理解南非土改問題的八個(gè)維度

沈陳

7月31日，南非總統(tǒng)拉馬福薩表示將推進(jìn)修憲計(jì)劃，允許無償征地。早在今年2月底，南非議會就通過議案，將修改憲法以賦予總統(tǒng)行使土地改革的權(quán)力，允許南非政府無償征用土地。由于歷史等原因，南非白人占有國內(nèi)大量土地。因此，拉馬福薩的表態(tài)在南非國內(nèi)外引發(fā)巨大爭議。

去年4月，筆者曾在《世界知識》發(fā)表《南非如何應(yīng)對土地政治的暗礁與險(xiǎn)灘》一文，現(xiàn)從八個(gè)維度進(jìn)一步探討南非土地改革問題。

第一，溫和土改無力繼續(xù)南非未完成的革命。

土地再分配是南非人民反抗種族隔離統(tǒng)治的主要經(jīng)濟(jì)訴求，曼德拉等革命者在《自由憲章》中明確提出“耕者有其田”的激進(jìn)主張。但1994年新南非成立以后，為了安撫白人農(nóng)場主和維護(hù)國家穩(wěn)定，曼德拉放棄了激進(jìn)主張，轉(zhuǎn)而采取尊重私有產(chǎn)權(quán)的溫和土改立場。具體包括兩點(diǎn)：一是通過《土地回歸權(quán)利法》和“土地回歸權(quán)利委員會”，幫助黑人索回1913年6月13日以后被強(qiáng)行剝奪的土地；二是堅(jiān)持“愿買愿賣”原則，政府按照與農(nóng)場主達(dá)成的協(xié)議價(jià)格購買土地后，再分配給無地少地農(nóng)民。

不過，溫和的土地改革進(jìn)展十分緩慢。由于程序繁瑣、費(fèi)用高昂、時(shí)間久遠(yuǎn)、舉證困難，給土地的權(quán)利聲索帶來極大困難。在政府購買土地方面，由于農(nóng)場主漫天要價(jià)，土地再分配進(jìn)展步履維艱。非國大曾計(jì)劃在2000年將30%的白人農(nóng)田分配給無地少地農(nóng)民，后來這一目標(biāo)被推遲到2015年，后又再次延期到2025年。在這種情況下，愈來愈多的南非人相信溫和的土改政策已經(jīng)進(jìn)入死胡同。

第二，激進(jìn)土改是為了解決現(xiàn)存的社會矛盾。

曼德拉執(zhí)政時(shí)期，“和解”一直是南非土改的主導(dǎo)思想，貫穿于立法和政策制定過程中。但在實(shí)際中，由于土改進(jìn)程緩慢，引發(fā)農(nóng)場主與無地少地農(nóng)民的尖銳矛盾。尤其在東開普省、夸祖魯-納塔爾省等“土地饑渴”地區(qū)，針對農(nóng)場主的謀殺案屢見不鮮。土改進(jìn)展緩慢還導(dǎo)致大量農(nóng)村剩余勞動力流向城市，加劇了本就嚴(yán)峻的就業(yè)形勢。新南非成立以來，失業(yè)率一直處于30%左右，犯罪率也居高不下。盡管南非目前尚未推翻溫和的土改政策，但在激進(jìn)路線即將回歸的刺激下，部分“土地饑渴”地區(qū)接連發(fā)生暴力搶奪農(nóng)場主土地事件，顯示出土改問題已經(jīng)刻不容緩。

第三，政黨政治加速南非土改走向激進(jìn)化。

一方面，非國大內(nèi)部主張無償征地的聲音占據(jù)上風(fēng)。由于祖馬政府的一系列丑聞，非國大在2016年地方選舉中受挫，持續(xù)20多年的執(zhí)政地位出現(xiàn)動搖。鑒于非國大在中產(chǎn)階級、部分工人行會和學(xué)生等城市群體中的支持率持續(xù)低迷，農(nóng)村選民對非國大的影響力顯著上升。在2017年非國大全國代表大會上，來自“土地饑渴”地區(qū)的勢力占據(jù)優(yōu)勢，大會最終通過無償征地的決議。為了得到黨內(nèi)激進(jìn)派的支持，拉馬福薩反復(fù)強(qiáng)調(diào)把激進(jìn)土改作為任內(nèi)的主要工作。

另一方面，激進(jìn)土改有利于改變非國大在政黨競爭中的不利地位。非國大之所以在2016年地方選舉中受挫，有一個(gè)重要原因是第二大黨民主聯(lián)盟和第三大黨經(jīng)濟(jì)自由斗士黨組成了反非國大聯(lián)盟。不過，鑒于這兩大反對黨在意識形態(tài)上存在根本分歧，其聯(lián)盟是短暫的、技術(shù)性的。今年2月，南非議會通過了賦予總統(tǒng)無償征用土地權(quán)力的修憲法案。該議案由經(jīng)濟(jì)自由斗士黨提出，非國大強(qiáng)力支持，民主聯(lián)盟則強(qiáng)烈反對。隨著激進(jìn)土改政策的推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)自由斗士黨將在明年大選前更多與非國大加強(qiáng)配合，與民主聯(lián)盟再次組成反非國大聯(lián)盟的概率不斷降低。

第四，激進(jìn)土改將對南非經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生雙刃劍效應(yīng)。

根據(jù)拉馬福薩的講話，激進(jìn)土改將以農(nóng)業(yè)持續(xù)投資和生產(chǎn)為前提，不僅不會危害國家的食品安全，還將提振南非經(jīng)濟(jì)。從短期看，激進(jìn)土改更快地把土地分配給無地少地農(nóng)民，大幅降低失業(yè)率，使更多土地得到充分利用。從長期看，土地再分配將改變生產(chǎn)關(guān)系，有助于調(diào)動無地少地農(nóng)民的勞動積極性，減少貧富分化，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入持續(xù)動力。

但拉馬福薩的論述引起了很大爭議。激進(jìn)土改確實(shí)免去了政府購買土地的預(yù)算，但再分配后政府仍需在灌溉、機(jī)械、化肥等方面給予財(cái)政支持。據(jù)估算，每再分配15萬公頃土地，政府需要支付約2500萬蘭特，用以資助新農(nóng)民購買生產(chǎn)資料和學(xué)習(xí)生產(chǎn)技術(shù)；另需支付1500萬蘭特用于完善公共用水和灌溉系統(tǒng)。由于流向城市的農(nóng)村勞動力回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)的意愿不大，土地再分配后可能導(dǎo)致大片土地閑置?！督?jīng)濟(jì)學(xué)人》稱，1994年以來重新分配的800萬公頃土地中，約有70%正在休耕。留在農(nóng)村的貧農(nóng)、佃農(nóng)、老人、婦女等弱勢群體的生產(chǎn)力水平較低，不僅無力改變自身的貧困狀況，還會影響整體的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率。

第五，激進(jìn)土改涉及深層次的道德問題。

盡管可能會給經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來不少副作用，但對南非大多數(shù)民眾來說，激進(jìn)土改的首要目的是追求正義，這不是一個(gè)“好不好”的問題，而是一個(gè)“該不該”的問題。由于過去的殖民統(tǒng)治和種族隔離統(tǒng)治，形成了現(xiàn)有大多數(shù)土地集中在少數(shù)人手中的局面。事實(shí)上，曼德拉在推行溫和土改政策時(shí)，主要考慮的也并非發(fā)展生產(chǎn)，而是基于和解包容的道德理念。但由于溫和路線積聚的不滿日趨增加，“正義”代替“和解”成為非國大優(yōu)先考慮的道德訴求。

與此同時(shí)，公平和正義的標(biāo)準(zhǔn)卻難以衡量。例如，在哪里征收哪些地、向誰分配多少地、被征收土地的農(nóng)場主權(quán)利如何保障等問題都非常棘手。按照非國大全國書記曼塔謝的說法，超出1.2萬公頃的土地將被沒收，沒收的土地將優(yōu)先分配給成功的黑人農(nóng)場主。先不論這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是否合理，僅就將土地從一個(gè)農(nóng)場主轉(zhuǎn)移到另一個(gè)農(nóng)場主手中的做法也偏離了土改的初衷。

第六，激進(jìn)土改當(dāng)前的主要工作是制定和修改法律。

拉馬福薩堅(jiān)持在民主法制的框架內(nèi)推進(jìn)土改，因此，制定和修改相關(guān)法律成為當(dāng)前的主要工作。一是修改1996年憲法第25條。該條款規(guī)定“除非依據(jù)普遍適用的法律，為了公共利益的目的，并給予賠償之外，任何人的財(cái)產(chǎn)不可侵犯”。今年2月議會通過的修正案將憲法第25條改為“無償征收”，然后由憲法改革委員對該議案進(jìn)行審議。二是修改土地權(quán)利的時(shí)間限制。由于《土地回歸權(quán)利法》規(guī)定土地權(quán)利的追溯只能到1913年6月13日，等于變相承認(rèn)了此前300年殖民統(tǒng)治的土地掠奪，這是激進(jìn)土改路線所不能接受的。三是土地確權(quán)和分配的細(xì)節(jié)并不像政治口號那么簡單，關(guān)于農(nóng)場土地、拋荒土地、教會土地、黑人傳統(tǒng)領(lǐng)袖土地、黑人社區(qū)土地、自然保護(hù)區(qū)土地等再分配的法律制定將需要較長時(shí)間。

第七，激進(jìn)土改將無法回避族群問題。

南非土地表現(xiàn)出顯著的族群結(jié)構(gòu)特點(diǎn)。新南非建立前，87%的土地歸屬白人。根據(jù)2013年南非政府發(fā)布的審計(jì)報(bào)告，占人口8%的白人仍占據(jù)72%的土地。此外，黑人族群間的土地問題同樣敏感?？渥骠?shù)惹昂谌思覉@的土地產(chǎn)權(quán)名義上歸屬南非發(fā)展信托，但祖魯王等傳統(tǒng)黑人領(lǐng)袖是土地的委托人和實(shí)際擁有者。2017年非國大全國代表大會提出解散信托基金，將傳統(tǒng)領(lǐng)袖的土地直接分配給當(dāng)?shù)剞r(nóng)民。此舉遭到祖魯王的激烈反對，甚至揚(yáng)言將從南非分裂出去。而且白人民兵和祖魯族武裝仍然活躍，不能排除因政府強(qiáng)行征地而造成族群沖突的極端情形。

第八，激進(jìn)土改引發(fā)廣泛的國際關(guān)注。

由于南非白人與歐美國家存在千絲萬縷的聯(lián)系，歐美國家對南非激進(jìn)土改勢必不會袖手旁觀。今年3月，澳大利亞時(shí)任內(nèi)政部長達(dá)頓宣稱將對南非白人農(nóng)民給予“特別關(guān)注”，并研究為這些人提供快速簽證的辦法。8月22日，美國總統(tǒng)特朗普指派國務(wù)卿蓬佩奧調(diào)查“南非沒收白人土地”和“大量農(nóng)民遭到殺戮”的問題。英國首相特雷莎·梅也在與拉馬福薩的多次會面中，反復(fù)強(qiáng)調(diào)對南非土改進(jìn)程的關(guān)切。津巴布韋在2000年土改后經(jīng)濟(jì)崩潰，一個(gè)重要原因是土改導(dǎo)致本國受到歐美國家的制裁。因此，一旦南非土改走向極端，很可能重蹈津巴布韋的覆轍。

25年前參加南非制憲談判時(shí)，當(dāng)時(shí)擔(dān)任非國大總書記的拉馬福薩曾說：“除非我們解決土地問題，否則我們就不會是一個(gè)國家。如果我們解決不好，我們會把南非撕成碎片；如果我們解決好了，我們就為一個(gè)真正統(tǒng)一的國家奠定了基礎(chǔ)?！比缃?，身為總統(tǒng)的拉馬福薩決心徹底解決這個(gè)問題，至于能否解決得好，還需時(shí)間的檢驗(yàn)。

（作者為中國社科院世界經(jīng)濟(jì)與政治研究所助理研究員）