黨領(lǐng)導(dǎo)下的社區(qū)共治居民自治探索

張敬芬

[摘 要]

黨的十九大提出要打造“共建共治共享的社會(huì)治理格局”，強(qiáng)調(diào)“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制”。上海市嘉定區(qū)馬陸鎮(zhèn)面對(duì)快速城市化給基層社會(huì)治理帶來(lái)的新挑戰(zhàn)，積極探索“We家行動(dòng)”，形成了獨(dú)具特色的社區(qū)共治自治做法，為城郊區(qū)基層社會(huì)治理探索了一條新路徑，帶來(lái)了許多啟示。

[關(guān)鍵詞]

城市化；社區(qū)共治；居民自治

[中圖分類號(hào)] D267 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009-928X（2018）09-0057-04

黨的十九大提出要打造“共建共治共享的社會(huì)治理格局”，強(qiáng)調(diào)“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制，提高社會(huì)治理社會(huì)化、法制化、智能化、專業(yè)化水平”。[1]這既是對(duì)提高社會(huì)治理水平提出的新要求，也為社會(huì)協(xié)同治理創(chuàng)新指明了方向。為積極應(yīng)對(duì)嘉定新城建設(shè)發(fā)展的戰(zhàn)略任務(wù)，推進(jìn)基層社會(huì)治理精細(xì)化、夯實(shí)社會(huì)建設(shè)基礎(chǔ)，上海嘉定新城（馬陸鎮(zhèn)）緊緊圍繞依托“鎮(zhèn)管社區(qū)”模式改革，以區(qū)域化黨建為引領(lǐng)，以區(qū)域共治自治為核心，于2015年推出社區(qū)“We家行動(dòng)”，廣泛動(dòng)員各方力量參與社會(huì)治理，探索形成了符合嘉定新城實(shí)際、凸顯嘉定新城特色的社區(qū)共治自治工作新模式，有效地提高了基層社會(huì)治理的效能。

一、馬陸鎮(zhèn)“We家行動(dòng)”的

創(chuàng)新背景

2014年3月5日，習(xí)近平總書(shū)記在全國(guó)兩會(huì)參加上海代表團(tuán)審議時(shí)指出，社會(huì)治理“核心是人、重心在城鄉(xiāng)社區(qū)、關(guān)鍵在體制機(jī)制創(chuàng)新”。2014年，中共上海市委把“創(chuàng)新社會(huì)治理、加強(qiáng)基層建設(shè)”列為“一號(hào)課題”，并在此基礎(chǔ)上形成“1+6”文件，其中明確提出“深化拓展網(wǎng)格化管理、提升城市綜合管理效能”的新要求。[2]落實(shí)中央、市委、區(qū)委要求，從實(shí)際出發(fā)探尋適合自身特點(diǎn)的社區(qū)治理方式，是基層黨組織和政府實(shí)施社會(huì)治理創(chuàng)新所面臨的中心任務(wù)。

嘉定新城（馬陸鎮(zhèn)）于2011年8月調(diào)整成立，隨著城市化進(jìn)程的加快和新城建設(shè)的推進(jìn)，大量樓盤(pán)落成、大量人口涌入，目前全鎮(zhèn)共有12個(gè)行政村、6大鎮(zhèn)管社區(qū)、1個(gè)工業(yè)園區(qū)以及34個(gè)居委會(huì)（其中14個(gè)籌建組）。由于管理主體的地域界限和職責(zé)權(quán)限不清，管理環(huán)節(jié)上的權(quán)責(zé)失衡和條塊協(xié)同不暢，導(dǎo)致社區(qū)治理難題頻現(xiàn)。首先是管理難以覆蓋。由于前期新城建管分離的建設(shè)方式，導(dǎo)致管理范圍內(nèi)監(jiān)管脫節(jié)問(wèn)題明顯。如學(xué)校、醫(yī)院門(mén)前黑“摩的”多，管理無(wú)序；綠化帶衛(wèi)生堪憂，管理難度大；轄區(qū)在建工地?cái)?shù)量多，占道堆物、亂倒渣土現(xiàn)象頻發(fā)。其次是管理力量難平衡。雖然各社區(qū)配備了獨(dú)立的管理人員和聯(lián)勤隊(duì)伍，但面對(duì)區(qū)域內(nèi)繁重的日常事務(wù)，管理力量仍然緊缺。再次，服務(wù)配套跟不上。新城教育、醫(yī)療等公共服務(wù)設(shè)施配套建設(shè)滯后于居民導(dǎo)入的速度，并且不能滿足居民多元化的服務(wù)需求，導(dǎo)致社會(huì)矛盾凸顯。最后，社區(qū)共同體意識(shí)不強(qiáng)。由于新城居民來(lái)自不同地方，且各社區(qū)入住率高低不等，真正適合居民廣泛參與的活動(dòng)載體不多，導(dǎo)致居民缺乏社區(qū)認(rèn)同感、歸屬感、幸福感。

隨著嘉定新城城市化建設(shè)的不斷推進(jìn)，政府已無(wú)法涵蓋和包容日趨分化的多元管理和服務(wù)需求。因此，構(gòu)建區(qū)域共治與居民自治交融互動(dòng)的治理格局成為社區(qū)發(fā)展的必然選擇。

二、馬陸鎮(zhèn)“We家行動(dòng)”的

基本做法

（一）堅(jiān)持理念創(chuàng)新，構(gòu)建“We板塊”，推動(dòng)社區(qū)生活共同體建設(shè)。堅(jiān)持民需為本、共治家園，創(chuàng)建“We聯(lián)盟”。以鎮(zhèn)管社區(qū)為基礎(chǔ)，各社區(qū)建立了由駐區(qū)單位、社會(huì)組織、自治組織等多元主體組成的區(qū)域共治聯(lián)盟平臺(tái)，完善聯(lián)動(dòng)機(jī)制，深化聯(lián)合項(xiàng)目、實(shí)現(xiàn)聯(lián)建目標(biāo)，構(gòu)建“事務(wù)共商、問(wèn)題共管、資源共享、發(fā)展共謀”的社區(qū)共治格局。堅(jiān)持民聚為家、情融鄰里，創(chuàng)建“We睦鄰”。以自治家園為基礎(chǔ)，由專委會(huì)成員、樓組長(zhǎng)、義工、群團(tuán)組織等社區(qū)自組織組成自治聯(lián)合會(huì)，通過(guò)“啟動(dòng)社區(qū)日、發(fā)現(xiàn)社區(qū)人、講述社區(qū)事、共敘鄰里情”，推進(jìn)自我教育、自我服務(wù)、自我管理、自我監(jiān)督，打造共同價(jià)值，引領(lǐng)睦鄰風(fēng)尚。堅(jiān)持民智為源、眾創(chuàng)未來(lái)，創(chuàng)建“We智創(chuàng)”。以社區(qū)發(fā)展基金為基礎(chǔ)，啟動(dòng)“家園We創(chuàng)”“社區(qū)We創(chuàng)”“服務(wù)We創(chuàng)”三大類社區(qū)眾創(chuàng)項(xiàng)目，引導(dǎo)社會(huì)組織、社區(qū)居民共同參與，關(guān)心家園建設(shè)，群策群力推動(dòng)社區(qū)家園建設(shè)、環(huán)境治理、文化培育。

（二）拆除分割“圍墻”，形成共治合力，變“單打獨(dú)斗”為“齊抓共管”。一是依托黨建大聯(lián)盟，促進(jìn)多元主體互通互信。推行“一核兩網(wǎng)五化”黨建模式。即以社區(qū)黨總支為領(lǐng)導(dǎo)核心，構(gòu)建組織架構(gòu)網(wǎng)和信息化工作網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)組織設(shè)置網(wǎng)格化、工作運(yùn)行民主化、黨員管理復(fù)合化、服務(wù)群眾集成化、保障體系標(biāo)準(zhǔn)化。社區(qū)黨組織建立了面向轄區(qū)單位的“上門(mén)走訪——了解訴求——解決問(wèn)題——及時(shí)反饋”的聯(lián)系服務(wù)制度，搭建了社區(qū)——單位雙向服務(wù)平臺(tái)，定期召開(kāi)共建聯(lián)席會(huì)議，推行雙向服務(wù)認(rèn)領(lǐng)項(xiàng)目，將轄區(qū)單位的“資源”與社區(qū)“需求”相對(duì)接，并通過(guò)契約化共建方式，形成信息互通、發(fā)展共謀的互助互動(dòng)格局。

二是搭建三會(huì)大平臺(tái)，促進(jìn)區(qū)域發(fā)展共商共治。建立黨建引領(lǐng)下的“社區(qū)成員代表大會(huì)、社區(qū)共治委員會(huì)、社區(qū)專項(xiàng)工作組”三位一體的社區(qū)共治發(fā)展網(wǎng)絡(luò)。社區(qū)成員代表大會(huì)由轄區(qū)企事業(yè)單位、社會(huì)組織、自治組織等多元主體按比例推選產(chǎn)生，定期圍繞社區(qū)重點(diǎn)工作推進(jìn)、公共事務(wù)管理等內(nèi)容進(jìn)行溝通交流和共商共議共決。社區(qū)共治委員會(huì)由社區(qū)成員代表大會(huì)推選產(chǎn)生，負(fù)責(zé)落實(shí)閉會(huì)期間區(qū)域事務(wù)、項(xiàng)目的處理、推進(jìn)。社區(qū)專項(xiàng)工作組由社區(qū)共治委員會(huì)根據(jù)工作需求，物色專業(yè)人員和志愿者組建，實(shí)際承擔(dān)轄區(qū)各類專業(yè)管理和專項(xiàng)治理工作。

三是打造三云大數(shù)據(jù)，促進(jìn)轄區(qū)資源集零為整。通過(guò)梳理轄區(qū)成員清單、資源清單、需求清單、項(xiàng)目清單，形成“信息云、智慧云、服務(wù)云”大數(shù)據(jù)庫(kù)，并以此為基礎(chǔ)，建立了心愿認(rèn)領(lǐng)、服務(wù)項(xiàng)目菜單、微信服務(wù)預(yù)約等項(xiàng)目，提高社區(qū)資源的整合率和使用率。例如，馬陸鎮(zhèn)眾芳社區(qū)依托“云晶”可視化綜合管理系統(tǒng)和大數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)及預(yù)警中心兩大平臺(tái)，開(kāi)通黨建園地、百事幫項(xiàng)目、一站式服務(wù)大廳、網(wǎng)聯(lián)物業(yè)、網(wǎng)上業(yè)委會(huì)、書(shū)記工作室等欄目，為居民提供“24小時(shí)”終端服務(wù)。依托“環(huán)保幫”線上線下服務(wù)載體，開(kāi)展垃圾分類科普培訓(xùn)、趣味活動(dòng)、積分兌換等，打造“綠色家園”。

（三）凝聚歸屬感，激發(fā)主人翁意識(shí)，變“被動(dòng)參與”為“主動(dòng)創(chuàng)造”。一是培育自治工作隊(duì)伍，作為促進(jìn)自治發(fā)展的“開(kāi)門(mén)鎖”。推行社區(qū)黨員雙報(bào)到、雙報(bào)告等工作制度，通過(guò)黨員干部的先鋒模范作用，促進(jìn)基層民眾參與社會(huì)治理。在加強(qiáng)“四制”（聯(lián)系居民制、分片負(fù)責(zé)制、教育培訓(xùn)制、社工值日制）建設(shè)、提高社工基本素養(yǎng)的基礎(chǔ)上，組織社工參加專項(xiàng)培訓(xùn)、建立惠民法律工作室、小區(qū)議案征集制等平臺(tái)，通過(guò)“壓擔(dān)子、給位子”，激勵(lì)社區(qū)骨干人員積極發(fā)揮作用。

二是建立自治聯(lián)合會(huì)，作為促進(jìn)自治發(fā)展的“主引擎”。由社區(qū)專委會(huì)、樓組長(zhǎng)、義工、群團(tuán)負(fù)責(zé)人等骨干隊(duì)伍組建成立社區(qū)自治聯(lián)合會(huì)，打造體現(xiàn)社區(qū)文化特色的生活、工作、學(xué)習(xí)坊，吸引居民對(duì)社區(qū)治理的關(guān)注、認(rèn)同和參與。生活坊圍繞“社區(qū)建設(shè)微認(rèn)識(shí)、家風(fēng)家訓(xùn)微互動(dòng)、鄰里風(fēng)采微展示、睦鄰風(fēng)尚微引領(lǐng)”，形成社區(qū)發(fā)展時(shí)間樹(shù)、社區(qū)客廳、鄰里風(fēng)采展示區(qū)、樓道睦鄰角建設(shè)等社區(qū)文化景觀。工作坊圍繞“居民微論壇、樓組微管理、義工微服務(wù)、自治微項(xiàng)目”，根據(jù)小區(qū)實(shí)際創(chuàng)新星級(jí)義工、寵樂(lè)園、聯(lián)勤樓組網(wǎng)格化等工作項(xiàng)目，加強(qiáng)自我服務(wù)，深化自我管理。學(xué)習(xí)坊圍繞“書(shū)記微課堂、社工微講義、居民微沙龍、專家微講座”，挖掘能人資源，拓展教育形式，提升居民文化素養(yǎng)和社區(qū)共同體意識(shí)。

三是打造扶持體系，作為促進(jìn)自治發(fā)展的“助燃劑”。為了更好地凝聚社會(huì)力量和群眾智慧，助力社會(huì)治理，由政府提供必要的人力、物力、財(cái)力資源，精準(zhǔn)有效地為社區(qū)居民提供服務(wù)。保障經(jīng)費(fèi)，建立“鎮(zhèn)發(fā)展基金——社區(qū)（居籌）公益金”模式，對(duì)口扶持各類優(yōu)秀自治項(xiàng)目深化。保障場(chǎng)地，制定居委用房管理制度，對(duì)條件成熟的居委，試點(diǎn)由群團(tuán)骨干落實(shí)用房日常管理。給予榮譽(yù)，建立自治典型人物、典型事跡征集機(jī)制，通過(guò)年度表彰、案例匯編、影片拍攝等方式，宣傳推廣。

（四）延伸服務(wù)觸角，提升服務(wù)品質(zhì)，變“零打碎敲”為“一站體驗(yàn)”。一是創(chuàng)新“智”服務(wù)。針對(duì)新城主體居民文化層次較高的特點(diǎn)，各社區(qū)率先引入“智能服務(wù)”理念，打造QQ業(yè)主群、微信公眾新平臺(tái)，使居民與社區(qū)間互動(dòng)更便捷；通過(guò)引入1號(hào)秘書(shū)、東方網(wǎng)等社會(huì)力量，推動(dòng)“線上線下”雙向互動(dòng)。二是擴(kuò)展“公”服務(wù)。以“保基本”為總基調(diào)，建立鄰里中心，促進(jìn)社區(qū)事務(wù)受理、文化體育服務(wù)、助老助殘服務(wù)、衛(wèi)生服務(wù)等資源向社區(qū)延伸，為周邊居民提供包括“基本公共服務(wù)”和“基本生活服務(wù)”在內(nèi)的8大類公共服務(wù)功能。三是引領(lǐng)“近”服務(wù)。聯(lián)合區(qū)域各主體力量，推動(dòng)便民集市常態(tài)化，各社區(qū)定期開(kāi)展周末便民集市活動(dòng)，聯(lián)合屬地志愿者、社會(huì)組織、職能部門(mén)等，為居民提供咨詢、醫(yī)療、磨刀、換物等便民生活服務(wù)，讓居民的需求“不出小區(qū)”就能有人問(wèn)、有人干、有人管。

“We家行動(dòng)”通過(guò)培育社區(qū)公益精神，塑造社區(qū)公序良俗，積淀社區(qū)文化傳承，整合社區(qū)社會(huì)資源，構(gòu)建了黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制，初步形成了開(kāi)放包容、人本和諧的社會(huì)生活共同體。目前，已形成60多個(gè)共治自治項(xiàng)目。多元治理主體中，政府部門(mén)完成了從領(lǐng)導(dǎo)到指導(dǎo)、從指揮到合作、從包辦到共管、從管理到服務(wù)的轉(zhuǎn)變；駐社區(qū)單位完成了從客人到主人、從無(wú)關(guān)到有關(guān)、從被動(dòng)到主動(dòng)、從同情到支持的轉(zhuǎn)變；居委會(huì)實(shí)現(xiàn)了從依賴到自主、從順從到自立、從配角到主角的轉(zhuǎn)變；社區(qū)居民實(shí)現(xiàn)了從小家才是家到社區(qū)是我家、從社區(qū)讓我做到我要主動(dòng)做、從我是在為別人做奉獻(xiàn)到我是為自己建家園、從不知權(quán)不用權(quán)到清楚知權(quán)自覺(jué)用權(quán)的轉(zhuǎn)變?！百Y源共享、多方共贏、聯(lián)動(dòng)發(fā)展、共建家園”的社會(huì)建設(shè)共同體正逐漸成型。

三、馬陸鎮(zhèn)“We家行動(dòng)”的

啟示思考

2016年3月5日，習(xí)近平總書(shū)記在全國(guó)兩會(huì)參加上海代表團(tuán)審議時(shí)提出，希望上海“在推進(jìn)社會(huì)治理創(chuàng)新上有新作為”，并強(qiáng)調(diào)“城市管理應(yīng)該像繡花一樣精細(xì)”。黨的十九大提出“黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”，并提出“以提升組織力為重點(diǎn)，突出政治功能”[3]，加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)的新要求。馬陸鎮(zhèn)黨委在“We家行動(dòng)”中充分發(fā)揮了黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，以提升組織力為重點(diǎn)，突出政治功能，構(gòu)建了以社區(qū)黨總支為核心、社區(qū)自治組織為基礎(chǔ)、社區(qū)社會(huì)組織為補(bǔ)充、社區(qū)轄地內(nèi)單位密切配合、社區(qū)居民廣泛參與的社區(qū)治理新格局。黨建引領(lǐng)在促進(jìn)社區(qū)共治居民自治中起著至關(guān)重要的作用。

（一）黨建+引領(lǐng)，重在正確掌舵，必須處理好一致性和多樣性的關(guān)系。隨著社會(huì)的發(fā)展，大眾的民主意識(shí)、自主意識(shí)、平等意識(shí)、權(quán)利意識(shí)逐步增強(qiáng)，需求更加多樣化，不僅對(duì)物質(zhì)利益“很在乎”，而且對(duì)民主權(quán)利“很敏感”?；鶎狱h建工作必須創(chuàng)新思路、創(chuàng)新機(jī)制、創(chuàng)新方法，才能在社會(huì)治理中充分發(fā)揮出引領(lǐng)、統(tǒng)籌的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，才能實(shí)現(xiàn)黨領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)治理、依靠群眾加強(qiáng)社會(huì)治理的多元共治、多方共贏局面。馬陸鎮(zhèn)黨委在“We家行動(dòng)”中，首先堅(jiān)持思想引領(lǐng)，通過(guò)創(chuàng)建“We聯(lián)盟”，構(gòu)建了“事務(wù)共商、問(wèn)題共管、資源共享、發(fā)展共謀”的社區(qū)共治格局。通過(guò)創(chuàng)建“We睦鄰”，形成社區(qū)共同價(jià)值，引領(lǐng)睦鄰風(fēng)尚，提升了居民的社區(qū)共同體意識(shí)。通過(guò)創(chuàng)建“We智創(chuàng)”，引導(dǎo)社會(huì)組織、社區(qū)居民共同參與，群策群力推動(dòng)社區(qū)家園建設(shè)，從而實(shí)現(xiàn)了黨領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)治理、凝聚社會(huì)各方力量、依靠廣大群眾加強(qiáng)社會(huì)治理的多元共治、多方共贏局面。

（二）黨建+共治，重在創(chuàng)新擴(kuò)容，必須扮演好掘金人和搭臺(tái)者的角色。社區(qū)治理是以社區(qū)、社會(huì)與政府等部門(mén)的多元共治為基本依托。在眾多的共治主體中，基層黨組織必須扮演好掘金人和搭臺(tái)者的角色。馬陸鎮(zhèn)黨委探索的“We家行動(dòng)”，通過(guò)區(qū)域化黨建的組織紐帶，打破了“單位制”黨建，黨建工作由縱向封閉轉(zhuǎn)向橫向開(kāi)放，有效地增強(qiáng)了組織張力，發(fā)現(xiàn)和凝聚社會(huì)“中堅(jiān)力量”參與社區(qū)共治，擴(kuò)大開(kāi)放公共服務(wù)市場(chǎng)，通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、健全激勵(lì)補(bǔ)償機(jī)制等辦法，鼓勵(lì)和引導(dǎo)企事業(yè)單位、社會(huì)組織、社區(qū)居民積極參與社會(huì)治理。并以組團(tuán)服務(wù)、志愿服務(wù)、項(xiàng)目服務(wù)的方式，為多元主體提供發(fā)揮優(yōu)勢(shì)、服務(wù)社區(qū)的平臺(tái)，形成了社區(qū)治理人人參與、人人盡責(zé)的良好局面，共同推動(dòng)區(qū)域建設(shè)協(xié)同發(fā)展。

（三）黨建+自治，重在凝聚保障，發(fā)揮好領(lǐng)路人和培育者的作用。社區(qū)治理以居民自治為基礎(chǔ)，社區(qū)的自治能增進(jìn)鄰里感情，團(tuán)結(jié)居民建設(shè)美好家園。但是實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治是有難度的，基層黨組織必須要發(fā)揮好領(lǐng)路人和培育者的作用。馬陸鎮(zhèn)黨委在“We家行動(dòng)”中，始終扮演著自治發(fā)展的領(lǐng)路人和培育者的角色，堅(jiān)持以切實(shí)保障社區(qū)居民根本利益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，發(fā)展基層民主，維護(hù)公平正義，通過(guò)制定培訓(xùn)計(jì)劃、提供學(xué)習(xí)資源，提高居民的自治意識(shí)和自治能力，通過(guò)建立自治發(fā)展基金、自治項(xiàng)目扶持制度等，鼓勵(lì)、引導(dǎo)社區(qū)團(tuán)隊(duì)的組建擴(kuò)容，參與實(shí)際事務(wù)管理、社區(qū)服務(wù)，促進(jìn)自治團(tuán)隊(duì)自我發(fā)展、自我完善，確保社區(qū)治理過(guò)程居民積極參與、成效居民評(píng)判、成果居民共享，從而實(shí)現(xiàn)了社區(qū)建設(shè)從“為民做主”到“由民做主”的轉(zhuǎn)變。

參考文獻(xiàn)

[1][3]決勝全面建成小康社會(huì)，奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利[M].北京：人民出版社，2017.

[2]中共上海市委上海市政府關(guān)于進(jìn)一步創(chuàng)新社會(huì)治理加強(qiáng)基層建設(shè)的意見(jiàn)[Z].2015（1）.

基金項(xiàng)目：本文系上海市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃課題“社會(huì)治理視域下區(qū)域化黨建創(chuàng)新機(jī)制研究”（2017BDS005）階段性成果

作者系中共上海市嘉定區(qū)委黨校副教授

責(zé)任編輯：周奕韻