全覆蓋視域下的省級(jí)財(cái)政審計(jì)治理模式嬗變
——以天津市為例

◎文/王浩楨

一、“審計(jì)全覆蓋”的制度框架及其對(duì)財(cái)政審計(jì)的影響

2015年11月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā) 《關(guān)于完善審計(jì)制度若干重大問題的框架意見》及《關(guān)于實(shí)行審計(jì)全覆蓋的實(shí)施意見》等文件，標(biāo)志著“審計(jì)全覆蓋”從概念范疇躍升為制度框架范疇。特別是《關(guān)于實(shí)行審計(jì)全覆蓋的實(shí)施意見》，分別從實(shí)行審計(jì)全覆蓋的目標(biāo)要求、實(shí)施公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源、領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況審計(jì)全覆蓋的具體要求、審計(jì)資源統(tǒng)籌整合、創(chuàng)新審計(jì)技術(shù)方法等幾個(gè)方面對(duì)審計(jì)全覆蓋的實(shí)施制度加以細(xì)化，為國家審計(jì)實(shí)務(wù)正式建構(gòu)實(shí)施規(guī)則與操作指南。

審計(jì)全覆蓋是國家治理現(xiàn)代化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)與腐敗零容忍背景下，國家審計(jì)在國家治理視域下對(duì)自身的治理場(chǎng)域、深度、視野以及治理層次的再定位。財(cái)政審計(jì)是國家審計(jì)的法定職責(zé)、永恒主題和首要任務(wù)，審計(jì)全覆蓋背景下的財(cái)政審計(jì)要覆蓋所有公共資金，并以公共資金為基線兼顧國有資產(chǎn)與領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況，公共資金的范圍除了指全口徑預(yù)算管理的財(cái)政性資金外，還包括住房公積金等其他社會(huì)公共受托管理資金。全覆蓋視域下省級(jí)財(cái)政審計(jì)治理既要從公共資金管理本身查找普遍性、傾向性、苗頭性問題，更要將監(jiān)督視角指向權(quán)力之維推進(jìn)國家善治。作為國家治理在監(jiān)督系統(tǒng)內(nèi)的重要工具，全覆蓋視域下省級(jí)財(cái)政審計(jì)治理模式的嬗變已成必為、應(yīng)為、順為之選。

二、全覆蓋背景下的省級(jí)財(cái)政審計(jì)之四維治理場(chǎng)域——以天津市為例

在全覆蓋視域下，天津市依托于“全口徑預(yù)算管理”的制度基礎(chǔ)、“財(cái)政審計(jì)大格局”的組織變革基礎(chǔ)以及“審計(jì)一張網(wǎng)+”建構(gòu)的共享數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，其財(cái)政審計(jì)治理以公共資金為基點(diǎn)在治理場(chǎng)域的深度、廣度、寬度等方面予以拓展，最終與權(quán)力運(yùn)行主線結(jié)合，把財(cái)政審計(jì)內(nèi)化為常態(tài)化的監(jiān)督反饋機(jī)制，從覆蓋公共資金流向及其使用機(jī)構(gòu)，擴(kuò)圍到政策“決策——實(shí)施——反饋”的各個(gè)流程，進(jìn)而將社會(huì)關(guān)注熱點(diǎn)納入審計(jì)監(jiān)督視野，以期在中國特色的國情、政情、社情背景下推動(dòng)政府走上善治。

（一）將市級(jí)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)內(nèi)容自然擴(kuò)圍，加強(qiáng)決算草案審計(jì)力度

市級(jí)決算草案審計(jì)與市級(jí)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)在審計(jì)目標(biāo)、審計(jì)范圍以及審計(jì)重點(diǎn)和內(nèi)容等方面是一個(gè)自然的動(dòng)態(tài)接續(xù)和銜接過程，決算草案納入預(yù)算執(zhí)行審計(jì)范疇，使審查視角更具宏觀性，對(duì)象更具完整性。把國家預(yù)算管理流程整體納入審計(jì)視野，擴(kuò)大了財(cái)政審計(jì)治理廣度，是全覆蓋視域下財(cái)政審計(jì)治理的首要延展場(chǎng)域。在關(guān)于天津市2016年市級(jí)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行和決算草案編制情況的審計(jì)項(xiàng)目中，天津市審計(jì)局基于預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的經(jīng)驗(yàn)和數(shù)據(jù)審計(jì)模型，通過預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的自然延展，將預(yù)算審計(jì)視野放寬對(duì)以下方面進(jìn)行了重點(diǎn)審計(jì)：①編制合規(guī)性審查：編制程序合規(guī)性，重點(diǎn)審查預(yù)算編制管理制度的執(zhí)行剛性；審查決算草案與預(yù)算的對(duì)應(yīng)性，按預(yù)算科目對(duì)預(yù)算數(shù)、調(diào)整預(yù)算數(shù)、決算數(shù)分別比較，看是否存在科目調(diào)節(jié)；決算項(xiàng)目細(xì)化：是否按功能分類編列到項(xiàng)，是否按經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類編列到款。②編制完整性審查：重點(diǎn)審查全口徑預(yù)算收支是否全部納入決算草案；③編制真實(shí)性審查：對(duì)全口徑?jīng)Q算報(bào)表中重點(diǎn)科目決算金額進(jìn)行審計(jì)。

（二）將天津市16個(gè)區(qū)的財(cái)政決算審計(jì)納入全覆蓋視域，深化縱深治理

相較于以往在相關(guān)區(qū)經(jīng)責(zé)審計(jì)項(xiàng)目中同步安排區(qū)級(jí)財(cái)政決算審計(jì)項(xiàng)目，天津市審計(jì)局在2017年的審計(jì)計(jì)劃中把全市16個(gè)區(qū)的財(cái)政決算審計(jì)項(xiàng)目統(tǒng)籌安排、同步推進(jìn)，從縱深治理層面將下級(jí)政府的財(cái)政決算納入審計(jì)全覆蓋視域，在治理的時(shí)效性、廣域性上有了較大提升：①基于市級(jí)財(cái)政審計(jì)數(shù)據(jù)與成熟模型，以預(yù)算指標(biāo)管理數(shù)據(jù)、國庫集中支付數(shù)據(jù)、總預(yù)算會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)、財(cái)政專戶數(shù)據(jù)分析為龍頭，找準(zhǔn)與區(qū)財(cái)政數(shù)據(jù)縱向關(guān)聯(lián)，梳理共性問題；②根據(jù)各區(qū)發(fā)展的不同階段，選準(zhǔn)特色化的重點(diǎn)延伸部門 （見附表），將全面性的市級(jí)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)與區(qū)級(jí)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)相結(jié)合，跨級(jí)、跨域、跨部門比對(duì)，進(jìn)行系統(tǒng)性審計(jì)；③以財(cái)政、社保、稅務(wù)、工商等多維公共數(shù)據(jù)為依托，共享數(shù)據(jù)平臺(tái)，及時(shí)印證審計(jì)疑點(diǎn)，進(jìn)而轉(zhuǎn)化為審計(jì)成果。

附表1 區(qū)級(jí)財(cái)政決算審計(jì)全覆蓋重點(diǎn)延伸部門一覽表

（三）對(duì)全部市級(jí)預(yù)算單位進(jìn)行全覆蓋審計(jì)，擴(kuò)展審計(jì)監(jiān)督寬度

天津市利用非稅收入收繳管理系統(tǒng)、財(cái)政供養(yǎng)人員數(shù)據(jù)、部門決算數(shù)據(jù)、津稅系統(tǒng)數(shù)據(jù)、住房公積金業(yè)務(wù)系統(tǒng)、工商登記信息、機(jī)動(dòng)車牌證登記系統(tǒng)信息、因公出國（境）審批信息等16類財(cái)務(wù)和業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，通過跨部門、跨行業(yè)、跨年度財(cái)務(wù)與業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的交叉比對(duì)、批量分析，對(duì)全市100個(gè)市級(jí)一級(jí)預(yù)算單位的預(yù)算與執(zhí)行差異情況、行政事業(yè)性收費(fèi)情況、執(zhí)行“八項(xiàng)規(guī)定”情況、協(xié)會(huì)學(xué)會(huì)收取使用財(cái)政資金情況、單位及人員編制情況等12個(gè)方面共性內(nèi)容進(jìn)行批量化審計(jì)。

（四）財(cái)政審計(jì)全覆蓋對(duì)區(qū)長(zhǎng)（書記）履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況審計(jì)的全方位支撐——基于公共履職責(zé)任與權(quán)力運(yùn)行

基于公共資金管理、配置與預(yù)算執(zhí)行視角，能精準(zhǔn)定位、打擊審計(jì)疑點(diǎn)，揭示公共資金管理使用中的違法違規(guī)問題，但公共資金管理使用問題僅是中間環(huán)節(jié)，其背后的公共權(quán)力運(yùn)行、公共履職責(zé)任等深層次問題才是“病原”所在。全覆蓋視域下的財(cái)政審計(jì)應(yīng)基于公共資金主線并以之為媒介延展之權(quán)力主線，在確定審計(jì)項(xiàng)目及其范圍、內(nèi)容及重點(diǎn)時(shí)要對(duì)黨和政府的公共政策績(jī)效、經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、社會(huì)民生訴求等方面背后公共權(quán)力運(yùn)行加以考量。

在天津市的審計(jì)實(shí)踐中，原來既已注意到財(cái)政審計(jì)與區(qū)長(zhǎng)（書記）履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況審計(jì)在審計(jì)對(duì)象廣域性上的內(nèi)在契合，將區(qū)長(zhǎng)（書記）履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況審計(jì)與區(qū)財(cái)政決算審計(jì)統(tǒng)一安排計(jì)劃并由財(cái)政版塊的處室負(fù)責(zé)，二者同步進(jìn)點(diǎn)實(shí)施。在實(shí)施中基于公共資金主線延伸至相關(guān)項(xiàng)目審批權(quán)、人事權(quán)、政策決策權(quán)、權(quán)責(zé)邊界等方面，通過對(duì)被審計(jì)區(qū)域治理機(jī)制、政策執(zhí)行流程等權(quán)力風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)解析，從堵塞體制機(jī)制漏洞、優(yōu)化治理流程、促進(jìn)政策效果落實(shí)等方面提出建議。審計(jì)現(xiàn)場(chǎng)實(shí)施階段結(jié)束后，根據(jù)不同審計(jì)目標(biāo)分別提交報(bào)告。在全覆蓋視域下，由于天津市各區(qū)財(cái)政決算審計(jì)已由全覆蓋整合的方式開展，區(qū)長(zhǎng)（書記）履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況審計(jì)與區(qū)財(cái)政決算審計(jì)不再同步進(jìn)點(diǎn)實(shí)施，而是由區(qū)財(cái)政決算審計(jì)全覆蓋先行沖鋒，區(qū)長(zhǎng)（書記）履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況審計(jì)基于一個(gè)上下聯(lián)動(dòng)、橫向?qū)Ρ鹊牧Ⅲw化公共資金審計(jì)成果進(jìn)行精準(zhǔn)的后續(xù)跟進(jìn)，并不斷探索“快進(jìn)快出”的新型治理模式。

（五）全覆蓋視域下財(cái)政審計(jì)業(yè)務(wù)交叉整合

1.基于聯(lián)網(wǎng)審計(jì)的基礎(chǔ)設(shè)施，市區(qū)兩級(jí)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)團(tuán)隊(duì)共同開發(fā)審計(jì)模型、研究審計(jì)疑點(diǎn)并共享審計(jì)成果，特別是對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金流與不同層級(jí)府際間匹配性項(xiàng)目，嘗試分析以政策導(dǎo)向?yàn)橹行牡臄?shù)據(jù)團(tuán)，向上追溯至預(yù)算指標(biāo)，向下追溯至支出終點(diǎn)，初步建立財(cái)政審計(jì)全覆蓋框架。

2.市財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)和市級(jí)預(yù)算部門聯(lián)網(wǎng)審計(jì)結(jié)合，預(yù)算管理“龍頭”與部門預(yù)算執(zhí)行全方位結(jié)合，從體制機(jī)制與資金績(jī)效上進(jìn)行審計(jì)擴(kuò)圍。

3.“同級(jí)審”與“上審下”相結(jié)合，區(qū)級(jí)財(cái)政決算全覆蓋審計(jì)與各區(qū)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)以財(cái)政審計(jì)監(jiān)督中形成的模型以及國家、市區(qū)級(jí)出臺(tái)的各項(xiàng)政策為基點(diǎn)，打破層級(jí)、組織、部門界限，將審計(jì)內(nèi)容重點(diǎn)和發(fā)現(xiàn)的疑點(diǎn)統(tǒng)一部署、分批推送、重點(diǎn)核查，人力、信息、審計(jì)成果共享。

三、省級(jí)財(cái)政審計(jì)全覆蓋的治理困境

省級(jí)財(cái)政審計(jì)全覆蓋在國家治理中的作用日益凸顯，審計(jì)成果在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、全面深化改革以及治理財(cái)經(jīng)腐敗行為中效果顯著，但囿于審計(jì)資源有限、審計(jì)對(duì)象激增、公共政策多元等外部審計(jì)環(huán)境急劇變動(dòng)因素，省級(jí)財(cái)政審計(jì)全覆蓋治理面臨著新的困境。

（一）治理對(duì)象的廣域性，使得審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)加大

在全覆蓋視域下，財(cái)政審計(jì)的對(duì)象已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)槿抗操Y金運(yùn)行及其背后的公權(quán)履職責(zé)任，特別是在探索省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)一管理制度改革的背景下，省級(jí)財(cái)政審計(jì)治理逐漸自成體系并向縱深拓展，其審計(jì)對(duì)象在橫平上有復(fù)雜性、縱深上有廣域性，審計(jì)內(nèi)容、重點(diǎn)難于確定。財(cái)政審計(jì)全覆蓋的目標(biāo)指向?yàn)閲疑浦?，這使得審計(jì)外延的彈性極大，加之大數(shù)據(jù)環(huán)境下數(shù)據(jù)冗余與數(shù)據(jù)沖突并存，審計(jì)抽樣的概念逐漸弱化，這使得財(cái)政審計(jì)的漏報(bào)錯(cuò)報(bào)風(fēng)險(xiǎn)加大。

（二）治理主體的多元性，使得審計(jì)組織協(xié)調(diào)與資源受限并存

財(cái)政審計(jì)對(duì)象的廣域性客觀上要求審計(jì)機(jī)關(guān)必須突破原有組織管理模式，審計(jì)治理主體由原來的單層級(jí)國家審計(jì)隊(duì)伍擴(kuò)展為“多層級(jí)的國家審計(jì)干部為主體，合格的內(nèi)部審計(jì)力量為協(xié)助，專業(yè)化的社會(huì)審計(jì)及相關(guān)技術(shù)力量為重要支持”的多元化審計(jì)治理主體。多元化的審計(jì)隊(duì)伍可以使審計(jì)效能得以提升，但由于人員知識(shí)、個(gè)性等方面的參差不齊，使得組織邊界擴(kuò)圍也帶了組織協(xié)調(diào)、數(shù)據(jù)安全等問題。同時(shí)由于財(cái)政審計(jì)全覆蓋采取彈性化的組織方式，項(xiàng)目中人員隸屬機(jī)構(gòu)的日常工作與全覆蓋工作時(shí)有沖突，如區(qū)級(jí)財(cái)政決算全覆蓋審計(jì)與各區(qū)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的時(shí)間、人員、重點(diǎn)、目標(biāo)等既有交叉，又有差異，導(dǎo)致在實(shí)地疑點(diǎn)核查過程中市區(qū)兩級(jí)審計(jì)項(xiàng)目組織出現(xiàn)對(duì)立統(tǒng)一的關(guān)系，如果管理不力極易造成多頭領(lǐng)導(dǎo)卻又治理缺失的問題，反而使得有效審計(jì)資源受限。

（三）治理方式的多維性，使得“管理-科技”復(fù)合性人才供給短板突出

在全覆蓋視域下，省級(jí)財(cái)政審計(jì)治理的組織管理彈性化、數(shù)據(jù)信息海量化、人員結(jié)構(gòu)多元化，這樣的環(huán)境下需要在項(xiàng)目統(tǒng)籌、精準(zhǔn)推送、延伸破局等各個(gè)關(guān)節(jié)點(diǎn)都需要多維度、復(fù)合型的治理人才，但現(xiàn)有人才儲(chǔ)備尚無法滿足需求。

（四）治理環(huán)境的復(fù)雜性，使得項(xiàng)目化的傳統(tǒng)審計(jì)組織方式受到挑戰(zhàn)

在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入“新常態(tài)”、十八大以來嚴(yán)峻的黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)形勢(shì)等宏觀政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)背景下客觀上要求財(cái)政審計(jì)主動(dòng)擴(kuò)圍，財(cái)政政策精準(zhǔn)發(fā)力、地方政府債務(wù)潛在的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)稅管理各個(gè)環(huán)節(jié)的權(quán)力設(shè)租尋租等均要納入財(cái)政審計(jì)的視野。然而目前傳統(tǒng)計(jì)劃統(tǒng)御型的項(xiàng)目審計(jì)和審計(jì)調(diào)查方式，由于主題單一、權(quán)責(zé)受限，根本無法適應(yīng)復(fù)雜的外部治理環(huán)境，難于在審計(jì)全覆蓋的視域下發(fā)揮效能。

（五）治理模式的創(chuàng)新性，使得法治權(quán)威性存疑

大量的審計(jì)對(duì)象要求探索建立更有效率的審計(jì)取證、通知等程序性治理機(jī)制與之配套。以天津市為例，天津市在財(cái)政審計(jì)全覆蓋實(shí)踐中探索了批量下發(fā)聯(lián)網(wǎng)審計(jì)通知書、制定審改分離辦法、現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)證據(jù)市區(qū)兩級(jí)共享等配套措施。但由于現(xiàn)行審計(jì)法中沒有簡(jiǎn)易程序的規(guī)定，這使得上位法制與審計(jì)全覆蓋的實(shí)踐治理并不匹配，在工作推進(jìn)中也遭遇了來自各方的質(zhì)疑，影響了工作推進(jìn)效率和質(zhì)量。

四、省級(jí)財(cái)政審計(jì)全覆蓋治理模式嬗變

推進(jìn)省級(jí)財(cái)政審計(jì)全覆蓋，要從樹立大局意識(shí)出發(fā)，在組織方式、工作模式、人才管理、團(tuán)隊(duì)建設(shè)等方面優(yōu)化路徑建設(shè)，嬗變治理模式。

（一）樹大局意識(shí)，行規(guī)矩之治，共享審計(jì)成效，為國家審計(jì)治理維護(hù)秩序圍墻

財(cái)政審計(jì)治理是國家審計(jì)治理總體框架中的首要環(huán)節(jié)，只有嚴(yán)格嚴(yán)肅的財(cái)政審計(jì)治理才能在法治與管理之維樹立財(cái)經(jīng)治理規(guī)矩。其他的審計(jì)技術(shù)與管理方法如大數(shù)據(jù)審計(jì)等，如無財(cái)經(jīng)治理規(guī)矩作保障，就無法取得整齊、準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)，審計(jì)全覆蓋也無從談起。在全覆蓋視域下，省級(jí)財(cái)政審計(jì)要樹立大局意識(shí)，自覺以黨中央、國務(wù)院確立的規(guī)則、秩序、制度及其背后規(guī)矩精神為準(zhǔn)繩，善于與人大監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督協(xié)同發(fā)力，在“四個(gè)全面”的戰(zhàn)略布局中勇于擔(dān)當(dāng)保障制度執(zhí)行質(zhì)量、修正甚至否定自己權(quán)責(zé)范圍內(nèi)不合規(guī)、不合理財(cái)稅管理制度的歷史重任。同時(shí)應(yīng)該看到省級(jí)財(cái)政審計(jì)在促進(jìn)財(cái)政規(guī)則建構(gòu)方面的作用有極強(qiáng)的外溢正效用，特別是預(yù)算執(zhí)行與決算草案等審計(jì)項(xiàng)目，其成果往往沒有明顯、直接的處理處罰效果，這更要求財(cái)政審計(jì)干部不忘初心堅(jiān)守審計(jì)監(jiān)督的法治之維，為國家審計(jì)大局舍棄小我，通過財(cái)政管理制度的規(guī)制為國家審計(jì)甚至國家治理鋪設(shè)制度基礎(chǔ)。

（二）深化審計(jì)組織方式的改革，用“數(shù)據(jù)推送+無項(xiàng)目”嵌入式動(dòng)態(tài)聯(lián)網(wǎng)審計(jì)監(jiān)督豐富甚至部分替代項(xiàng)目式審計(jì)組織方式，加強(qiáng)日常免疫型審計(jì)監(jiān)督，并探索簡(jiǎn)易取證程序

在全覆蓋視域下，必須更新審計(jì)監(jiān)督理念打破傳統(tǒng)項(xiàng)目式審計(jì)組織方式，必須依托全方位的政務(wù)、商務(wù)信息互聯(lián)互通，探索通過數(shù)據(jù)的動(dòng)態(tài)采集、跨庫比對(duì)、系統(tǒng)測(cè)評(píng)形成疑點(diǎn)集合并進(jìn)行分級(jí)預(yù)警、階段推送，建立“數(shù)據(jù)推送+無項(xiàng)目”嵌入式的動(dòng)態(tài)聯(lián)網(wǎng)審計(jì)模式。通過審計(jì)視域向事中、動(dòng)態(tài)、遠(yuǎn)程拓寬增強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督的廣域性、及時(shí)性與效率性，全方位提高審計(jì)監(jiān)督質(zhì)量。同時(shí)，應(yīng)積極探索“分級(jí)管理、繁簡(jiǎn)分流”審計(jì)法治程序，在不影響程序正義的情況下，能夠更加有利于實(shí)現(xiàn)實(shí)體正義。

（三）構(gòu)建綠色共享型財(cái)政審計(jì)模式，探索審計(jì)模型開發(fā)邊界，建設(shè)“上下一體、內(nèi)外協(xié)同”的大數(shù)據(jù)型財(cái)政審計(jì)治理方式

基于聯(lián)網(wǎng)實(shí)時(shí)審計(jì)下的財(cái)政審計(jì)全覆蓋主要是利用模型方式，以大數(shù)據(jù)為依托將審計(jì)重點(diǎn)問題標(biāo)準(zhǔn)化，進(jìn)而形成審計(jì)模型并在一定范圍推廣。在這其中伴生了很多無法標(biāo)準(zhǔn)化的審計(jì)線索，它們凝結(jié)了一線審計(jì)人員的工作思路、方法，比成熟的審計(jì)模型更為鮮活，更能反映國家治理中的新問題、新趨勢(shì)，也是審計(jì)工作甚至是反腐工作的重要 “半成品”，也極有可能成為審計(jì)模型，如何樹立綠色共享型審計(jì)理念實(shí)現(xiàn)這些“線索”的循環(huán)再利用是實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋的重要課題。應(yīng)探索建立審計(jì)線索云平臺(tái)，由每個(gè)審計(jì)人員自行建立、維護(hù)自己的線索庫，在該庫中設(shè)立被審計(jì)單位、被審專項(xiàng)、主要負(fù)責(zé)人、項(xiàng)目績(jī)效等關(guān)鍵指標(biāo)，每步線索一經(jīng)采用前n個(gè)步驟的創(chuàng)建人貢獻(xiàn)信息都會(huì)在流程中體現(xiàn)，打造一個(gè)審計(jì)線索 “超市”，每次審計(jì)中由審計(jì)人員自行選取，每個(gè)審計(jì)人員的主要業(yè)績(jī)也會(huì)在該系統(tǒng)中體現(xiàn)，可以實(shí)現(xiàn)“人事+數(shù)據(jù)+事項(xiàng)”的多維共治。同時(shí)，應(yīng)在保證數(shù)據(jù)安全基礎(chǔ)上探索向下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)、審計(jì)團(tuán)隊(duì)中的協(xié)審人員 （內(nèi)審力量以及社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)人員）有限度開放數(shù)據(jù)、模型權(quán)限，在財(cái)政審計(jì)治理方式上實(shí)現(xiàn) “上下一體、內(nèi)外協(xié)同”。

（四）建設(shè)財(cái)政審計(jì)人才數(shù)據(jù)庫，突破處室、突破層級(jí)、突破組織藩籬，將可用力量納入治理范疇

全覆蓋視域下，面對(duì)省級(jí)財(cái)政審計(jì)對(duì)象的陡增，應(yīng)從以下幾方面破解國家審計(jì)機(jī)關(guān)人員不足問題：1.省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)基于本機(jī)關(guān)人才庫打造多元專業(yè)背景的審計(jì)團(tuán)隊(duì)，弱化原有按監(jiān)督對(duì)象分類的處室界限，優(yōu)化內(nèi)部人員配置；2.以多級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)合作項(xiàng)目為契機(jī)，了解、打造省以下審計(jì)機(jī)關(guān)人才庫；3.以內(nèi)審監(jiān)督部門為核心，做實(shí)內(nèi)審監(jiān)督職能，從人才建設(shè)、職能設(shè)置、審計(jì)成果等方面建設(shè)常態(tài)化的內(nèi)審調(diào)查平臺(tái)，作為重要儲(chǔ)備在國家審計(jì)全覆蓋工作中發(fā)揮補(bǔ)充作用；4.嘗試依托其他機(jī)關(guān)的專業(yè)人才數(shù)據(jù)庫，如財(cái)政機(jī)關(guān)的政府采購專家?guī)欤蟽?yōu)選社會(huì)專業(yè)資源，購買優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)延長(zhǎng)財(cái)政審計(jì)專業(yè)臂長(zhǎng)，補(bǔ)齊技術(shù)性短板。

（五）打造政策分析團(tuán)隊(duì)，將公共資金運(yùn)行背后的權(quán)力之維納入審計(jì)分析范疇

在全覆蓋視域下，公共資金背后的公共資源決策、運(yùn)營、績(jī)效考核等公權(quán)運(yùn)行維度納入了審計(jì)范疇，而當(dāng)前“就事論事”型的經(jīng)驗(yàn)式審計(jì)重點(diǎn)疑點(diǎn)分析方式已不能適應(yīng)全覆蓋的審計(jì)要求。必須從政策分析視角對(duì)公共資金運(yùn)行的權(quán)力之維進(jìn)行整體分析，從政策熱點(diǎn)、重點(diǎn)出發(fā)梳理整合數(shù)據(jù)庫，形成體系化、關(guān)聯(lián)化、規(guī)范化的審計(jì)重點(diǎn)體系。用公共政策的審計(jì)分析破解公共資金管理與權(quán)力行使的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，化解全覆蓋視域下的審計(jì)定責(zé)難題。