安理會(huì)決議的法律性質(zhì)研究

余奇蔓

【摘 要】隨著安理會(huì)影響的不斷擴(kuò)大，安理會(huì)決議的運(yùn)用也不斷增加，并開始突破安理會(huì)固有的執(zhí)行機(jī)構(gòu)的身份，逐步出現(xiàn)了決議造法的實(shí)踐。關(guān)于安理會(huì)是否具備決議造法的職權(quán)，安理會(huì)造法性決議具有怎樣的法律地位、是否構(gòu)成新的國(guó)際法淵源等一系列問(wèn)題，學(xué)界出現(xiàn)了很多不同的爭(zhēng)論。本文將在概括介紹安理會(huì)的職能及決議的基礎(chǔ)上，對(duì)造法性決議問(wèn)題進(jìn)行深入的分析，以提出自己對(duì)于上述爭(zhēng)議問(wèn)題的觀點(diǎn)。

【關(guān)鍵詞】安理會(huì)；安理會(huì)決議；造法性決議；國(guó)際法淵源

一、安理會(huì)的地位與職能

（一）安理會(huì)的重要地位

安理會(huì)是聯(lián)合國(guó)為了實(shí)現(xiàn)其職能而下設(shè)的六個(gè)主要機(jī)關(guān)之一，在聯(lián)合國(guó)體系中占有中心地位，是聯(lián)合國(guó)的樞紐機(jī)關(guān)。《聯(lián)合國(guó)憲章》第二十四條規(guī)定，“為保證聯(lián)合國(guó)行動(dòng)迅速有效起見(jiàn)，各會(huì)員國(guó)將維持國(guó)際和平及安全之主要責(zé)任，授予安全理事會(huì)”，《憲章》第二十九條進(jìn)一步規(guī)定，“安全理事會(huì)得設(shè)立其認(rèn)為于行使職務(wù)所必需之輔助機(jī)關(guān)”，并于憲章第六章、第七章、第八章及第十二章內(nèi)具體授權(quán)了安理會(huì)的職能范圍，涉及和平解決爭(zhēng)端、制止侵略行動(dòng)等多個(gè)方面。安理會(huì)的職權(quán)主要屬于執(zhí)行性的，它是聯(lián)合國(guó)組織體系中唯一有權(quán)采取行動(dòng)來(lái)維持國(guó)際和平與安全的機(jī)關(guān)，聯(lián)合國(guó)其他機(jī)關(guān)只能向各國(guó)政府提出建議，惟有安理會(huì)才有權(quán)根據(jù)憲章作出各會(huì)員國(guó)必須執(zhí)行的決定1。由此可見(jiàn)安理會(huì)在整個(gè)聯(lián)合國(guó)體系以及維持國(guó)際和平與安全上發(fā)揮著重要的作用。

（二）安理會(huì)的職能范圍

安理會(huì)的主要職能是在憲章授權(quán)的范圍內(nèi)采取措施和行動(dòng)以維護(hù)國(guó)際和平與安全。根據(jù)憲章的相關(guān)規(guī)定，其職能主要包括以下方面：

1.促進(jìn)爭(zhēng)端的和平解決

《憲章》第六章規(guī)定了安理會(huì)在爭(zhēng)端之和平解決方面的職能，主要包括對(duì)于爭(zhēng)端或可能引起國(guó)際摩擦或爭(zhēng)端的任何形勢(shì)的調(diào)查和決定權(quán)、促請(qǐng)爭(zhēng)端當(dāng)事國(guó)以和平方式解決爭(zhēng)端以及在任何階段建議適當(dāng)?shù)恼{(diào)整程序或方法來(lái)解決爭(zhēng)端的權(quán)利。

2.制止侵略行動(dòng)

《憲章》第七章規(guī)定了安理會(huì)對(duì)于和平之威脅、和平之破壞及侵略行為之應(yīng)付辦法。主要包括斷定任何和平之威脅、和平之破壞或侵略行為之是否存在、促請(qǐng)有關(guān)當(dāng)事國(guó)遵循安全理事會(huì)所認(rèn)為必要或合宜之臨時(shí)辦法、建議或決定采取武力之外的辦法制止當(dāng)事國(guó)行為以及在上述武力之外的辦法不足或已經(jīng)證明為不足時(shí)采取必要的武力來(lái)制止侵略。

除了上述職能外，《憲章》還授予安理會(huì)除維護(hù)和平與安全之外的其他一些職能，如擬定軍備管制方案、選舉國(guó)際法官等。

二、安理會(huì)決議的性質(zhì)與分類

安理會(huì)決議是安理會(huì)正式表達(dá)意見(jiàn)或意愿的方式2，是安理會(huì)執(zhí)行其職能的重要手段，近年來(lái)安理會(huì)的實(shí)踐也表明安理會(huì)決議無(wú)論是在數(shù)量上還是作用上都占據(jù)著越來(lái)越重要的地位。安理會(huì)的決議按照其性質(zhì)可以分為以下幾類：

（一）政治性決議

政治性決議是指安理會(huì)表達(dá)政治立場(chǎng)或提出建議的決議。安理會(huì)根據(jù)《憲章》三十六條第一款的規(guī)定，當(dāng)爭(zhēng)端之繼續(xù)存在足以危及國(guó)際和平與安全之維持時(shí)，做出的建議當(dāng)事國(guó)以適當(dāng)程序或方法解決問(wèn)題的決議即屬于這一類別。例如安理會(huì)在2015年發(fā)布的第2259號(hào)關(guān)于利比亞局勢(shì)的決議中“大力鼓勵(lì)（strongly encouraged）利比亞各方本著誠(chéng)意和持久政治意愿成為《利比亞政治協(xié)議》的一部分和積極參與《協(xié)議》”3。此外，一些表達(dá)政治立場(chǎng)和政治態(tài)度的決議也屬于這一類別。例如安理會(huì)在2016年通過(guò)的2333號(hào)決議，“贊揚(yáng)（commending）聯(lián)合國(guó)人員以及聯(lián)利特派團(tuán)的部隊(duì)和警察派遣國(guó)繼續(xù)堅(jiān)持不懈地幫助鞏固利比里亞的和平與穩(wěn)定”4；再如2016年2327號(hào)決議中，“強(qiáng)烈譴責(zé)（strongly condemning）過(guò)渡政府繼續(xù)對(duì)南蘇丹特派團(tuán)實(shí)行阻撓，包括嚴(yán)重限制行動(dòng)自由和制約特派團(tuán)的行動(dòng)”、“表示關(guān)切（expressing concern at）所有各方阻撓平民的通行，阻撓人道主義行為體為接觸需要援助平民的出行”5。

政治性決議在安理會(huì)的決議中占有很大的比重，這些決議僅僅表達(dá)了安理會(huì)本身對(duì)某一事件的關(guān)切及政治立場(chǎng)，或是對(duì)當(dāng)事國(guó)履行憲章規(guī)定義務(wù)起到一定的建議作用，不具有法律上的拘束力，也不具有強(qiáng)制執(zhí)行的效力，安理會(huì)擔(dān)任的是一個(gè)協(xié)調(diào)者的角色。

（二）執(zhí)行性決議

執(zhí)行性決議不同于政治性決議，對(duì)于當(dāng)事國(guó)具有法律上的拘束力，當(dāng)事國(guó)必須遵守，且在涉及《憲章》第七章規(guī)定的和平之威脅、和平之破壞及侵略行為時(shí)，安理會(huì)可采取武力及武力之外的強(qiáng)制措施保障決議的履行。這類決議大致包括兩種類型：一是對(duì)于國(guó)家本應(yīng)遵守的國(guó)際法義務(wù)以決議的方式進(jìn)行強(qiáng)化；二是在決議中規(guī)定了國(guó)家原本無(wú)需承擔(dān)的國(guó)際義務(wù)。

需要注意的是，此類決議雖然具有法律效力，但是并不具有創(chuàng)設(shè)新的行為規(guī)則的作用，而是安理會(huì)作為一個(gè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)為了保證當(dāng)事國(guó)依法履行國(guó)際義務(wù)而采取的執(zhí)行措施。無(wú)論是規(guī)定作為締約國(guó)的國(guó)家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)國(guó)際條約義務(wù)的決議，還是將作為非締約國(guó)的國(guó)家納入某一國(guó)際條約，向其施加相應(yīng)的法律義務(wù)的決議，其所依據(jù)的亦仍然是既有的國(guó)際法原則和規(guī)則6。因此，在這類決議中，安理會(huì)擔(dān)任的只是一個(gè)促進(jìn)既有國(guó)際法原則規(guī)則在國(guó)際交往中得以遵守和實(shí)現(xiàn)的法律執(zhí)行者的角色。

（三）造法性決議

隨著國(guó)際安全局勢(shì)中不穩(wěn)定因素的相繼出現(xiàn)，安理會(huì)及時(shí)地采取有效措施應(yīng)對(duì)安全隱患顯得尤為重要，因此，安理會(huì)的決議開始出現(xiàn)了新的內(nèi)容，即開始出現(xiàn)造法性決議的實(shí)踐。造法性決議是指安理會(huì)的決議突破了傳統(tǒng)的政治性和執(zhí)行性的邊界，不再局限于針對(duì)特定當(dāng)事國(guó)，而是為所有成員國(guó)創(chuàng)設(shè)義務(wù)、具有普適性的決議。例如，安理會(huì)1999年通過(guò)的第1269號(hào)決議規(guī)定，全體成員國(guó)應(yīng)當(dāng)“通過(guò)雙邊和多邊協(xié)議、安排開展合作，防范和打擊恐怖主義行為，保護(hù)本國(guó)國(guó)民和外國(guó)人免受恐怖主義襲擊，對(duì)實(shí)施了恐怖主義行為的罪犯進(jìn)行審判，并且通過(guò)一切合法手段預(yù)防和抵制本國(guó)境內(nèi)的任何準(zhǔn)備或者資助恐怖主義的行為”7。再如，2001年第1373號(hào)決議規(guī)定全體成員國(guó)不得為恐怖主義提供任何支持和安全庇護(hù)，2004年1540號(hào)決議禁止成員國(guó)向非國(guó)家行為者擴(kuò)散生化武器。

三、造法性決議的法律地位

安理會(huì)在制定造法性決議的實(shí)踐中，突破了其固有的執(zhí)行機(jī)構(gòu)的職能，為成員國(guó)創(chuàng)設(shè)了新的國(guó)際法義務(wù)，這樣的協(xié)議是否有效，聯(lián)合國(guó)是否賦予了安理會(huì)這樣的職權(quán)，造法性決議是否屬于國(guó)際法淵源的范疇等一系列問(wèn)題引發(fā)了很多爭(zhēng)議，下面將對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)一步進(jìn)行探討。

（一）安理會(huì)的職權(quán)是否包括了制定造法性決議

安理會(huì)的職權(quán)來(lái)源于《憲章》的授權(quán)，《憲章》第二十四條規(guī)定，“為保證聯(lián)合國(guó)行動(dòng)迅速有效起見(jiàn)，各會(huì)員國(guó)將維持國(guó)際和平及安全之主要責(zé)任，授予安全理事會(huì)，并同意安全理事會(huì)于履行此項(xiàng)責(zé)任下之職務(wù)時(shí)，即系代表各會(huì)員國(guó)?！笨梢?jiàn)，安理會(huì)維護(hù)國(guó)際和平與安全的職權(quán)來(lái)自于憲章各當(dāng)事國(guó)的授權(quán)，《憲章》的授權(quán)并未將安理會(huì)的職權(quán)限制在促進(jìn)和保障既有義務(wù)之實(shí)現(xiàn)的范圍內(nèi)，而是概括地將維護(hù)國(guó)際和平與安全之主要責(zé)任授予了安理會(huì)，并且同意其在執(zhí)行這些責(zé)任時(shí)的一切行動(dòng)可歸因于各成員國(guó)，當(dāng)然這種歸因的前提是安理會(huì)的行為與維持國(guó)際和平與安全有關(guān)并且符合憲章的宗旨。上述安理會(huì)的造法性決議無(wú)一不是涉及當(dāng)下重大的國(guó)際安全問(wèn)題，安理會(huì)做出決議對(duì)這些安全隱患進(jìn)行制止亦符合聯(lián)合國(guó)維護(hù)國(guó)際和平與安全的宗旨。再者設(shè)立安理會(huì)的目的在于“保證聯(lián)合國(guó)行動(dòng)迅速有效”，針對(duì)當(dāng)下恐怖主義空前嚴(yán)重、各國(guó)人民深受其害的形勢(shì)，相比于在發(fā)生了恐怖事件之后再對(duì)這些破壞和平的行為進(jìn)行制裁，通過(guò)造法性決議為各國(guó)設(shè)定義務(wù)來(lái)促使國(guó)際社會(huì)積極采取行動(dòng)以應(yīng)對(duì)恐怖主義威脅顯得更加主動(dòng)、有效，符合安理會(huì)的設(shè)立宗旨。另外，相比于組織世界各國(guó)商議制定反恐協(xié)議，安理會(huì)決議的通過(guò)更加高效，可以迅速依據(jù)決議采取行動(dòng)，這些優(yōu)勢(shì)也使得制定造法性決議成為應(yīng)對(duì)危機(jī)的最佳選擇，符合合理性的要求。

有反對(duì)的觀點(diǎn)認(rèn)為，國(guó)際社會(huì)不存在超國(guó)家的立法機(jī)構(gòu)，若承認(rèn)安理會(huì)造法的合法性，則安理會(huì)便具有了超越國(guó)家之上的立法權(quán)限，是對(duì)國(guó)家主權(quán)的嚴(yán)重?fù)p害。但是需要注意到的是，安理會(huì)在制定造法性決議時(shí)已獲各成員國(guó)授權(quán)而代表各成員國(guó)行事，即相當(dāng)于各成員國(guó)是該決議的制定主體，因此造法性決議類似于條約，是經(jīng)各國(guó)同意達(dá)成的合意，只不過(guò)這種合意是一種事前的合意，實(shí)際上的國(guó)際立法者仍然是國(guó)家，安理會(huì)本身不具有國(guó)際立法的權(quán)利，只是為了保障安理會(huì)能正常履行其職能，各成員國(guó)通過(guò)同意把一部分國(guó)際立法權(quán)（限于為了維持國(guó)際和平與安全的需要）讓渡給了安理會(huì)，安理會(huì)制定造法性決議的行為并不構(gòu)成高于國(guó)家的國(guó)際立法行為。因此，安理會(huì)的造法性決議應(yīng)視為經(jīng)各成員國(guó)授權(quán)的行為，屬于安理會(huì)的職權(quán)范圍。

（二）造法性決議是否具有法律拘束力

《憲章》第二十五條規(guī)定，“聯(lián)合國(guó)會(huì)員國(guó)同意依憲章之規(guī)定接受并履行安全理事會(huì)之決議?！薄稇椪隆返谒氖艞l規(guī)定，“聯(lián)合國(guó)會(huì)員國(guó)應(yīng)通力合作，彼此協(xié)助，以執(zhí)行安全理事會(huì)所決定之辦法?！笨梢?jiàn)，各國(guó)承認(rèn)安理會(huì)決議的法律效力，并承諾通過(guò)自愿和協(xié)助的方式使安理會(huì)的決議得以履行，以同意的方式賦予了決議拘束力和執(zhí)行力。根據(jù)上文的論述，造法性決議的制定屬于安理會(huì)的職權(quán)范圍，即造法性決議符合合法性的要求，自然應(yīng)當(dāng)包括在二十五條和四十九條之內(nèi)，那么，對(duì)于造法性決議，各會(huì)員國(guó)同樣有義務(wù)接受、履行，并于必要時(shí)通力合作以促成其執(zhí)行。因此，造法性決議具有法律拘束力。

（三）造法性協(xié)議是不是國(guó)際法的淵源

國(guó)際法淵源指國(guó)際法作為有效的法律規(guī)范的表現(xiàn)形式8。通說(shuō)認(rèn)為，國(guó)際法的淵源被規(guī)定在《國(guó)際法院規(guī)約》第三十八條第一款，即僅包括條約、習(xí)慣、一般法律原則三種，且進(jìn)一步規(guī)定司法判例及各國(guó)權(quán)威最高之公法學(xué)家學(xué)說(shuō)為確定法律原則之補(bǔ)助資料。由于這一條款并無(wú)任何彈性規(guī)定，因而很多學(xué)者認(rèn)為除了上述淵源之外，不存在其他形式的國(guó)際法淵源。但是，應(yīng)當(dāng)注意到的是，國(guó)際法院于1946年設(shè)立之時(shí)，國(guó)際社會(huì)尚未有大規(guī)模國(guó)際組織出現(xiàn)，而聯(lián)合國(guó)安理會(huì)也尚未開始真正發(fā)揮其職能，因而在《國(guó)際法院規(guī)約》列舉國(guó)際法淵源時(shí)，并未包括國(guó)際組織的決議，甚至沒(méi)有將其包括進(jìn)“確定法律原則的輔助資料”9。但是，在那之后，大規(guī)模的國(guó)際組織相繼出現(xiàn)，并且開始在國(guó)際交往中占據(jù)越來(lái)越重要的地位，特別是聯(lián)合國(guó)，已經(jīng)成為包括193個(gè)會(huì)員國(guó)在內(nèi)的重要的國(guó)際社會(huì)參與者，而安理會(huì)的造法性決議也在實(shí)際上創(chuàng)設(shè)了新的國(guó)際法規(guī)則。時(shí)代的發(fā)展賦予了國(guó)際法淵源以新的內(nèi)容，確定造法性協(xié)議是不是國(guó)際法的淵源不應(yīng)從以往既有的外延入手而直接否定其地位，而應(yīng)當(dāng)從淵源的定義入手來(lái)判斷其是否具備淵源的構(gòu)成要件。

根據(jù)上面的論述，造法性決議的效力產(chǎn)生于各會(huì)員國(guó)的合意、其拘束力得到了會(huì)員國(guó)的承認(rèn)、且各會(huì)員國(guó)承諾以通力合作的方式保證其實(shí)施，其法律拘束力不可否認(rèn)，再者造法性決議為全體會(huì)員國(guó)創(chuàng)設(shè)了新的國(guó)際法義務(wù)，具備新的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容，有別于執(zhí)行性決議。因此，造法性決議作為有效的國(guó)際法規(guī)則的載體，應(yīng)當(dāng)作為國(guó)際法的淵源之一。

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注釋：

1.梁西.國(guó)際組織法[M].武漢：武漢大學(xué)出版社，2011.第118頁(yè).

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3.http：//www.un.org/zh/documents/view_doc.asp？symbol=S/RES/2259（2015）

4.http：//www.un.org/zh/documents/view_doc.asp？symbol=S/RES/2333（2016）

5.http：//www.un.org/zh/documents/view_doc.asp？symbol=S/RES/2327（2016）

6.王虎華，蔣圣力.聯(lián)合國(guó)安理會(huì)決議造法的國(guó)際法思考[J]，時(shí)代法學(xué)，2015（12）.

7.http：//www.un.org/zh/sc/documents/resolutions/99/s1269.htm

8.王虎華.國(guó)際公法學(xué)[M].北京：北京大學(xué)出版社，2015.第14頁(yè).

9.盧月.聯(lián)合國(guó)安理會(huì)決議的法律屬性探討[J].人民論壇，2014，（6）.