智慧城市視角下的政府治理改革與創(chuàng)新

劉遙

在“互聯(lián)網(wǎng)+”的背景下，以大數(shù)據(jù)、云計算、智慧城市等為代表的新一代信息改革浪潮，給傳統(tǒng)的政府治理模式帶來了強烈沖擊，也給政府治理改革提出了新要求。探討智慧城市視角下政府治理的改革與創(chuàng)新問題，就有必要追問：是什么阻礙了政府治理改革與創(chuàng)新步伐、使之難以適應(yīng)智慧城市發(fā)展的需要？如何才能順應(yīng)智慧城市的發(fā)展需要、實現(xiàn)政府治理改革與創(chuàng)新的戰(zhàn)略目標(biāo)？

智慧城市與政府治理創(chuàng)新

智慧城市的內(nèi)涵與特征

何為智慧城市？目前國內(nèi)外研究者還沒有較為一致的意見。智慧城市的概念源自“智慧地球”理念的延伸。2008年11月，IBM公司提出了“智慧地球”理念，那時恰逢信息化浪潮席卷全球、金融危機開始引起世界經(jīng)濟動蕩之際，這一創(chuàng)新理念立刻得到了國際社會的廣泛關(guān)注；2010年，IBM正式提出了“智慧城市”愿景，強調(diào)“智慧城市”是實現(xiàn)“智慧地球”的戰(zhàn)略需求，此后各主要經(jīng)濟體紛紛將智慧城市建設(shè)作為應(yīng)對金融危機、擴大就業(yè)和搶占未來科技制高點的重要戰(zhàn)略。

直觀而言，智慧城市是一種以新一代信息基礎(chǔ)支撐的新城市發(fā)展生態(tài)，是信息化、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的深度融合。它綜合運用互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、云計算等現(xiàn)代信息技術(shù)及自動化技術(shù)，統(tǒng)籌業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)，使構(gòu)成城市的基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境等要素與人之間實現(xiàn)互聯(lián)、協(xié)同和智能，作為一個整體系統(tǒng)對城市系統(tǒng)中的各類需求作出智慧的響應(yīng)。智慧城市是城市管理與發(fā)展的新模式，它以信息技術(shù)的發(fā)展與創(chuàng)新為基礎(chǔ)、以管理創(chuàng)新為手段、以理念創(chuàng)新為核心，是一個物物相連、數(shù)字化、綠色生態(tài)、人本幸福的城市。

給政府治理創(chuàng)新帶來機遇

智慧城市作為一個新生事物，將成為政府治理要素中日益重要的戰(zhàn)略資源，為推進政府治理現(xiàn)代化、智慧化提供強大動力，逐漸成為信息時代提升政府治理能力的潛在機遇。

首先，智慧城市有助于提升政府的社會溝通能力。政府與民眾的傳統(tǒng)溝通渠道，是一種自上而下的單向渠道，民眾呼聲很難得到及時有效的反饋。智慧城市通過信息共享平臺、社交平臺等，為政府和公民提供了一個雙向互動溝通的渠道，推動政府治理向社會公眾參與的、多元主體的治理體系轉(zhuǎn)變，顯著提升政府的社會溝通能力。

其次，智慧城市有助于提升政府的科學(xué)決策能力。受“長官意志”的影響，傳統(tǒng)政府決策中存在很多非理性決策。智慧城市建設(shè)能有效整合并激活分布在各行業(yè)、各領(lǐng)域的多源異構(gòu)數(shù)據(jù)，形成龐大的數(shù)據(jù)湖，讓政府形成一種基于大數(shù)據(jù)分析的決策機制，實現(xiàn)由傳統(tǒng)的行政決策為主導(dǎo)轉(zhuǎn)向以大數(shù)據(jù)驅(qū)動決策，推動著政府決策能力的提升。

第三，智慧城市有助于提升政府的公共服務(wù)能力。智慧城市建設(shè)能讓政府創(chuàng)新公共服務(wù)供給模式，從過去的供給導(dǎo)向轉(zhuǎn)向以需求為導(dǎo)向，使公共服務(wù)的供給更加多樣、更加準確且高效，降低了政府碎片化的管理，有效提高了公共服務(wù)的效率。

第四，智慧城市有助于提升政府的危機預(yù)防能力。當(dāng)前，我國正處于社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，各類社會矛盾頻發(fā)，對信息時代政府治理提出了新的挑戰(zhàn)。通過智慧城市建設(shè)打造視頻化、智能化的城市安全體系，能讓政府及時有效地了解社會輿論導(dǎo)向，提升政府的危機預(yù)防能力和應(yīng)急處理能力，同時可以提升政府形象和公信力。

第五，智慧城市有助于提升政府的組織協(xié)調(diào)能力。智慧城市推動著政府治理從單一向各個社會主體合作的多元化的治理體系轉(zhuǎn)變，形成政府主導(dǎo)、社會力量廣泛參與的協(xié)同治理格局，為公民參與治理提供了很好的平臺，激發(fā)社會各個主體共同參與政府治理的主觀能動性，提高社會多元主體協(xié)作的緊密程度和有序程度，產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)。

面臨多種困境

智慧城市建設(shè)已成為新時代推動政府治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在需求和必然選擇，目前國內(nèi)外許多地區(qū)都在借助智慧城市建設(shè)的契機推動政府治理的改革與創(chuàng)新。但必須認識到，在智慧城市加速建設(shè)的大背景下，政府治理改革與創(chuàng)新面臨著多種困境。

管理困境——政府治理結(jié)構(gòu)與智慧城市資源形態(tài)不適應(yīng)。智慧城市使城市的資源配置發(fā)生了根本性改變，虛擬資源的重要性日益凸顯，資源格局由分散走向緊密，資源消費由線性走向循環(huán)，這些變化從根本上改變了城市的運行基礎(chǔ)，進而對政府治理的各方面產(chǎn)生深刻的影響。政府作為城市資源的主要配置者，理應(yīng)根據(jù)智慧城市帶來的城市資源形態(tài)變化對自身結(jié)構(gòu)進行調(diào)整，充分整合城市系統(tǒng)內(nèi)外部的碎片化資源。但不少地方政府依然延續(xù)著傳統(tǒng)城市下層級化、分散化的治理結(jié)構(gòu)，機構(gòu)重疊、職能交叉、政出多門，跨部門的溝通與協(xié)作意識薄弱、能力不足，資源共享與協(xié)同發(fā)展局面難以形成，阻滯了城市資源的自由流動和高效配置。

機制困境——政府治理過程與智慧城市運行機制相脫節(jié)。從政府治理的角度看，能否利用一切可以利用的資源把城市建設(shè)好、治理好，讓每個居民成為城市的主人，為廣大居民提供更好的生活，是政府治理改革與創(chuàng)新的關(guān)鍵。從這一角度看，智慧城市建設(shè)是圍繞政府治理改革與創(chuàng)新展開的，是將高效的智慧技術(shù)與先進的城市經(jīng)營服務(wù)理念有效融合，創(chuàng)造一個開放、緊密、和諧的城市環(huán)境。為了達到這個目標(biāo)，必須要保證政府治理過程的開放與透明，且在多方參與的環(huán)境中進行。但現(xiàn)實是，政府的治理機制仍不適應(yīng)形勢要求，治理過程落后于智慧城市發(fā)展實踐，政府職能轉(zhuǎn)變滯后，突出表現(xiàn)在治理過程社會參與度低、習(xí)慣于封閉式的內(nèi)部決策等方面。

技術(shù)困境——政府治理水平與智慧城市建設(shè)步調(diào)不一致。智慧城市并不是信息化建設(shè)、數(shù)字城市的簡單替代，它給政府治理帶來的不但是治理理念的更新，也是信息技術(shù)與系統(tǒng)的升級換代。近年來，各地政府積極布局信息化改造、建設(shè)，以適應(yīng)智慧城市建設(shè)的現(xiàn)實需要。然而，現(xiàn)階段我國智慧城市發(fā)展中，各地政府在推動基建的同時并沒有兼顧應(yīng)用的發(fā)展，實際上真正能反映出智慧的技術(shù)手段落后，政府治理中的智慧平臺應(yīng)用不多，局限于智慧交通、智慧醫(yī)療等少數(shù)行業(yè)，并且業(yè)務(wù)功能單一，建設(shè)缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，建設(shè)和發(fā)展中的信息鴻溝仍非常大。

人才困境——政府治理中缺乏專業(yè)技術(shù)人才的必要支撐。目前，智慧城市建設(shè)已成為國家戰(zhàn)略，全國有500多個城市推出了相應(yīng)的規(guī)劃。與智慧城市建設(shè)的速度相比，政府對專業(yè)人才的引進不夠重視，各地方政府普遍缺乏既懂政府工作流程又掌握智慧城市專業(yè)知識的人才，難以實現(xiàn)智慧城市與政府治理的有機結(jié)合和深度融合。現(xiàn)階段，政府內(nèi)部普遍缺乏大數(shù)據(jù)技術(shù)人員、智慧平臺及各類應(yīng)用的運營管理人員，人才不足已成為各地政府進行治理改革與創(chuàng)新的瓶頸，影響了政府的社會治理能力。

國外經(jīng)驗借鑒

建設(shè)智慧城市，是世界各國推動政府治理現(xiàn)代化戰(zhàn)略目標(biāo)的重要抓手，但與國內(nèi)智慧城市建設(shè)高潮形成鮮明對比的是，國外智慧城市發(fā)展相對平緩，沒有形成大規(guī)模、大范圍的智慧城市建設(shè)浪潮，政府治理的改革與創(chuàng)新也在有序推進。

新加坡政府推行的政府電子化治理 新加坡是全球最早開展智慧城市建設(shè)的國家，在2006年就啟動了“智慧國2015”計劃。該計劃并非單純地強調(diào)信息技術(shù)本身，更多地是關(guān)心民眾的問題，體現(xiàn)以公民為中心的宗旨，通過建設(shè)覆蓋全國的數(shù)據(jù)收集、連接和分析的基礎(chǔ)設(shè)施、操作系統(tǒng)，更好地為公民提供公共服務(wù)。圍繞這個愿景，新加坡政府推出了全新的“電子政府發(fā)展理念”及“電子政府2015”，推動政府治理轉(zhuǎn)型，著力于構(gòu)建一個無縫流暢、以民眾為中心的整體型政府，以及一個與國民互動、共同創(chuàng)新的合作型政府。目前政府98%的公共服務(wù)已經(jīng)同時通過在線方式提供，其中大部分是民眾需要辦理的事務(wù)，讓民眾享受一站式服務(wù)。并且，新加坡政府高度重視對數(shù)據(jù)的收集與分析，為了使政策更具備前瞻性，通過大數(shù)據(jù)分析來預(yù)測民眾需求，以實現(xiàn)更為科學(xué)的決策，為民眾提供更好服務(wù)。此外，新加坡政府還非常重視對數(shù)據(jù)共享過程中個人隱私的保護，出臺了《個人信息保護法》，將其作為構(gòu)成智慧國戰(zhàn)略的一項基礎(chǔ)，加強大數(shù)據(jù)時代公民隱私保護。

英國政府推進“整體型”政府建設(shè) 上世紀90年代中后期，新公共管理運動在歐美發(fā)達國家興起，并在跨國組織及世界銀行的支持下席卷全球，推動了全球公共管理改革的進一步發(fā)展，但也導(dǎo)致了愈加嚴重的政府管理碎片化問題。為了消除政府管理碎片化狀態(tài)，以英國為代表的西方國家提出了“協(xié)同政府”的概念，構(gòu)建一體化的網(wǎng)上政府治理模式，持續(xù)推進政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略，實現(xiàn)政務(wù)的公開、規(guī)范、高效、透明；同時增設(shè)跨部門的組織體系，以政府流程再造促進政府職能轉(zhuǎn)變，旨在通過橫向與縱向的協(xié)調(diào)消除政策相互抵觸的狀況，加強不同利益主體之間的協(xié)作，更好地聯(lián)合使用稀缺資源，為公民提供無縫隙而非分離的服務(wù)，最終打造以解決國民問題、為國民提供整合性服務(wù)為核心的政府。2017年，英國政府發(fā)布《數(shù)字英國戰(zhàn)略》，其核心就是強調(diào)繼續(xù)貫徹“數(shù)字政府即平臺”理念，建立一種“全政府”的轉(zhuǎn)型方式，推動跨政府部門業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型，持續(xù)推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

此外，歐洲各國非常重視引導(dǎo)社會力量參與智慧城市建設(shè)及政府治理，聯(lián)合全民力量，形成了政府主導(dǎo)、社會協(xié)同、公眾參與的政府治理模式。

路徑探討

首先，推動政府治理結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型，破除管理困境。

智慧城市使城市資源發(fā)生了巨大變化，以往政府以“封閉性”和“內(nèi)向型”為特點，各自為政、碎片化和低協(xié)同化程度的治理模式已經(jīng)無法適應(yīng)智慧城市建設(shè)加速帶來的治理要求。要轉(zhuǎn)變治理理念，借鑒西方國家整體政府的做法，構(gòu)建一體化、無縫隙、高度協(xié)同的公共服務(wù)新模式，實現(xiàn)智慧管理和智慧服務(wù)。

現(xiàn)代政府治理新趨勢之一就是整體政府跨界協(xié)同治理，而智慧城市的快速建設(shè)有效助推了我國政府治理的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型。黨的十八大以來，我國加大了行政管理體制改革的力度，尤其是開始實施的大部制改革，進一步暢通了政府各部門之間的溝通與協(xié)作渠道，跨部門協(xié)同治理能力顯著提高。不過，常態(tài)跨部門協(xié)調(diào)機制的運行尚不健全，跨部門協(xié)同意識不足。在智慧城市建設(shè)進程中，整體政府的系統(tǒng)化治理模式是智慧城市的核心要素，要樹立整體政府觀，增強機構(gòu)和行政體制改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)調(diào)性，形成職能有機統(tǒng)一的政府體制，實現(xiàn)資源、數(shù)據(jù)共享與業(yè)務(wù)協(xié)同。進一步理順部門職責(zé)，明確部門責(zé)任，確保責(zé)權(quán)一致，協(xié)調(diào)好跨部門協(xié)同縱向、橫向結(jié)構(gòu)間的關(guān)系，解決多頭決策、政出多門、分散管理等問題，形成目標(biāo)一致、各部門聯(lián)動、反應(yīng)靈活且高效的一體化管理模式，這才是能適應(yīng)智慧城市建設(shè)及社會發(fā)展所需的現(xiàn)代政府治理模式。

其次，推動政府和公眾聯(lián)動機制，破除機制困境。

在國外智慧城市的建設(shè)中，無論是歐美發(fā)達國家還是新興發(fā)展中國家，都認識到了協(xié)同治理的重要性，強調(diào)社會協(xié)同公治，公眾參與。雖然近年來我國智慧城市建設(shè)不斷加速，但政府單一的治理主體模式并沒有發(fā)生根本變化，這種獨占的、封閉的模式主要是依靠政府治理，社會組織和公民參與政府治理的積極性、組織化、專業(yè)化程度偏低。

智慧城市本身就是一個協(xié)同發(fā)展的復(fù)雜巨系統(tǒng)，重新定義了政府、各種社會組織、公民、企業(yè)與城市系統(tǒng)之間的關(guān)系，從過去單向的“供給-消費”“管理-被管理”等轉(zhuǎn)變?yōu)槎嗑S、新型的協(xié)作關(guān)系，推動著政府治理從傳統(tǒng)的相對封閉的模式，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)同治理的開放式模式，為公民參與治理提供了良好的技術(shù)支持。在未來政府治理的改革過程中，要將重點放在如何實現(xiàn)“多元主體”這一問題上，要堅持政府的主導(dǎo)地位，但也必須充分激發(fā)社會組織和公民等多元主體參與政府治理的積極性，應(yīng)通過法律和政策手段，吸引公眾參與到公共事務(wù)的管理中，實現(xiàn)全社會治理資源之間的“大聯(lián)動”，充分實現(xiàn)公眾參與、社會協(xié)同、促進形成社會共治的良好局面，提升政府治理的整體合力，探索構(gòu)建政府治理大聯(lián)動格局和社會治理創(chuàng)新實踐，提高政府治理效能，提升為人民服務(wù)的效力。

再有就是，建設(shè)主動型公務(wù)人員隊伍，破除人才困境。

（作者單位：四川大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院）