒng)治理，縣鄉(xiāng)村協(xié)同推進(jìn)。

推進(jìn)縣、鄉(xiāng)、村政治生態(tài)協(xié)同治理。如前所述，縣域政權(quán)處于承上啟下的位置。它既受國家宏觀政策的影響，又不能脫離于鄉(xiāng)土社會的制約。在這種情況下，將縣、鄉(xiāng)、村三級政治生態(tài)看作一個整體并作統(tǒng)籌考慮是必須堅持的基本策略。筆者在與50多位縣委書記、紀(jì)委書記監(jiān)委主任、組織部長及其他干部群眾個別訪談時，大部分受訪干部都認(rèn)為，推動縣域政治生態(tài)建設(shè)應(yīng)有系統(tǒng)思維，需要把縣、鄉(xiāng)、村統(tǒng)籌考慮。鄉(xiāng)、村政治生態(tài)不好，不可避免地形成連鎖反應(yīng)，進(jìn)而對全縣政治生態(tài)產(chǎn)生傳染。無數(shù)事實證明，單純優(yōu)化、重構(gòu)縣級政權(quán)本身的政治生態(tài)而忽略鄉(xiāng)村這兩級，并不必然地帶來全縣政治生態(tài)的好轉(zhuǎn)與凈化。縣域政治生態(tài)建設(shè)必須縣鄉(xiāng)村多級聯(lián)動，系統(tǒng)施策，全面治理。

著力優(yōu)化鄉(xiāng)村政治生態(tài)。當(dāng)前一些鄉(xiāng)村政治生態(tài)并不樂觀。這集中表現(xiàn)在兩個方面：其一，有的地方陳規(guī)陋習(xí)較為流行。陳規(guī)陋習(xí)對良好政治生態(tài)的破壞性不容忽視。比如，在國家扶貧資金等資源不斷下沉的情況下，一些生活條件尚可的非貧困戶，看到貧困戶享受到各種優(yōu)惠政策和生活照顧后，也要求被納入“貧困戶”，以享受各種扶持政策。有的甚至通過非法上訪的渠道“討說法”或編造莫須有的材料，誘逼基層政府予以照顧。這種“紅眼羨貧”問題映射出的就是少數(shù)鄉(xiāng)村政治生態(tài)正在遭受污染。其二，有的地方基層“微腐敗”依然嚴(yán)重。近年來，中央重拳出擊懲治盤亙在群眾身邊的各種“微腐敗”，并取得顯著成效。但是，個別地方圍繞扶貧資金、種糧補貼、土地承包等方面仍存在各種各樣的腐敗。這些問題表面上是少數(shù)鄉(xiāng)村干部的權(quán)力腐敗行為，但實際上依然同一些鄉(xiāng)村政治生態(tài)存在問題密切相關(guān)。

夯實鄉(xiāng)村優(yōu)良文化根基。要從淳化鄉(xiāng)風(fēng)、懲治“微腐敗”的角度重點優(yōu)化鄉(xiāng)村政治生態(tài)，從而為縣域政治生態(tài)提供有力支撐。淳化鄉(xiāng)風(fēng)并不是一朝一夕就能完成的，當(dāng)前的重點是做好鄉(xiāng)村公共文化供給，不給庸俗文化以任何可乘之機(jī)，繼而讓優(yōu)秀的公共文化充裕群眾的業(yè)余生活。在這里，做好優(yōu)良家風(fēng)傳承是一篇可以大有作為的文章，值得探索。此外，還應(yīng)加大群眾身邊“微腐敗”的有效治理，特別是加強(qiáng)對一些地方基層扶貧領(lǐng)域中優(yōu)親厚友等不公平現(xiàn)象的處理和懲治力度，消除“紅眼羨貧”現(xiàn)象的生存土壤。

（本文系國家哲學(xué)社會科學(xué)基金一般課題“一把手權(quán)力腐敗治理與政治生態(tài)建設(shè)研究”[17DJB038]的階段性成果）

（作者：江蘇省中國特色社會主義理論體系研究中心江蘇省社科院基地特約研究員）