解決基層人大虛化問題的“鎮(zhèn)坪方案”

喬潁 田必耀

陜西省鎮(zhèn)坪縣人大工作績效標(biāo)準體系，是近年來走在全國前列的人大工作制度機制創(chuàng)新亮點。走進新時代，審視人民代表大會制度新內(nèi)涵、新定位、新使命，需要考慮人大工作績效標(biāo)準體系構(gòu)建和實施中的現(xiàn)實困惑，從而不斷優(yōu)化績效標(biāo)準的實施環(huán)境，自覺有效地運用考核成果，增強基層人大工作的整體實效。

一、制度價值

中央有關(guān)文件指出，有的地方人大會議質(zhì)量不高，存在“走過場”現(xiàn)象；有的地方人大行使法定職權(quán)不充分不到位，存在“虛化”現(xiàn)象。實際工作中，一些地方由于重視不夠，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大被邊緣化，會期縮水，職權(quán)虛置，程序空轉(zhuǎn)，人大工作在鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)“短路”現(xiàn)象。面對這些現(xiàn)實問題，鎮(zhèn)坪縣人大工作績效標(biāo)準體系，為系統(tǒng)性、整體性解決基層人大工作“虛化”問題提供了“一攬子方案”，至少有如下的制度價值。

一是把堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國三者真正打通、有機統(tǒng)一的有益嘗試。人大工作績效標(biāo)準體系包含了對黨委、人大及其常委會、“一府兩院”履職，以及人大代表履職和述職的績效標(biāo)準，體現(xiàn)了黨的十八大、十九大報告“支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權(quán)力”的政治方向，體現(xiàn)了憲法、法律和政策對人大行權(quán)履職的基本要求。特別是“中共鎮(zhèn)坪縣委加強對縣人大工作績效標(biāo)準”，明確了黨委發(fā)揮核心作用、加強對人大工作領(lǐng)導(dǎo)有具體標(biāo)準和要求，體現(xiàn)了憲法修正案“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征”，遵循了堅持和加強黨全面領(lǐng)導(dǎo)，有效把黨的領(lǐng)導(dǎo)落實到人大工作全過程和各方面。通過建立“一府兩院 ”向人大常委會報告專項工作、其負責(zé)人報告履職情況、代表建議辦理等績效標(biāo)準，讓“一府兩院”對人大負責(zé)、受人大監(jiān)督落地落細。

二是打通人大工作“最后一公里”的有力抓手。改革開放以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大體制機制在實際運行中一直存在制度與現(xiàn)實、愿景與實然、地位與實際等交鋒，制度層面也在不斷地調(diào)整這些沖突，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大仍然存在開會難、履職難、運行難的“三難”現(xiàn)象。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作為人大系統(tǒng)“最后一公里”遇到現(xiàn)實瓶頸和執(zhí)行梗塞，近年來一些矛盾和困惑愈發(fā)明顯。鎮(zhèn)坪縣人大工作績效標(biāo)準體系堅持問題導(dǎo)向，有的放矢，構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作標(biāo)準、績效評價辦法和評價細則，考核結(jié)果納入縣對鎮(zhèn)的年度綜合考核內(nèi)容，7個鎮(zhèn)都制定了人大工作績效標(biāo)準體系，包含代表大會、主席團會議以及開展視察、執(zhí)法檢查、專項工作評議、代表工作績效，并取得了十分明顯的實施效果，有效解決了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大一年開兩次會議、代表閉會期間開展活動等難點問題。

三是增強人大工作整體實效的有效實踐。人大工作績效標(biāo)準體系涉及縣、鎮(zhèn)兩級，以堅持和完善人民代表大會制度為核心價值，推動人民代表大會制度在縣域的生動實踐為價值目標(biāo)，對黨委、人大及其常委會、“一府兩院”及人大代表落實憲法法律規(guī)定和中央、省委的決策部署，制定了工作標(biāo)準、目標(biāo)及其考核評價方法，構(gòu)建了預(yù)算審查監(jiān)督、審計查出問題整改以及縣鎮(zhèn)人大工作規(guī)范化、標(biāo)準化、信息化五年規(guī)劃等績效標(biāo)準。通過制度設(shè)計、工作推展、考核評價的共同發(fā)力，發(fā)揮黨委領(lǐng)導(dǎo)核心作用，各個主體各司其責(zé)，進一步加強縣鎮(zhèn)人大工作和建設(shè)，尤其是推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作強弱項、補短板，從整體上增強縣鎮(zhèn)人大工作實效。

四是為人大工作績效考核提供了范例。憲法和法律對人大及其常委會行權(quán)履職有著“剛性”規(guī)定，但是，實踐中人大工作內(nèi)容的選擇性較多、履職彈性較大，給人們一種容易“務(wù)虛”的感覺。實際上，人大工作的這種社會感觀與工作標(biāo)準缺席有直接關(guān)系，干多干少、干好干差、有效無效一個樣。過去，有一些地方人大制定了代表履職積分、建議辦理、機關(guān)內(nèi)部管理等績效標(biāo)準，也推動了某些的工作，但因為缺乏系統(tǒng)性、整體性、聯(lián)動性，難以有效提升人大工作整體水平和質(zhì)量。鎮(zhèn)坪縣人大工作績效標(biāo)準體系為人大工作，尤其是基層人大工作和建設(shè)提供了一整套系統(tǒng)化、標(biāo)準化“治虛”方案，是走在全國前列的制度創(chuàng)新和實踐創(chuàng)新。

二、現(xiàn)實困惑

每一項制度創(chuàng)新都需要接受實踐的檢驗和調(diào)適。我們在充分肯定鎮(zhèn)坪縣人大工作績效標(biāo)準體系科學(xué)性、系統(tǒng)性、完整性的同時，應(yīng)當(dāng)理性地看待這一標(biāo)準體系在考核、操作、結(jié)果運用及實施環(huán)境等方面需要進一步調(diào)適。同時，代表履職考核與選民評價的沖突，鎮(zhèn)人大主席、副主席法定“主業(yè)”與兼管“副業(yè)”的沖突，也需要積極解決。

一是考核成果如何有效運用?？己顺晒倪\用，涉及給予相關(guān)組織的履職評價和對有關(guān)人員予以激勵。無論是評價，還是激勵，包含著正面和負面兩個方面?，F(xiàn)行標(biāo)準中關(guān)于考核評價、成果運用的規(guī)定有待完善。比如說，縣委加強對人大工作領(lǐng)導(dǎo)績效標(biāo)準，由誰實施，怎么評價？人大工作成績突出的鎮(zhèn)人大主席、副主席如何交流重用？考核評價結(jié)果是否向社會公開？這些都需要相應(yīng)的標(biāo)準來支撐和規(guī)范。考核成果能否有效運用，直接影響著人大工作績效標(biāo)準體系的有效實施。

二是績效標(biāo)準如何對標(biāo)調(diào)標(biāo)。2017年6月，全國人大常委會辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進地方人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作的指導(dǎo)意見》；11月，中央深改組審議通過《關(guān)于建立國務(wù)院向全國人大常委會報告國有資產(chǎn)管理情況的制度的意見》，關(guān)于預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督、對國有資產(chǎn)管理的監(jiān)督，以及憲法實施等頂層設(shè)計應(yīng)在績效標(biāo)準體系中應(yīng)有所體現(xiàn)。同時，“一府兩院”向縣人大會議所作的工作報告，經(jīng)表決批準后，是具有約束力的“施政報告”，在績效標(biāo)準體系中應(yīng)當(dāng)增加分量，體現(xiàn)人大對報告實施過程和結(jié)果的高度重視。還有，在“鄉(xiāng)財縣管”的體制下，如何支持和保證鎮(zhèn)人大行使預(yù)算審查監(jiān)督職權(quán)，應(yīng)納入績效標(biāo)準體系。

三是代表履職考核與選民評價沖突如何處理。中央有關(guān)文件在保障代表履職和密切聯(lián)系人民群眾的同時，就依法監(jiān)督代表履職提出了要求。比如說，組織縣鄉(xiāng)人大代表定期向原選區(qū)選民報告履職情況，接受選民監(jiān)督；建立代表履職檔案并逐步向社會公開；探索建立代表履職激勵機制，建立健全不稱職代表退出機制。這些規(guī)定細化了法律對人大代表的義務(wù)性要求，給縣鄉(xiāng)人大代表履職以壓力和動力。代表法規(guī)定，由選民直接選舉的代表應(yīng)當(dāng)以多種方式向原選區(qū)選民報告履職情況，縣級人大常委會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團應(yīng)當(dāng)定期組織本級人大代表向原選區(qū)選民報告履職情況。中央有關(guān)文件和代表法的要求很明確：代表履職監(jiān)督的主體是原選區(qū)選民。標(biāo)準體系中關(guān)于人大代表履職績效標(biāo)準與選民評價在愿景上是一致的，但是如果出現(xiàn)績效考核與選民評價的背離，比如說，績效考核得高分，選民評價得分較低，究竟適用哪一種評價結(jié)果，這是對績效標(biāo)準法理性的考驗。

四是基層人大“主業(yè)”與兼管“副業(yè)”的沖突如何消解。不容忽視的是，各地不同程度存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席分管或兼管政府工作的情況，有的人大主席分管或兼管工作多達10余項，造成“種了別人的地，荒了自己的田”的現(xiàn)象。人大績效標(biāo)準不應(yīng)回避這種由來已久的沖突，在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，人大常委會加強指導(dǎo)，著力有效解決好基層人大工作“主業(yè)”與“副業(yè)”沖突。

三、實踐展望

人大工作績效標(biāo)準體系要逼近制度設(shè)計的初衷，還需要在實踐中進一步充實完善和加強實施，為地方人大提供一個更加完備的績效標(biāo)準體系，讓其能釋放應(yīng)有的制度效益，讓其真正起到做實人大工作，實現(xiàn)人大制度的優(yōu)越性的功效。

第一，在績效標(biāo)準中，增加不召開人大會議“一票否決”內(nèi)容。人大實行合議制，即集體行使職權(quán)，主要是通過會議形式行使法定職權(quán)。依法按期召開的人民代表大會會議、人大常委會會議，是地方國家權(quán)力機關(guān)行使職權(quán)最基本、最主要的形式。地方組織法規(guī)定，“地方各級人民代表大會會議每年應(yīng)至少舉行一次?！敝醒胗嘘P(guān)文件要求，縣級人民代表大會會議每年至少舉行1次，必要時可以增加；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會會議一般每年舉行2次，沒有選舉事項時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會議不少于一天；有選舉事項時，會期適當(dāng)增加。如果縣級人大及其常委會，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大，不能按期召開代表大會，那就是人民權(quán)力和憲法性權(quán)力缺位，人大其他工作干得再好，也不能彌補這一根本性“差錯”?？梢詤⒄杖丝诤陀媱澤⑸鐣伟簿C合治理、環(huán)境保護、安全生產(chǎn)、黨風(fēng)廉政建設(shè)等“一票否決”的制度設(shè)計，對不依法按期召開代表大會實行“一票否決”，考核的結(jié)果為“不合格” ；如果鎮(zhèn)人大每年不能召開兩次會議，當(dāng)年人大工作“一票否決”。同時，鎮(zhèn)人大工作績效評價細則應(yīng)把召開人大會議提前排在“堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)”后面，增加鎮(zhèn)人大每年召開兩次會議的分值，并明確每年召開兩次會議的安排：年初聽取和審議鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作報告，決定鄉(xiāng)鎮(zhèn)的建設(shè)計劃，審議批準財政報告等；年中人大會主要檢查人大決議的執(zhí)行，評議、監(jiān)督政府工作等。如果對鎮(zhèn)人大工作“一票否決”，在考核結(jié)果運用方面，可以對鎮(zhèn)黨委書記、人大主席和副主席問責(zé)。

第二，對標(biāo)法律和政策規(guī)定，完善考核標(biāo)準和內(nèi)容。對標(biāo)中央、省委關(guān)于加強人大工作和建設(shè)的決策部署，逐步完善和調(diào)高標(biāo)準。參照全國人大常委會開展執(zhí)法檢查“六個環(huán)節(jié)”規(guī)程（選好執(zhí)法檢查題目、搞好執(zhí)法檢查組織工作、全面報告執(zhí)法檢查情況、認真進行審議和開展專題詢問、推動改進實際工作、要求“一府兩院”報告整改落實情況），可以制定專門的縣人大常委會執(zhí)法檢查績效考核標(biāo)準；中央有關(guān)文件和2015年8月修改后的地方組織法明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團組織代表開展執(zhí)法檢查的職權(quán)，可以完善鎮(zhèn)人大代表執(zhí)法檢查績效考核標(biāo)準；按照中央關(guān)于加強憲法實施和監(jiān)督的要求，制定憲法實施和憲法宣誓績效考核標(biāo)準；回應(yīng)人民群眾對司法監(jiān)督工作的呼聲，制定人大開展司法監(jiān)督工作（聽取和審議“兩院”工作報告、專項工作報告、開展詢問和質(zhì)詢、對法官和檢察官進行履職評議、專題調(diào)研等）績效考核標(biāo)準；逐步制定對國有資產(chǎn)管理的監(jiān)督、預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督等考核標(biāo)準。吸收各地人大工作經(jīng)驗，如借鑒湖南汨羅等地對政府工作報告實施進行全程監(jiān)督的做法（五審、三督、一評），完善人大決議決定執(zhí)行績效標(biāo)準。

縣鄉(xiāng)人大“機構(gòu)和工作力量難以適應(yīng)需要”等問題，優(yōu)化人員、編制、機構(gòu)僅靠縣級層面努力難以解決。但是，可以在“縣委加強對人大工作領(lǐng)導(dǎo)”的績效標(biāo)準中有所體現(xiàn)。

第三，代表履職考核應(yīng)依托原選區(qū)選民的監(jiān)督評價。對人大代表履職考核應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)憲法、選舉法關(guān)于人民主權(quán)、法定授權(quán)的法治精神，彰顯績效考核作參考、最終以選民評價為標(biāo)準的導(dǎo)向，這是對選舉權(quán)利的尊重，對選民的尊重?？梢栽诖硎雎殨r，將績效考核標(biāo)準和結(jié)果印發(fā)原選區(qū)選民或選民代表，或在適當(dāng)?shù)姆秶鷥?nèi)公布，選民以此作為參考依據(jù)，最終對代表履職作出評價，并將選民的評價結(jié)果送組織部門和代表所在的生產(chǎn)、工作單位。同時，在對人大代表履職績效標(biāo)準中，更加突出人大代表思想作風(fēng)建設(shè)、代表行使職權(quán)、履行代表義務(wù)等體現(xiàn)代表職務(wù)屬性的內(nèi)容。

第四，在法定職責(zé)和基層治理現(xiàn)實中合理解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席兼職過多的問題。中央有關(guān)文件規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大設(shè)專職主席1人，有條件的地方，可以配備專職副主席；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席應(yīng)當(dāng)把主要時間和精力放在人大工作上。按照地方組織法釋義，所謂專職，是指主要精力用于從事人大工作，不是指不能兼任其他職務(wù)。在脫貧攻堅、基層治理、社會建設(shè)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席不分管或兼管其他工作也不現(xiàn)實。關(guān)鍵是把握一個度，當(dāng)兼管“副業(yè)”與人大“主業(yè)”發(fā)生沖突時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席應(yīng)當(dāng)首先種好“責(zé)任田”，履行好自己的法定職責(zé)。因此，人大工作績效考核體系中應(yīng)明確，鎮(zhèn)人大主席、副主席兼職的上限，即不得超過多少項，以保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團和人大主席、副主席依法履職，優(yōu)化基層人大工作和績效標(biāo)準實施的政治環(huán)境。

（作者單位：湖南商務(wù)職業(yè)技術(shù)學(xué)院，湖南省人大常委會《人民之友》雜志社）