改革機(jī)制談之領(lǐng)導(dǎo)小組

● 周 望

改革開放以來，在豐富的改革實(shí)踐尤其是新時(shí)代全面深化改革實(shí)踐中，一些持續(xù)性長(zhǎng)、遍及性廣、活躍度高的中觀層次改革機(jī)制值得關(guān)注，這其中的一個(gè)重要機(jī)制就是領(lǐng)導(dǎo)小組。領(lǐng)導(dǎo)小組機(jī)制是對(duì)廣泛存在的領(lǐng)導(dǎo)小組、協(xié)調(diào)小組、工作小組、聯(lián)席會(huì)議、委員會(huì)等議事性、協(xié)調(diào)性工作機(jī)構(gòu)和機(jī)制的總稱。為加強(qiáng)對(duì)改革行動(dòng)的組織和領(lǐng)導(dǎo)，成立相應(yīng)的改革領(lǐng)導(dǎo)小組，已成為一種改革工作慣例。尤其是全面深化改革啟動(dòng)以來，縱向上從中央到地方、橫向上各個(gè)具體領(lǐng)域已存在的全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，以及其他為數(shù)眾多的專項(xiàng)專題改革領(lǐng)導(dǎo)小組，全方位地主導(dǎo)著各層級(jí)、各領(lǐng)域的改革活動(dòng)（見表1）。

領(lǐng)導(dǎo)小組的功能，主要在于對(duì)改革工作的組織領(lǐng)導(dǎo)。改革事項(xiàng)的復(fù)雜性、跨部門、跨地域等特征日趨明顯，單一部門往往難以勝任，這就需要新的組織運(yùn)行模式和機(jī)制。領(lǐng)導(dǎo)小組的作用方式，就是通過對(duì)常規(guī)序列機(jī)構(gòu)中相關(guān)因素進(jìn)行“定向選取”和“重新組合”，黨政主要領(lǐng)導(dǎo)人擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)小組的正副組長(zhǎng)，職責(zé)相關(guān)聯(lián)的若干常設(shè)部門根據(jù)業(yè)務(wù)相近程度重新排列組合成為領(lǐng)導(dǎo)小組的成員單位。于是，改革啟動(dòng)之后，各種事項(xiàng)的組織、溝通、協(xié)調(diào)，得以通過領(lǐng)導(dǎo)小組這一新平臺(tái)實(shí)現(xiàn)并順利運(yùn)轉(zhuǎn)。在領(lǐng)導(dǎo)小組正副組長(zhǎng)的“高位推動(dòng)”下，領(lǐng)導(dǎo)小組各成員單位“各領(lǐng)其命”“分頭去辦”，改革工作能夠很快有效運(yùn)轉(zhuǎn)起來。

一、領(lǐng)導(dǎo)小組機(jī)制的延續(xù)性

對(duì)若干重要領(lǐng)導(dǎo)小組的歷史基因進(jìn)行整體式回溯，可把領(lǐng)導(dǎo)小組機(jī)制的發(fā)展演化劃分為三個(gè)主要階段。即從最初的中央工作5小組體系，進(jìn)階到較為齊全的中央領(lǐng)導(dǎo)小組6門類體系，再到當(dāng)前的中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組及6專項(xiàng)小組體系。在類型分布、功能定位、職責(zé)配置等方面，各個(gè)不同時(shí)期的領(lǐng)導(dǎo)小組呈現(xiàn)出較為明顯的前后承繼性（見圖1）。

領(lǐng)導(dǎo)小組機(jī)制開始進(jìn)入到中國(guó)治理舞臺(tái)的標(biāo)志性事件，是中央工作5小組的成立和運(yùn)行。1958年6月10日，黨的八屆四中全會(huì)結(jié)束后，中共中央發(fā)出《關(guān)于成立財(cái)經(jīng)、政法、外事、科學(xué)、文教各小組的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》），決定成立財(cái)經(jīng)、政法、外事、科學(xué)及文教等5個(gè)小組。《通知》指出：“黨中央決定成立財(cái)經(jīng)、政法、外事、科學(xué)、文教各小組。這些小組是黨中央的，直隸中央政治局和書記處，向它們直接做報(bào)告。大政方針在政治局，具體部署在書記處。只有一個(gè)‘政治設(shè)計(jì)院’，沒有兩個(gè)‘政治設(shè)計(jì)院’。大政方針和具體部署，都是一元化，黨政不分。具體執(zhí)行和細(xì)節(jié)決策屬政府機(jī)構(gòu)及其黨組。對(duì)大政方針和具體部署，政府機(jī)構(gòu)及其黨組有建議之權(quán)，但決定權(quán)在黨中央。政府機(jī)構(gòu)及其黨組和黨中央一同有檢查之權(quán)”。這一通知較為全面地提出在中共中央層面設(shè)立相應(yīng)的小組，并確立了其在治理體系中的基本功能和地位。

經(jīng)過反復(fù)的調(diào)整、重組與新設(shè)，領(lǐng)導(dǎo)小組機(jī)制在中國(guó)治理體系中的運(yùn)行逐漸趨于穩(wěn)固和常態(tài)化。到黨的十八屆三中全會(huì)之前，中共中央層面的各個(gè)領(lǐng)導(dǎo)小組已經(jīng)穩(wěn)定分布在組織人事、宣傳文教、政治法律、財(cái)政經(jīng)濟(jì)、外事統(tǒng)戰(zhàn)、黨建黨務(wù)這六大門類中。除了這些保持著常規(guī)性運(yùn)行的重要領(lǐng)導(dǎo)小組之外，中共中央出于工作需要，還會(huì)經(jīng)常性地設(shè)立一些臨時(shí)性的領(lǐng)導(dǎo)小組。這些領(lǐng)導(dǎo)小組在特定領(lǐng)域、一定時(shí)間段內(nèi)發(fā)揮重要作用，待任務(wù)完成后同步撤銷。

表1 中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組歷次會(huì)議中有關(guān)于“領(lǐng)導(dǎo)小組”的表述

隨著全面深化改革事業(yè)的啟動(dòng)，領(lǐng)導(dǎo)小組機(jī)制繼續(xù)在新時(shí)期、以新的形式發(fā)揮作用。為完成重大戰(zhàn)略性任務(wù)、有效推進(jìn)各項(xiàng)重大改革，一批新的高層次領(lǐng)導(dǎo)小組陸續(xù)產(chǎn)生并開始運(yùn)轉(zhuǎn)，如2012年下半年成立的中央海洋權(quán)益工作領(lǐng)導(dǎo)小組、2013年12月30日成立的中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組、2014年2月27日成立的中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組、2014年3月15日成立的中央軍委深化國(guó)防和軍隊(duì)改革領(lǐng)導(dǎo)小組、2015年7月30日成立的中央統(tǒng)戰(zhàn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組等。其中最引人注目的是中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組及6個(gè)專項(xiàng)小組。成立伊始，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組就被定位為改革的“頂層設(shè)計(jì)者”，負(fù)責(zé)承擔(dān)改革的總體設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)、督促落實(shí)等。同時(shí)，從該領(lǐng)導(dǎo)小組被賦予的具體職責(zé)內(nèi)容來看，基本覆蓋了改革的所有領(lǐng)域和全部重要環(huán)節(jié)。因此，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組實(shí)際上是一個(gè)改革的“全面負(fù)責(zé)者”。為了與自身職責(zé)設(shè)計(jì)更加匹配，同時(shí)也為了更好地完成承擔(dān)的重任，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組還在其下設(shè)置了經(jīng)濟(jì)體制和生態(tài)文明體制改革、民主法制領(lǐng)域改革、文化體制改革、社會(huì)體制改革、黨的建設(shè)制度改革、紀(jì)律檢查體制改革6個(gè)專項(xiàng)小組，它們分工負(fù)責(zé)、分口把關(guān)，各自獨(dú)立承擔(dān)著改革任務(wù)。以此為開端，各個(gè)業(yè)務(wù)部門、地方各個(gè)層面的全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組陸續(xù)成立，全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組形成了一套完整的組織體系。

二、領(lǐng)導(dǎo)小組機(jī)制的現(xiàn)代化

就現(xiàn)實(shí)功效來看，領(lǐng)導(dǎo)小組機(jī)制在功能定位、組織架構(gòu)、運(yùn)作方式等方面都有著較為獨(dú)特的設(shè)計(jì)，能有效地克服部門主義、本位主義、地方主義等局限，進(jìn)而確保整體性和戰(zhàn)略性治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，也要看到，領(lǐng)導(dǎo)小組機(jī)制在現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中也帶來了一些衍生影響。要更好地契合治理現(xiàn)代化的發(fā)展要求，領(lǐng)導(dǎo)小組機(jī)制未來需在運(yùn)行的法治化、標(biāo)準(zhǔn)化、公開化等方面有效提升。這包括強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組運(yùn)行的規(guī)范度和程序性、確立領(lǐng)導(dǎo)小組設(shè)置和撤并的標(biāo)準(zhǔn)化條件、明晰領(lǐng)導(dǎo)小組的權(quán)責(zé)關(guān)系、健全對(duì)領(lǐng)導(dǎo)小組的監(jiān)督和評(píng)估機(jī)制等。

在推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)小組機(jī)制運(yùn)行現(xiàn)代化所需盡快推進(jìn)各項(xiàng)工作中，最為核心的是理順正式制度體系與領(lǐng)導(dǎo)小組機(jī)制之間的關(guān)系。領(lǐng)導(dǎo)小組機(jī)制承載著填補(bǔ)常規(guī)組織體系力不能及之處這一職責(zé)使命，同時(shí)又與正式制度體系中的各種要素存在著緊密聯(lián)系。一方面，為彌合、填補(bǔ)正式制度體系中的功能縫隙和職責(zé)空白，通過“定向選取”和“重新組合”各種制度性要素，在正式制度體系之外形成了領(lǐng)導(dǎo)小組機(jī)制這一“獨(dú)立設(shè)計(jì)”。正式制度體系自身的特點(diǎn)和需求決定著領(lǐng)導(dǎo)小組的規(guī)模、類型和存續(xù)等。另一方面，領(lǐng)導(dǎo)小組的功能發(fā)揮都需要借助和依賴正式制度體系中的各種資源。領(lǐng)導(dǎo)小組的設(shè)置及運(yùn)行并非“自成一體”、“另起爐灶”，他們?nèi)匀恍枰柚?、依靠常?guī)組織機(jī)構(gòu)中的相關(guān)要素，只有通過這些要素才能發(fā)揮其組織使命。領(lǐng)導(dǎo)小組機(jī)制在承擔(dān)著補(bǔ)充和協(xié)助性角色的同時(shí)，也對(duì)正式制度體系施加了相應(yīng)的作用力。

圖1 領(lǐng)導(dǎo)小組機(jī)制演進(jìn)簡(jiǎn)示

在全面深化改革時(shí)期，幾乎任何一個(gè)方面的改革議題都具有跨部門、跨地域、系統(tǒng)性強(qiáng)、戰(zhàn)略意義深遠(yuǎn)等特點(diǎn)。面對(duì)種種牽扯到各方面關(guān)系和利益的大問題、新問題，全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組、各個(gè)承擔(dān)具體改革任務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)小組，與正式序列機(jī)構(gòu)中的相關(guān)部門一起，相互配合、形成合力，協(xié)同參與這一系統(tǒng)工程。由于參與到改革行動(dòng)中的機(jī)構(gòu)及人員范圍達(dá)到了前所未有的廣泛性，因而保持改革活動(dòng)中協(xié)調(diào)、組織、實(shí)施等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的順暢，就構(gòu)成了全面深化改革工作本身的一個(gè)重要組成部分。即便是具有極大權(quán)威的中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，在成立伊始就已強(qiáng)調(diào)提出與正式制度體系中的其他要素保持有效互動(dòng)的重要性。具體包括：專項(xiàng)小組、中央改革辦、牽頭單位和參與單位，要建好工作機(jī)制，做到既各司其職、各負(fù)其責(zé)又加強(qiáng)協(xié)作配合，形成工作合力；有關(guān)部門的改革責(zé)任機(jī)制也要盡快建立起來，并同領(lǐng)導(dǎo)小組形成聯(lián)系機(jī)制。需要強(qiáng)調(diào)的是，領(lǐng)導(dǎo)小組機(jī)制的建立及運(yùn)行，雖然在某種程度上是對(duì)已有部門分工的一種超越，但決不是要代替這些部門行使職責(zé)，更不是要閑置現(xiàn)有組織體系。以治理現(xiàn)代化為目標(biāo)，就是要將領(lǐng)導(dǎo)小組機(jī)制更為合理且有機(jī)地置于中國(guó)黨和政府治理結(jié)構(gòu)中，更好地實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)小組機(jī)制與正式制度體系中各種要素之間的互促、協(xié)同發(fā)展，共同對(duì)改革事業(yè)貢獻(xiàn)力量。