稅收征管體制的根本性改革

李林木

在改革開放40周年之際，國稅地稅合并備受關注。7月20日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《國稅地稅征管體制改革方案》，這意味著從1994年分稅制改革實行國地稅機構分設24年之后，中國稅收征管體制迎來了再次重大改革。這一重大變革對于構建優(yōu)化高效統(tǒng)一的稅收征管體系，夯實國家治理的財力基礎，發(fā)揮稅收在國家治理中的基礎性、支柱性、保障性作用，必將產生重大而深遠的影響。

稅收征管機構從分設到合并

回顧改革開放以來我國稅收征管體制的變遷，可以說每次重大變革都是由當時的客觀情況決定的，是時勢推動的結果。

先看1994年分稅制改革。改革開放后，中央實行了向地方政府放權讓利的各種財政包干制，這一改革大大調動了地方的發(fā)展積極性，但同時也造成了中央財政收入占全國財政收入的比重持續(xù)下降，1993年降到了歷史最低的22%。中央宏觀調控所需財力嚴重弱化，甚至一度出現(xiàn)了中央財政向地方財政借款的現(xiàn)象。1993年7月，時任國務院副總理朱镕基在全國財政會議上首提分稅制，并于1994年推行。在當時背景下，很難將省級以下隸屬于地方政府的稅務部門直接轉變?yōu)橹醒氪怪惫芾淼亩悇諜C關，而如果仍繼續(xù)由地方稅務機關來為中央和地方籌集收入，在央、地間財政關系沒有徹底理順的情況下，要提高中央財政收入占全國財政收入的比重幾乎不可能。因此，1994年分稅制改革時，借鑒國際經驗，在征管體制上在各地分設國稅和地稅兩套稅務機構，前者隸屬于中央，后者隸屬于地方，獨享的稅種各自征收，共享的稅種視情況劃分征收。

國地稅機構分設調動了中央和地方的雙重積極性。機構分設后，隨著新稅制的順利實施，我國稅收收入逐年快速增長，中央財政收入占比迅速上升，從1993年的22%迅速提升至1994年的55.7%，顯著提高了中央宏觀調控所需的財力。但在運行過程中，國地稅機構分設的稅收征管體制的弊端也越發(fā)明顯，包括國地稅機關之間征管職責不夠清晰、執(zhí)法不夠統(tǒng)一、機構設置重復、納稅人辦稅不夠便利、稅收征納成本高等。

在這個大背景下，再看2018年的國地稅機構合并，我們就不難理解其必要性。其一，“營改增”的全面推行加劇了國地稅機構合并的必要性。2016年5月1日“營改增”全面推開后，作為地方財政的第一大稅種、在地方稅收收入中約占1/3的營業(yè)稅不復存在。增值稅是我國第一大稅種，由國稅部門征收，“營改增”后國稅部門46萬人征收了全國近3/4的稅收收入，而地稅部門41萬人則只征收全國約1/4的稅收收入，國地稅之間人力資源配置的失衡一下子凸顯出來。在這樣的情況下，與其從地稅部門調配人員到國稅部門，倒不如直接合并，既便利征管，又方便納稅人。其二，深化黨和國家機構改革的契機為國地稅機構合并提供了可能性。2017年10月黨的十九大提出“深化機構和行政體制改革”的總體目標，稅務部門作為關系廣大企業(yè)和個人經濟利益的政府機關自然也在改革之列。2018年2月，十九屆三中全會審議通過了《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》，其中明確提出改革國稅地稅征管體制，將省級和省級以下國稅地稅機構合并，具體承擔所轄區(qū)域內各項稅收、非稅收入征管等職責。3月，《深化黨和國家機構改革方案》中提出了國稅地稅征管體制改革的主要內容。7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《國稅地稅征管體制改革方案》，明確了國稅地稅征管體制改革的指導思想、基本原則和主要目標，提出了改革的主要任務及實施步驟、保障措施。

國地稅機構合并是稅收征管體制的根本性改革

需要注意的是，此次國地稅機構合并并不是要否定或取消分稅制，而是實行中央與地方政府之間分稅但不分征管機構的稅收管理體制，即只設立一套國家稅務機構，統(tǒng)籌征收中央稅、共享稅與地方稅，再按分稅制規(guī)定分別劃繳入庫。合并之后的稅務局在領導體制、管理職責、組織機構等方面的制度安排既不同于國地稅機構分設時期，也不同于1994年以前稅務機關隸屬地方政府的時期。同以往相比，這次機構合并將顯著降低征納成本，提高征管效率，優(yōu)化營商環(huán)境，促進納稅遵從。

首先，從領導體制看，省及省以下國稅地稅機構合并后實行以國家稅務總局為主與省區(qū)市黨委政府雙重領導的管理體制。這意味著合并后的稅務部門將實行由國稅總局統(tǒng)籌管理稅務系統(tǒng)“人、財、物、事”的中央垂直管理體制，同時兼顧地方（省級）的參與管理權。這一點從合并后各級稅務局的掛牌名稱在前面都加上“國家稅務總局”就可看出。由于全國使用同一套稅收征管系統(tǒng)和征管標準，將有利于確保稅收執(zhí)法的獨立性、規(guī)范性和統(tǒng)一性，在全國范圍內實現(xiàn)“服務一個標準、征管一個流程、執(zhí)法一把尺子”，有效避免稅費收入尤其是原先由地方負責的稅費收入的征管容易受到地方干預的問題。

第二，從管理職責看，國地稅機構合并后由一個稅務機構統(tǒng)籌負責所轄區(qū)域內各項稅收、社保費及其它非稅收入的征管。從2019年起，基本養(yǎng)老保險費、基本醫(yī)療保險費、失業(yè)保險費、工傷保險費、生育保險費等各項社保費將由稅務部門統(tǒng)一征收，對依法保留、適宜劃轉的非稅收入也將交由稅務部門征收。由一個稅務機構統(tǒng)籌征管政府的各類收入后，不僅避免了兩個機構、兩支隊伍、兩套信息系統(tǒng)和征管體系下征管成本高的問題，而且國、地稅之間的協(xié)調成本也將省去。另一方面，對納稅人（繳費人）來說，國地稅機構合并疏通了納稅人辦稅的“痛點”“堵點”，納稅人將不再受到“兩頭跑”、“兩頭查”、資料重復報等問題的困擾，從而大大節(jié)省納稅遵從成本。

第三，從組織機構看，按照“瘦身”與“健身”相結合原則，國地稅機構合并后各層級稅務組織體系和資源配置將得到優(yōu)化。我國現(xiàn)行的按行政區(qū)劃來設置稅務機構，人、財、物等資源的配置存在比較嚴重平均化的問題，有望逐步得以解決。一是在縱向布局上，我國現(xiàn)行的“金字塔”型稅務組織結構將朝著管理層次少、管理幅度大的扁平化方向發(fā)展。比如，將稅務稽查等執(zhí)法職能上收到地市級甚至省級的稅務局，將征管制度和工作標準的頂層設計、信息平臺建設和數(shù)據(jù)集中處理應用等全局性職能集中到國稅總局。這樣既最大程度地方便納稅人，又避免對納稅人的正常生產經營產生干擾，并防范執(zhí)法腐敗。二是在橫向布局上，稅務機關自身的行政管理部門與面向納稅人的管理和服務部門的資源配置平均化問題將得以解決。稅務系統(tǒng)自身管理部門（如辦公室、人事、教育、督察內審、后勤服務等）可能進行合并和人員精簡，進行“瘦身”，而把更多的人力、財力、技術等資源配置到納稅服務、稅源監(jiān)管和稅務稽查等主要面向納稅人的部門，對這些部門進行“健身”。

構建優(yōu)化高效統(tǒng)一的稅收征管體系

2018年底，各級稅務機構改革任務將基本完成，新的稅收征管體制將初步建立，但要實現(xiàn)征管體制的改革目標--“構建起優(yōu)化高效統(tǒng)一的稅收征管體系，為納稅人和繳費人提供更加優(yōu)質高效便利服務，提高稅法遵從度和社會滿意度，提高征管效率，降低征納成本，增強稅費治理能力，確保稅收職能作用充分發(fā)揮，夯實國家治理的重要基礎”，還需著力解決減負不明顯、服務不解渴、管理不到位等問題。

第一，必須深化稅費制度改革，減輕稅費負擔，增強企業(yè)和居民的獲得感。2018年8月底，全國人大常委會審議通過個人所得稅法修正案，可以說在減輕個人稅負方面邁出了重大步伐，但對企業(yè)來說，減負的力度還亟待加強?！盃I改增”后企業(yè)稅費負擔的85%左右是三種稅費：增值稅、企業(yè)所得稅和社保費。從增值稅看，盡管我國的稅率不高，但一般納稅人稅負仍偏重，主要原因有兩方面。一是長期以來一般納稅人的剩余進項稅（即進項稅額超過銷項稅額的部分）只能留抵，不能退稅。盡管2018年6月起國家對部分行業(yè)的增值稅留抵稅額給予退還，但許多行業(yè)未能包含其中。另一個原因是進項稅額抵扣不足，比如“營改增”后企業(yè)購進的旅客運輸服務、貸款服務的進項稅額不能抵扣。因此，要從根本上減輕企業(yè)稅費負擔，關鍵是顯著降低社保費和增值稅的負擔。前者要求大幅降低社保費，尤其是占主體的養(yǎng)老和醫(yī)療保險的費率，并將繳費基數(shù)由個人上年度平均月工資收入改為當月的實際工資收入。后者要求全面擴大退還增值稅留抵稅額的行業(yè)范圍，并準予企業(yè)抵扣所有為生產應稅產品或提供應稅服務而購進的產品或服務所含的進項稅額。

第二，提高納稅服務的質量和層次，不斷降低稅收遵從成本，增強納稅便利度和納稅人的滿意度。一是改進信息化服務，優(yōu)化稅收政策的宣傳、教育和咨詢方式。許多企業(yè)反映，稅收管理員制度取消后，稅收環(huán)境更加公平公開，但遇到涉稅問題往往難以解決，從納稅服務熱線得到的解答往往比較籠統(tǒng)，無法滿足企業(yè)的個性化需求。因此，今后稅務機關除了提高納稅服務熱線咨詢受理人員的業(yè)務素質外，還需采用多種渠道回應納稅人的關切，比如通過征集納稅人需求定期舉辦政策培訓會（宣講會）并通過網絡視頻直播向納稅人解讀新的稅收政策，或者開設專家咨詢預約窗口，接受納稅人的預約咨詢。二是簡化程序性服務，提高納稅容易度。目前我國主要稅種（如增值稅、企業(yè)所得稅）的納稅申報仍然很復雜，納稅準備時間相當長。今后，一方面應當充分利用大數(shù)據(jù)支撐，盡可能簡化主要稅種的納稅申報表（包括相關附表）的設計以及登記、申報、變更和注銷的程序。另一方面，要努力開發(fā)高端服務系統(tǒng)，盡量降低辦稅復雜性。三是加強權益性服務，及時維護納稅人的合法權益。針對目前處理納稅人投訴、解決征納雙方糾紛的效率還不高的現(xiàn)實問題，今后可借鑒國際經驗，設立專門維護納稅人權益的部門或通道，解決那些通過正常渠道難于解決的問題，并實行主要環(huán)節(jié)限期辦復制度。還應完善納稅信用等級管理制度，對納稅信用良好的納稅人加大實質性的聯(lián)合激勵力度，增強誠信納稅的動力。

第三，強化遵從風險管理，大力提高稅費征管的質量和效率，營造稅費負擔公平的競爭環(huán)境。在稅源監(jiān)管上，在給納稅人放權讓利的同時，必須謹防監(jiān)管缺位導致稅收違法行為增多的風險。比如，實行“五證合一”（營業(yè)執(zhí)照、組織機構代碼證、稅務登記證、社會保險登記證和統(tǒng)計登記證五證合并為一個證），在大大方便企業(yè)注冊登記的同時，大量“皮包公司”虛開增值稅發(fā)票牟利的問題明顯增多。因此，必須從源頭上改進企業(yè)注冊登記管理辦法，將“寬進”與“嚴審”相結合。在稅務稽查上，要改進選案辦法，加大違法懲戒力度。近年來實施的“雙隨機”檢查（隨機抽取檢查對象、隨機選派執(zhí)法檢查人員）實現(xiàn)了程序公平，但也會出現(xiàn)一些企業(yè)受到重復檢查，而一些逃稅嚴重的企業(yè)反而逍遙法外的情況。因此，應當充分運用大數(shù)據(jù)技術，優(yōu)化納稅評估和稽查選案系統(tǒng)，從中及時甄別出有稅收違法嫌疑的納稅人作為檢查對象，并將嚴重違法者的違法事實和處罰結果及時公開。

（作者系南京財經大學財政與稅務學院院長、教授、博士生導師）