面向流域的飲用水水源污染防治機(jī)制改革

楊開元 孫芳城 郭海藍(lán)

摘 要：飲用水水源污染防治是長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶水資源、水生態(tài)、水環(huán)境系統(tǒng)保護(hù)工程的重心之一。由于橫向管理職權(quán)劃分不清、縱向末端監(jiān)管缺位，生態(tài)補(bǔ)償制度缺位、罰則設(shè)計(jì)不當(dāng)以及飲用水水源水質(zhì)監(jiān)測(cè)制度漏洞叢生等諸多原因，導(dǎo)致長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶飲用水水源污染呈現(xiàn)惡化趨勢(shì)，主要表現(xiàn)為由局部性污染轉(zhuǎn)向普遍性污染、由單一型城市污染轉(zhuǎn)向城市農(nóng)村復(fù)合型污染以及工農(nóng)業(yè)點(diǎn)源、面源污染成為主要污染源。破解當(dāng)前飲用水源污染防治監(jiān)管困境應(yīng)當(dāng)借助創(chuàng)新管理體制、厘清橫縱關(guān)系，健全飲用水水源生態(tài)補(bǔ)償制度、增加違法成本和完善飲用水水源水質(zhì)監(jiān)測(cè)制度等多項(xiàng)措施協(xié)同展開。

關(guān)鍵詞：長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶；飲用水水源；污染防治機(jī)制

中圖分類號(hào)：F321.1；F042 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1674-8131（2018）05-0091-08

一、引言

2015年4月，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》明確要求“保障飲用水水源安全，強(qiáng)化飲用水水源環(huán)境保護(hù)”；2016年3月發(fā)布的《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》再次強(qiáng)調(diào)“嚴(yán)格保護(hù)良好水體和飲用水水源，加強(qiáng)水質(zhì)較差湖泊綜合治理與改善”；2018年5月召開的全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)指出，要深入實(shí)施水污染防治行動(dòng)計(jì)劃，保障飲用水安全，基本消滅城市黑臭水體，還給老百姓清水綠岸、魚翔淺底的景象。頂層政策設(shè)計(jì)的重視和強(qiáng)調(diào)從側(cè)面突顯出我國(guó)飲用水水源保護(hù)面臨的制度供給不足和制度運(yùn)行效果欠佳的困境，亟待通過相關(guān)污染防治機(jī)制的改革和完善以切實(shí)提升飲用水水源地與流域水資源整體保護(hù)的能力和成效。作為我國(guó)長(zhǎng)度最長(zhǎng)、流域面積最廣和流量最大的河流，長(zhǎng)江承載著保障流域協(xié)調(diào)發(fā)展和供給水資源產(chǎn)品的核心功能。但隨著長(zhǎng)江沿線地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高速發(fā)展，長(zhǎng)江流域水資源的生態(tài)環(huán)境狀況承受日益嚴(yán)峻的污染壓力，已經(jīng)成為名副其實(shí)的全國(guó)最大“下水道”[1] ，嚴(yán)重背離于長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶“共抓大保護(hù)，不搞大開發(fā)”的綠色發(fā)展要求?！吧鷳B(tài)優(yōu)先，綠色發(fā)展”的時(shí)代命題為長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶水資源保護(hù)開發(fā)提出了明確的前進(jìn)方向，如何有效保護(hù)和合理利用水資源，加強(qiáng)飲用水水源地保護(hù)，無疑應(yīng)當(dāng)成為推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展的重要任務(wù)之一。

針對(duì)飲用水水源污染防治制度建設(shè)，王燦發(fā)（2010）提出應(yīng)當(dāng)進(jìn)行飲用水水源地的專門立法；黃錫生（2007）指出飲用水源污染嚴(yán)重威脅飲用水安全，亟需構(gòu)建對(duì)應(yīng)性的制度；曾文革（2008）從我國(guó)西部農(nóng)村的飲用水安全狀況，揭示了我國(guó)飲用水管理立法和執(zhí)法方面的缺陷；王志鳳（2013）提出要建立和完善飲用水源地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，以化解區(qū)域發(fā)展不均衡、水污染防治不力、飲用水安全問題較為突出等問題；鄭丙輝、劉琰（2007）對(duì)飲用水源地水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的完善提出了建議。本文嘗試在厘清飲用水水源地污染特征演變趨勢(shì)的基礎(chǔ)上，剖析飲用水水源污染防治機(jī)制所面臨的運(yùn)行困境，進(jìn)而提出針對(duì)性的優(yōu)化進(jìn)路，增強(qiáng)飲用水水源污染防治機(jī)制設(shè)計(jì)的可操作性與實(shí)效性。

二、飲用水水源污染趨勢(shì)變遷

飲用水水源的污染特征演變與整體生態(tài)環(huán)境污染的宏觀變遷趨勢(shì)存在伴生關(guān)系，就長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶而言，作為流域生態(tài)環(huán)境重要構(gòu)成要素之一的飲用水水源在污染特征趨勢(shì)上主要呈現(xiàn)出如下特點(diǎn)。

1.由局部性污染轉(zhuǎn)向普遍性污染

從西方發(fā)達(dá)國(guó)家的飲用水水源污染防治歷程來看，各國(guó)的飲用水污染大都經(jīng)歷了從局部性污染到普遍性污染的轉(zhuǎn)變。隨著我國(guó)工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展，梳理近年來的水資源狀況統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)不難得出，我國(guó)飲用水水源污染也正在遭遇這一進(jìn)程。從水質(zhì)上看，水利部發(fā)布的2009年中國(guó)水資源公報(bào)顯示，2009年，水利部對(duì)全國(guó)71個(gè)主要湖泊的水質(zhì)進(jìn)行了監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)，全年總體水質(zhì)為Ⅰ～Ⅲ類的湖泊占比58.4%，Ⅳ～Ⅴ類湖泊占比27.6%，劣Ⅴ類湖泊占比14%。對(duì)上述湖泊進(jìn)行營(yíng)養(yǎng)狀態(tài)評(píng)價(jià)，處于富營(yíng)養(yǎng)狀態(tài)的水庫(kù)46個(gè)，占比64.8%。而根據(jù)2016年中國(guó)水資源公報(bào)顯示，上述四個(gè)水質(zhì)類型百分比已分別變動(dòng)為23.7%、58.5%、17.8%和78.6%。2016年環(huán)境保護(hù)部開展的長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶地級(jí)及以上城市集中式飲用水水源地環(huán)保執(zhí)法專項(xiàng)行動(dòng)排查出沿江11個(gè)省市、126個(gè)地級(jí)市總計(jì)490個(gè)飲用水水源地存在問題，飲用水水源污染呈現(xiàn)出由局部性污染轉(zhuǎn)向普遍性污染轉(zhuǎn)變的明顯傾向，飲用水安全形勢(shì)較為嚴(yán)峻。

2.由單一型城市污染轉(zhuǎn)向城市農(nóng)村復(fù)合型污染

根據(jù)衛(wèi)生和水利部門的調(diào)查，我國(guó)農(nóng)村地區(qū)飲用水僅59.56%符合農(nóng)村飲水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)，另有超過40%未達(dá)到飲用水基本衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)要求。近年來，我國(guó)的飲用水污染呈現(xiàn)的一大特點(diǎn)是：部分農(nóng)村地區(qū)，尤其中西部地區(qū)和貧困地區(qū)的飲用水安全問題比城市飲用水安全問題更為嚴(yán)峻和突出。受長(zhǎng)江流域農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)以及粗放型施肥習(xí)慣的影響，這一特點(diǎn)在長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶沿岸地區(qū)體現(xiàn)得尤為突出。這與農(nóng)村地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展，農(nóng)藥、化肥的大量使用，畜禽、水產(chǎn)養(yǎng)殖污染負(fù)荷

以處于長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的重慶為例，全市自2005年以來業(yè)已取締的庫(kù)區(qū)范圍內(nèi)網(wǎng)箱養(yǎng)殖就達(dá)791箱，共18 909平方米。的不斷加大，農(nóng)村生活垃圾和污水排放欠缺規(guī)范機(jī)制等直接原因密不可分；同時(shí)也與農(nóng)村地區(qū)人口分布松散、集中供水困難、污水處理設(shè)施建設(shè)落后、農(nóng)民環(huán)境保護(hù)意識(shí)缺乏等間接原因息息相關(guān)[2]。兩者綜合作用導(dǎo)致當(dāng)前飲用水污染狀況呈現(xiàn)出由城市的單一型污染向“城市+農(nóng)村”復(fù)合型污染轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)。

3.工農(nóng)業(yè)點(diǎn)源、面源污染是主要污染源

我國(guó)每年的工業(yè)生產(chǎn)中，約三分之一的工業(yè)廢水未經(jīng)處理直接排入江河湖泊水域。就長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶而言，沿岸目前存在數(shù)十萬家化工企業(yè)和其他企業(yè)，每年向長(zhǎng)江排放近400億噸廢水，對(duì)長(zhǎng)江水質(zhì)和生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重威脅。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)也由于農(nóng)藥、化肥的不科學(xué)使用，致使只有少量農(nóng)藥、化肥附著或被吸收，其余絕大部分殘留在土壤或漂浮在大氣中，通過降雨和地表徑流的沖刷致使含有氮、磷、鉀等營(yíng)養(yǎng)元素的殘留物質(zhì)和一些其他類型的有害物質(zhì)流入地表水或滲入地下水從而形成污染。同時(shí)，我國(guó)農(nóng)村地區(qū)規(guī)?；a(chǎn)和畜禽養(yǎng)殖的不斷出現(xiàn)與污染處理設(shè)施的滯后性建設(shè)對(duì)立明顯，絕大部分養(yǎng)殖場(chǎng)的畜禽糞便未經(jīng)處理直接排放如地表或水體，從而致使飲用水水源水質(zhì)進(jìn)一步惡化。以處于長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的重慶為例，2015年上半年，全市各區(qū)縣（自治縣）鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活飲用水源地水質(zhì)主要超標(biāo)污染物為高錳酸鹽指數(shù)、化學(xué)需氧量和五日生化需氧量，其超標(biāo)率分別為1.67%、1.38%和1.10%。由此可見，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來的工業(yè)農(nóng)業(yè)點(diǎn)源、面源相結(jié)合的環(huán)境污染已經(jīng)成為當(dāng)前飲用水水源的主要污染來源。

三、飲用水水源污染防治機(jī)制運(yùn)行困境

長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶沿岸各省市在飲用水水源污染防治方面作出過大量探索，但從《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)水法》《中華人民共和國(guó)水污染防治法》以及相關(guān)地方性法規(guī)等立法內(nèi)容及制度實(shí)施的效果來看，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶飲用水水源保護(hù)現(xiàn)狀仍然不容樂觀，凸顯出當(dāng)前飲用水水源污染防治機(jī)制尚面臨以下三大困境。

1.管理體制橫向職權(quán)劃分不清，縱向末端監(jiān)管缺位

我國(guó)目前尚未就飲用水水源設(shè)置專門性的管理體制，對(duì)飲用水水源的管理主要適用水資源的管理體制，后者主要規(guī)制調(diào)整水資源的開發(fā)與利用，我國(guó)對(duì)此建立了“國(guó)務(wù)院水行政主管部門—流域管理機(jī)構(gòu)—地方水行政主管部門”為核心的行政管理體制，并形成了水資源統(tǒng)一管理與分級(jí)管理相結(jié)合的格局以及流域管理與行政區(qū)域管理相連接的水資源管理制度[3]。在長(zhǎng)江流域，基于“黃金水道”的定位，海事部門在長(zhǎng)江管理中也具有相應(yīng)職責(zé)和權(quán)限，九龍治水的特點(diǎn)顯得尤為突出。具體日常管理和污染防治工作中，不同管理主體之間爭(zhēng)權(quán)、推諉的情況時(shí)有發(fā)生，各方針對(duì)水資源的保護(hù)和管理權(quán)限劃分問題存在模糊與沖突。

（1）橫向職權(quán)劃分不清。目前我國(guó)水資源的開發(fā)利用與污染防治分屬于水行政主管部門和生態(tài)環(huán)境主管部門管理，但由于水資源具有動(dòng)態(tài)性、流域性、多功能等特點(diǎn)，對(duì)主管部門的協(xié)調(diào)管理能提出了較高要求，這意味著在確定一個(gè)主管部門的同時(shí)，其他諸如發(fā)展改革、自然資源、規(guī)劃、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、衛(wèi)生健康、城市管理等具有相關(guān)監(jiān)督管理權(quán)限的部門必須同時(shí)在其職責(zé)范圍內(nèi)進(jìn)行協(xié)助配合、通力合作，方能有效防止水資源特別是飲用水水源遭受污染或確保飲用水水源在遭受污染后得以及時(shí)修復(fù)治理。但問題在于現(xiàn)行行政管理體制下，水行政主管部門和生態(tài)環(huán)境主管部門各自的統(tǒng)一監(jiān)督管理權(quán)與其他相關(guān)部門的水環(huán)境管理權(quán)之間缺乏明確的部門關(guān)系界定和行之有效的工作協(xié)調(diào)機(jī)制，各管理主體的職權(quán)劃分存在模糊區(qū)域，導(dǎo)致實(shí)踐中部門之間出現(xiàn)爭(zhēng)權(quán)奪利、推諉責(zé)任的現(xiàn)象，嚴(yán)重阻礙飲用水水源污染防治工作的全面系統(tǒng)開展[4]。

（2）縱向末端監(jiān)管空白。飲用水水源根據(jù)供水規(guī)模的大小分為集中式飲用水水源和分散式飲用水水源，前者主要分布于城鎮(zhèn)地區(qū)，后者則作為我國(guó)飲用水水源管理體系的末端大量分布在我國(guó)廣袤的農(nóng)村地區(qū)。從我國(guó)2016年的人口統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)分析，城鎮(zhèn)常住人口79 298萬人，農(nóng)村常住人口為58 973萬，后者比例仍然占全國(guó)總?cè)丝诘?2.6%，加之全國(guó)各地因飲水污染問題頻繁出現(xiàn)的“癌癥村”、“畸形村”事件，可見后者在服務(wù)人口的規(guī)模和污染防治的重要性上絲毫不亞于前者。但目前我國(guó)的飲用水水源污染防治法律法規(guī)中，絕大部分均針對(duì)城鎮(zhèn)集中式飲用水水源制定，涉及農(nóng)村分散式飲用水源的法律規(guī)制缺位明顯[5]。筆者對(duì)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶沿岸12個(gè)省、直轄市地方立法現(xiàn)狀進(jìn)行梳理后得出，其中僅8個(gè)省、直轄市制定了關(guān)于飲用水水源保護(hù)（污染防治）的地方性法規(guī)，僅5個(gè)地方立法涉及到“分散式飲用水水源”的表述，僅3個(gè)地方立法（《四川省飲用水水源保護(hù)管理?xiàng)l例》《重慶市飲用水源污染防治辦法》《安徽省飲用水水源環(huán)境保護(hù)條例》）具體涉及了分散式飲用水水源保護(hù)區(qū)域的劃定和管理規(guī)定。由此可見，當(dāng)前地方層面的分散式飲用水水源污染防治法律制度構(gòu)建仍然存在空白，飲用水水源管理體系的末端監(jiān)管出現(xiàn)缺位。

2.保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償制度缺位，對(duì)區(qū)內(nèi)違法行為處罰畸輕

我國(guó)的飲用水水源保護(hù)區(qū)制度現(xiàn)集中規(guī)定于《中華人民共和國(guó)水法》和《中華人民共和國(guó)水污染防治法》中，主要體現(xiàn)為對(duì)保護(hù)區(qū)的劃分、保護(hù)和處罰進(jìn)行相應(yīng)的限制性和禁止性規(guī)定。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶大部分省市也據(jù)此構(gòu)建了相應(yīng)的地方性飲用水水源保護(hù)區(qū)制度，目前主要呈現(xiàn)出生態(tài)補(bǔ)償制度缺位與對(duì)飲用水水源污染違法行為處罰畸輕的問題。

（1）生態(tài)補(bǔ)償制度缺位。生態(tài)補(bǔ)償制度建立于“外部性理論”與“公共物品理論”的基礎(chǔ)之上[6]。飲用水水源保護(hù)區(qū)專為保護(hù)飲用水水源安全而劃定，法律規(guī)定保護(hù)區(qū)內(nèi)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循相關(guān)禁止性規(guī)范，包括禁止新建、改建、擴(kuò)建與供水設(shè)施和保護(hù)水源無關(guān)的建設(shè)項(xiàng)目、排放污染物的建設(shè)項(xiàng)目，禁止從事網(wǎng)箱養(yǎng)殖或者組織進(jìn)行旅游、垂釣等可能污染水體的活動(dòng)，上述禁止性規(guī)范無疑會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展形成一定阻礙。這就導(dǎo)致了保護(hù)區(qū)內(nèi)的群體為了保護(hù)關(guān)乎保護(hù)區(qū)內(nèi)外飲用水安全的公共利益而犧牲了區(qū)內(nèi)的局部利益，對(duì)于這部分局部利益的犧牲，從自然法以及現(xiàn)代民法公平原則的角度看，保護(hù)區(qū)外享受了這一公共福祉的群體理應(yīng)對(duì)保護(hù)區(qū)內(nèi)的群體進(jìn)行補(bǔ)償。財(cái)政部于2018年2月印發(fā)了《關(guān)于建立健全長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)補(bǔ)償與保護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制的指導(dǎo)意見》，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶飲用水水源生態(tài)補(bǔ)償兼具流域補(bǔ)償和飲用水水源補(bǔ)償?shù)碾p重性質(zhì)，具有重大的現(xiàn)實(shí)意義，但目前該制度在我國(guó)法律體系中的構(gòu)建尚處于較為空白的境地，相關(guān)法律、地方性法規(guī)中規(guī)定較少，實(shí)踐中也缺乏可操作性的規(guī)范指引，有關(guān)制度設(shè)計(jì)工作亟待完善。

（2）對(duì)保護(hù)區(qū)內(nèi)的違法行為處罰畸輕?？茖W(xué)合理的法律制度處罰體系設(shè)計(jì)，有賴于在經(jīng)濟(jì)學(xué)“成本—收益分析”的視角下展開[7]。就違反保護(hù)區(qū)內(nèi)禁止性規(guī)定的行為而言，目前我國(guó)法律主要以罰款的方式設(shè)定違法成本?！吨腥A人民共和國(guó)水污染防治法》對(duì)其設(shè)定的罰款上限雖達(dá)到了一百萬元，但對(duì)大型排污單位而言，這一罰款上限難以與巨大的違法所得經(jīng)濟(jì)利益相抗衡，過低的違法成本導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境執(zhí)法部門面臨排污單位寧愿繳納罰款，也不愿停止違法排污行為的執(zhí)法困境[8]?！吨腥A人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第五十九條確立的按日計(jì)罰制度，雖旨在提高違法成本，震懾違法排污行為，但囿于上述《中華人民共和國(guó)水污染防治法》設(shè)置的起罰額度較低，致使生態(tài)環(huán)境執(zhí)法部門在借助按日計(jì)罰制度打擊違法排污行為的執(zhí)法實(shí)踐中仍然顯得力不從心。比較美國(guó)的立法經(jīng)驗(yàn)觀之，《清潔水法案》Section309（c）（2）（B）款將造成相關(guān)水污染的違法行為處罰上限設(shè)定為違法一日處罰款50 000美元或處3年以下的監(jiān)禁，或二者并處[9]。由此，提高飲用水水源保護(hù)區(qū)內(nèi)違法排污行為的按日計(jì)罰起罰額度，加大違法排污成本，實(shí)屬解決保護(hù)區(qū)內(nèi)環(huán)保執(zhí)法困境的當(dāng)務(wù)之急。

3.飲用水水源水質(zhì)監(jiān)測(cè)制度漏洞叢生

飲用水水質(zhì)監(jiān)測(cè)作為飲用水日常監(jiān)管的重要一環(huán)，在確保水質(zhì)安全、及時(shí)發(fā)現(xiàn)并修復(fù)治理飲用水水源污染方面具有關(guān)鍵性作用。目前，我國(guó)的飲用水源水質(zhì)監(jiān)測(cè)制度由《全國(guó)集中式生活飲用水水源地水質(zhì)監(jiān)測(cè)實(shí)施方案》（環(huán)辦函〔2012〕1266號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施方案》）這一規(guī)范性文件確立，《實(shí)施方案》從宏觀上明確了全國(guó)的飲用水水源水質(zhì)監(jiān)測(cè)范圍，并將飲用水水源水質(zhì)監(jiān)測(cè)工作的主管單位明確為各?。▍^(qū)、市）環(huán)境保護(hù)主管部門。但結(jié)合長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶飲用水水源污染防治監(jiān)管的實(shí)踐成效觀之，該制度仍然面臨以下實(shí)施困境。

（1）監(jiān)測(cè)范圍過窄。如前所述，分散式飲用水水源作為我國(guó)飲用水水源管理體系的末端，在服務(wù)人口的規(guī)模和污染防治的重要性上絲毫不亞于集中式飲用水水源?！秾?shí)施方案》將我國(guó)飲用水水源水質(zhì)監(jiān)測(cè)范圍限定為“全國(guó)31個(gè)?。▍^(qū)、市）行政區(qū)域內(nèi)338個(gè)地級(jí)以上城市、2 862個(gè)縣級(jí)行政單位所在城鎮(zhèn)的所有在用集中式生活飲用水水源地及鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中式生活飲用水水源地”，對(duì)于數(shù)量龐大的分散式飲用水水源未作任何監(jiān)測(cè)規(guī)定，直接導(dǎo)致我國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)的飲用水水源水質(zhì)監(jiān)測(cè)處于真空狀態(tài)，水質(zhì)安全難以保障。

（2）監(jiān)測(cè)頻次過低?！秾?shí)施方案》對(duì)于監(jiān)測(cè)頻次的要求過于寬松，根據(jù)《實(shí)施方案》規(guī)定，對(duì)于地級(jí)以上城市的集中式生活飲用水水源地（包括地表水和地下水水源地）僅需在每月上旬采樣監(jiān)測(cè)1次；對(duì)于縣級(jí)行政單位所在城鎮(zhèn)的集中式地表水飲用水水源地僅需每季度采樣監(jiān)測(cè)1次，地下水飲用水水源地則僅需每半年采樣監(jiān)測(cè)1次。如此低頻次的監(jiān)測(cè)無法持續(xù)、全面地反映飲用水水源的質(zhì)量狀況，難以在保障飲用水水源水質(zhì)的長(zhǎng)期安全上發(fā)揮應(yīng)有作用，有違水質(zhì)監(jiān)測(cè)制度的設(shè)計(jì)初衷[10]。

（3）監(jiān)測(cè)信息透明度較低。飲用水水源的水質(zhì)狀況與公民的飲水安全直接相關(guān)，落實(shí)環(huán)境保護(hù)法領(lǐng)域的公眾參與原則，首先應(yīng)當(dāng)保障公民的環(huán)境知情權(quán)[11]。《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第五十三條對(duì)公民依法享有獲取環(huán)境信息的權(quán)利和政府負(fù)有依法公開環(huán)境信息的義務(wù)進(jìn)行了明確規(guī)定。對(duì)于飲用水水源水質(zhì)監(jiān)測(cè)的結(jié)果信息，目前《實(shí)施方案》構(gòu)建的水質(zhì)監(jiān)測(cè)制度并未涉及相應(yīng)的信息公開程序和途徑，監(jiān)測(cè)信息的公開化、透明化仍處于被制度設(shè)計(jì)弱置的尷尬境地，公民在飲水安全領(lǐng)域的環(huán)境知情權(quán)和參與權(quán)缺乏有效的實(shí)現(xiàn)途徑。

四、飲用水水源污染防治機(jī)制改革優(yōu)化進(jìn)路

習(xí)近平總書記在2018年全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上強(qiáng)調(diào)：生態(tài)文明建設(shè)正處于壓力疊加、負(fù)重前行的關(guān)鍵期，已進(jìn)入提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長(zhǎng)的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要的攻堅(jiān)期，也到了有條件有能力解決生態(tài)環(huán)境突出問題的窗口期。結(jié)合當(dāng)前飲用水水源污染呈現(xiàn)的特征趨勢(shì)并剖析其防治困境之所在，為破解實(shí)踐中面臨的污染防治機(jī)制運(yùn)行囹圄，落實(shí)當(dāng)前對(duì)于長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展“共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)”的時(shí)代要求，以此為契機(jī)推進(jìn)《中華人民共和國(guó)長(zhǎng)江法》的立法工作，下文擬從創(chuàng)新管理體制、厘清橫縱關(guān)系，健全生態(tài)補(bǔ)償制度、增加違法成本和完善飲用水水源水質(zhì)監(jiān)測(cè)制度方面著手，探尋飲用水水源污染防治機(jī)制的改革優(yōu)化和規(guī)范路徑。

1.創(chuàng)新管理體制，厘清橫縱關(guān)系

就飲用水水源的管理體制而言，建議從飲用水水源行政管理體制機(jī)制改革入手，設(shè)置“全國(guó)性飲用水保護(hù)協(xié)調(diào)工作機(jī)構(gòu)—流域飲用水水源管理機(jī)構(gòu)—流域飲用水水源污染防治管理機(jī)構(gòu)—地方生態(tài)環(huán)境管理機(jī)構(gòu)”的新型管理體制。對(duì)長(zhǎng)江干流取水口的管理應(yīng)當(dāng)突破地域局限，重視流域綜合協(xié)調(diào)管理，將地表水飲用水水源地和地下水飲用水水源地的監(jiān)測(cè)、管理有機(jī)統(tǒng)一起來。

（1）宏觀層面注重利益平衡。考慮到飲用水水源污染防治涉及到生態(tài)環(huán)境、水利、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、衛(wèi)生健康等社會(huì)管理的諸多方面，在國(guó)家行政管理體制機(jī)制的頂層設(shè)計(jì)上協(xié)調(diào)好各部門、各方面之間的職權(quán)劃分和利益平衡是解決飲用水水源污染防問題的第一道關(guān)口。就中央宏觀層面而言，可以考慮在現(xiàn)行部門管理機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上成立類似于當(dāng)前“中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組”、“中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組”的具有國(guó)家頂層協(xié)調(diào)功能的全國(guó)性飲用水保護(hù)協(xié)調(diào)工作機(jī)構(gòu)，綜合調(diào)控全國(guó)飲用水水源管理和污染防治工作，以相關(guān)法律法規(guī)為指引，充分利用自身全局性、宏觀性的視角優(yōu)勢(shì)協(xié)調(diào)現(xiàn)有國(guó)家層面各部門的飲用水水源管理職能。

（2）中觀層面改革機(jī)構(gòu)，劃清職權(quán)?？紤]到當(dāng)前以行政區(qū)域劃分為基礎(chǔ)，以屬地管理為原則的水污染防治工作格局帶來了“地方保護(hù)主義”和“公地悲劇”等監(jiān)管弊端，從而間接加劇飲用水水源污染困境的現(xiàn)實(shí)狀況，筆者建議在保留目前已設(shè)立的長(zhǎng)江、黃河、松江、太湖、珠江、淮河、海河七大流域管理機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，以生態(tài)環(huán)境部為牽頭部門，分別在上述流域設(shè)立專門的流域水污染防治管理機(jī)構(gòu)，作為生態(tài)環(huán)境部派出的直屬污染防治管理機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)該流域水資源尤其是飲用水水源的污染防治工作，制定流域環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，賦予其流域環(huán)境保護(hù)執(zhí)法權(quán)。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶沿線各省市應(yīng)當(dāng)注重溝通協(xié)作，通過流域水污染防治管理機(jī)構(gòu)建立溝通協(xié)作機(jī)制，避免流域水污染防治管理機(jī)構(gòu)的執(zhí)法權(quán)與各地方生態(tài)環(huán)境主管部門的執(zhí)法權(quán)相沖突。同時(shí)也應(yīng)當(dāng)保證流域水污染防治管理機(jī)構(gòu)的執(zhí)法謙抑性，即只有在流域內(nèi)的相關(guān)地方生態(tài)環(huán)境主管部門對(duì)流域水資源尤其是飲用水水源污染行為執(zhí)法不力或涉及到跨行政區(qū)域、跨流域污染的情況下，流域水污染防治管理機(jī)構(gòu)才得以啟動(dòng)其執(zhí)法權(quán)力，以此協(xié)調(diào)二者之間的管理職權(quán)配置。

（3）微觀層面科學(xué)劃定，有的放矢。對(duì)處于飲用水水源管理體制末端的分散式飲用水水源而言，由于其具有數(shù)量眾多、分布零散、水量不同等特點(diǎn)，極不利于各級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門對(duì)其進(jìn)行統(tǒng)一有效地管理[12]。有鑒于此，筆者提出如下因應(yīng)對(duì)策：一是在分散式飲用水水源保護(hù)范圍的劃分上，建議不再采用集中式飲用水水源保護(hù)區(qū)的稱謂，而是從“分散式”的特點(diǎn)出發(fā)，將其界定為分散式飲用水水源保護(hù)點(diǎn)；二是在保護(hù)點(diǎn)的劃定標(biāo)準(zhǔn)上，建議參考當(dāng)前重慶等地因地制宜的劃分方法，將服務(wù)人口在1 000人（具體可視當(dāng)?shù)厝丝谝?guī)模和分布情況進(jìn)行調(diào)整）以下的水源地（包括小型湖庫(kù)、水塘、河流取水口、水井、水窖等）劃定為分散式飲用水水源保護(hù)點(diǎn)，以便于保護(hù)點(diǎn)的統(tǒng)一劃定和統(tǒng)計(jì)；三是在劃定程序上，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府根據(jù)實(shí)際情況提出各鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)的分散式飲用水水源保護(hù)點(diǎn)，報(bào)縣級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門審批，在其審批通過后，報(bào)省級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門備案；審批后的日常監(jiān)管由縣級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門或其委托的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé)。

2.健全生態(tài)補(bǔ)償制度，增加違法成本

（1）明確補(bǔ)償對(duì)象。位于飲用水水源保護(hù)區(qū)內(nèi)的群體為保護(hù)水環(huán)境安全而嚴(yán)格遵守區(qū)內(nèi)相關(guān)禁止性規(guī)范，犧牲其局部利益以保全公共利益，促進(jìn)了公共福祉的增加。因此，應(yīng)當(dāng)將飲用水水源的生態(tài)補(bǔ)償對(duì)象明確為飲用水水源保護(hù)區(qū)內(nèi)因保護(hù)飲用水水源生態(tài)安全和對(duì)減少飲用水水源污染作出貢獻(xiàn)的群體，如保護(hù)區(qū)內(nèi)的常住居民、保護(hù)區(qū)內(nèi)因飲用水水源保護(hù)要求而關(guān)停、搬遷的工業(yè)企業(yè)等。同時(shí)考慮到流域上游為保證下游飲用水安全亦作出了相應(yīng)的局部利益犧牲，因此，對(duì)該部分群體也應(yīng)當(dāng)確立為補(bǔ)償對(duì)象之一。

（2）確定補(bǔ)償主體、管理機(jī)構(gòu)及資金來源。參照諸如“法國(guó)畢雷礦泉水為保持水質(zhì)付費(fèi)”、“德國(guó)國(guó)內(nèi)州際橫向轉(zhuǎn)移支付”等域外飲用水水源生態(tài)補(bǔ)償經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)的飲用水水源生態(tài)補(bǔ)償制度構(gòu)建應(yīng)當(dāng)遵循“受益者補(bǔ)償”的基本原則[13]，由飲用水水源保護(hù)區(qū)外享受飲用水水源保護(hù)福祉的群體承擔(dān)補(bǔ)償義務(wù)。資金來源上可以考慮在居民繳納的水費(fèi)當(dāng)中單列一項(xiàng)作為生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)基金?？钣糜谘a(bǔ)償保護(hù)區(qū)內(nèi)群體或上游地區(qū)因保護(hù)飲用水水源而受到的損失。同時(shí)，可以考慮由國(guó)家財(cái)政每年對(duì)保護(hù)區(qū)進(jìn)行專項(xiàng)撥款以及接受國(guó)際組織和國(guó)內(nèi)社會(huì)各界捐款，從而拓寬補(bǔ)償資金來源渠道。補(bǔ)償資金應(yīng)當(dāng)先行匯集到國(guó)家財(cái)政主管部門，再根據(jù)實(shí)際情況分撥到各地方縣級(jí)財(cái)政，從而由各縣級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門對(duì)分撥到該地方的補(bǔ)償資金進(jìn)行?？顚Ｓ?。就管理機(jī)構(gòu)而言，基于我國(guó)飲用水水源保護(hù)區(qū)較為分散的特點(diǎn)，建議將補(bǔ)償管理機(jī)構(gòu)確定為飲用水水源保護(hù)區(qū)所在的縣級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門，飲用水水源保護(hù)區(qū)屬于跨行政區(qū)域的，由所在地生態(tài)環(huán)境主管部門進(jìn)行協(xié)商，協(xié)商不成的，報(bào)共同的上級(jí)主管部門決定。

（3）重構(gòu)處罰體系，強(qiáng)化法律震懾。目前《中華人民共和國(guó)水污染防治法》對(duì)于污染飲用水水源的處罰上限設(shè)計(jì)難以對(duì)排污者達(dá)到足夠的法律威懾作用，建議在立法上改變當(dāng)前直接規(guī)定罰款數(shù)額的方式，轉(zhuǎn)而采取比例罰款的方式。在生態(tài)環(huán)境執(zhí)法部門首次作出行政處罰決定時(shí)，依排污者造成飲用水水源污染程度的不同，劃分為一般、較大、重大、特大四個(gè)等級(jí)，分別按照排污者上一年度生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)純利潤(rùn)的10%、20%、30%和40%進(jìn)行罰款處罰。在排污者拒不改正從而適用按日計(jì)罰制度時(shí)，同樣以根據(jù)上述比例確定的罰款數(shù)額作為起罰額度進(jìn)行按日計(jì)罰，從而通過提高起罰額度，回應(yīng)按日計(jì)罰制度的設(shè)計(jì)初衷，有效破解“守法成本高，違法成本低”的現(xiàn)實(shí)悖論。同時(shí)，建議打破現(xiàn)有的單一罰金罰處罰形式，參考《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第六十三條以及美國(guó)《清潔水法案》等雙罰制體系，在《中華人民共和國(guó)水污染防治法》中規(guī)定，“排污者因故意或重大過失污染飲用水水源，造成飲用水水源嚴(yán)重污染，尚不構(gòu)成犯罪的，由公安機(jī)關(guān)對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處以五日以上十五日以下的拘留”，從而加大對(duì)違法排污者的法律強(qiáng)制威懾力度。

3.完善飲用水水源水質(zhì)監(jiān)測(cè)制度

鑒于當(dāng)前由《實(shí)施方案》構(gòu)建的飲用水水源水質(zhì)監(jiān)測(cè)制度效力層級(jí)較低，建議適時(shí)將其納入《中華人民共和國(guó)水法》或《中華人民共和國(guó)水污染防治法》的修訂中，以提高其法律位階效力，強(qiáng)化實(shí)施力度，為保護(hù)長(zhǎng)江飲用水水質(zhì)提供更加有力的規(guī)范支撐，制度完善具體包括以下三個(gè)方面。

（1）擴(kuò)大監(jiān)測(cè)范圍。針對(duì)水質(zhì)監(jiān)測(cè)范圍過窄的問題，建議擴(kuò)大監(jiān)測(cè)范圍，將廣大農(nóng)村地區(qū)的分散式飲用水水源納入飲用水水源水質(zhì)監(jiān)測(cè)對(duì)象?？紤]到該部分監(jiān)測(cè)工作任務(wù)艱巨，建議引入社會(huì)監(jiān)測(cè)力量，創(chuàng)新監(jiān)測(cè)工作模式 [14]。由當(dāng)前飲用水水源水質(zhì)監(jiān)測(cè)主管單位——生態(tài)環(huán)境主管部門將分散式飲用水水源水質(zhì)監(jiān)測(cè)的工作以政府購(gòu)買有償服務(wù)的方式委托給具有相應(yīng)資質(zhì)的社會(huì)監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)，由相關(guān)社會(huì)監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)分散式飲用水水源的水質(zhì)監(jiān)測(cè)工作，最后由其將監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)提供給相關(guān)的生態(tài)環(huán)境主管部門，并對(duì)其提供的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)和監(jiān)測(cè)結(jié)果的真實(shí)性和科學(xué)性負(fù)責(zé)。

（2）提高監(jiān)測(cè)頻次。作為常識(shí)，對(duì)飲用水水源的水質(zhì)監(jiān)測(cè)頻次越高，則對(duì)水質(zhì)安全的保障力度越強(qiáng)。在目前的技術(shù)條件下，我國(guó)早已克服了水質(zhì)實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)的技術(shù)難關(guān)，研發(fā)出了可供規(guī)?；褂玫娘嬘盟|(zhì)實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)

例如，早在2015年，重慶市主城區(qū)14個(gè)城市集中式飲用水源地即有 11個(gè)安裝了水質(zhì)自動(dòng)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了飲用水水質(zhì)實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)。。因此，建議在飲用水監(jiān)測(cè)工作中盡快引入集中式飲用水源水質(zhì)實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)制度。對(duì)于數(shù)量眾多、分布零散的分散式飲用水水源，統(tǒng)一進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)成本過高，故建議仍采取分時(shí)分次監(jiān)測(cè)方式，但應(yīng)在現(xiàn)行集中式飲用水源水質(zhì)監(jiān)測(cè)的頻次上有所提高。例如，社會(huì)監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)可以于每月初和月中各監(jiān)測(cè)一次，每年進(jìn)行24次監(jiān)測(cè)，以提高監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)和監(jiān)測(cè)結(jié)果的持續(xù)性和科學(xué)性，從而建立有利于充分保障水質(zhì)安全的長(zhǎng)效監(jiān)測(cè)機(jī)制。

（3）公開監(jiān)測(cè)信息。自2012年《實(shí)施方案》印發(fā)施行以來，我國(guó)尚未公布過全國(guó)范圍的水質(zhì)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)和結(jié)果，公民環(huán)境知情權(quán)被明顯弱置。目前，生態(tài)環(huán)境部和水利部分別于每年的年中左右上一年度的《中國(guó)環(huán)境狀況公報(bào)》和《中國(guó)水資源公報(bào)》，以總結(jié)上一年的環(huán)境狀況信息和水資源狀況信息。就飲用水水源水質(zhì)監(jiān)測(cè)信息的公開而言，因其監(jiān)測(cè)工作主要由生態(tài)環(huán)境主管部門負(fù)責(zé)實(shí)施，故建議由生態(tài)環(huán)境部每年以類似《中國(guó)飲用水源狀況公報(bào)》的形式進(jìn)行權(quán)威發(fā)布，將上一年度飲用水水源水質(zhì)監(jiān)測(cè)信息進(jìn)行統(tǒng)一整理和發(fā)布，以保障公民的環(huán)境知情權(quán)，提升飲用水安全保護(hù)工作的公眾參與程度。

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Abstract： The prevention and control of drinking water source pollution is one of the focuses of water resources， water ecology and water environment protection project of Yangtze River economic belt. Due to unclear horizontal management authority division， the absence of longitudinal end regulation and ecological compensation system， improper punishment design， and the loopholes of drinking water source water quality monitoring system and other reasons， the pollution of the Yangtze River economic belt and drinking water sources showed a trend of worsening， which were mainly manifested on local pollution turning to universality pollution， single city type pollution turning to urban rural compounded type pollution， point and non-point sources of industrial and agricultural pollution become the main sources of pollution. The solution to the current drinking water pollution prevention dilemma should conduct innovative management system， clarify the relationship between transverse and longitudinal relationship， improve the ecological compensation system for drinking water source， increase illegal costs and complete the system of water quality monitoring of drinking water source.

Key words： Yangtze River economic belt； drinking water source； pollution prevention and control mechanism

CLC number：F205；F127 Document code： A Article ID： 1674-8131（2018）05-0091-08

（編輯：易 淼）