一個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣的面子工程

胥大偉

汝城縣地處湖南與廣東、江西三省交界處，隱匿在山嶺陡峻、煙霧繚繞的群山中。

“圖騰石、銀杏古樹(shù)、煤油燈、黃泥巴水……”。湖南省委巡視組的一則報(bào)告，戳破了這個(gè)小縣城的“闊面子”。

據(jù)《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》8月5日的報(bào)道，湖南省汝城縣這個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣，大規(guī)模舉債修建大批“形象工程”，花4800萬(wàn)元修廣場(chǎng)，6株銀杏樹(shù)就花了285萬(wàn)元，8根圖騰石柱花了120萬(wàn)元。

與之相對(duì)的，則是對(duì)民生的罔顧。該縣自來(lái)水管網(wǎng)年久失修，居民爆管停水、喝“黃泥巴水”是常態(tài);該縣盧陽(yáng)鎮(zhèn)還有兩個(gè)村沒(méi)有通電，25戶(hù)67人僅靠山泉水發(fā)電和點(diǎn)煤油燈照明。

（資料圖片）湖南省汝城縣拳債修建的愛(ài)蓮廣場(chǎng)，僅6株銀杏樹(shù)就花7 285萬(wàn)元，8根圖晦石柱花7 120萬(wàn)元，與廣場(chǎng)相對(duì)的是縣委縣政府的辦公大樓。

《中國(guó)新聞周刊》調(diào)查發(fā)現(xiàn)，汝城縣以土地開(kāi)發(fā)為中心的發(fā)展模式，且“寅吃卯糧”，透支了土地市場(chǎng)，使得政府債務(wù)急劇惡化。

大建

汝城縣所處的羅霄山片區(qū)，是全國(guó)11個(gè)集中連片特困地區(qū)之一。長(zhǎng)期以來(lái)，汝城縣以農(nóng)業(yè)為主，工業(yè)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱。

2012年3月，國(guó)家級(jí)貧困縣調(diào)整名單出爐，汝城縣被列為國(guó)家扶貧工作重點(diǎn)縣。

在扶貧力度空前的當(dāng)下，“國(guó)貧縣”這頂帽子含金量極大。它不僅意味著可以享受中央及地方各級(jí)財(cái)政撥付的扶貧補(bǔ)助資金，還可以享受很多的政策傾斜。

汝城縣委常委、宣傳部長(zhǎng)郭昕告訴《中國(guó)新聞周刊》，近幾年，中央及地方各級(jí)財(cái)政撥付給汝城縣的扶貧補(bǔ)助資金，每年都在20億元左右。2013—2015年，該縣上級(jí)補(bǔ)助收入分別為13.6億、18.29億、20.52億，占該縣綜合財(cái)力比重分別為53.26%、55.55%和57.1%。2017年，汝城縣上級(jí)補(bǔ)助收入為18.87億元，占該縣當(dāng)年財(cái)力的60%，而其地方財(cái)政收入僅為4.07億元，不及上級(jí)補(bǔ)助的四分之一。

巨額的補(bǔ)助資金，讓當(dāng)?shù)氐目捎秘?cái)力頗為厚實(shí)。與此同時(shí)，GDP仍是上級(jí)政府考核地方官員的重要指標(biāo)，而搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，成為汝城縣實(shí)現(xiàn)GDP增長(zhǎng)最速效的手段，于是很多重磅基建項(xiàng)目在這個(gè)貧困縣遍地開(kāi)花。

2008年，汝城縣啟動(dòng)行政中心南移建設(shè)工程。與此同時(shí)，汝城縣新城建設(shè)也拉開(kāi)帷幕。

根據(jù)汝城縣《2009-2030年城市總體規(guī)劃》，該縣新城定位于新行政中心，規(guī)劃行政辦公用地44.7公頃。隨著新城的開(kāi)發(fā)建設(shè)，相應(yīng)的行政辦公、住宅、交通、廣場(chǎng)等配套設(shè)施工程盡皆上馬。

2009年，建筑面積21280平方米、總投資5000萬(wàn)的汝城縣“四大家”機(jī)關(guān)辦公樓及附屬設(shè)施開(kāi)工建設(shè);2010年，占地11.5萬(wàn)平方米、總投資近5000萬(wàn)的愛(ài)蓮廣場(chǎng)開(kāi)工建設(shè);同年10月，位于愛(ài)蓮廣場(chǎng)旁的汝城法院新審判大樓開(kāi)工，占地面積13341.11平方米，總投資3500萬(wàn)元。

2012年，汝城啟動(dòng)三棟綜合辦公樓建設(shè)，其中1號(hào)綜合辦公大樓項(xiàng)目占地25畝，建筑形態(tài)以蓮花為造型，共27層，總投資約8000萬(wàn)元，后因“政策原因”未能建成;2號(hào)大樓規(guī)劃總用地25畝，共22層，總投資約7200萬(wàn)元;3號(hào)大樓規(guī)劃用地面積25畝，共27層，總投資約9500萬(wàn)元。

作為新城配套的汝城大道、神農(nóng)路及環(huán)城西路等工程也陸續(xù)開(kāi)工建設(shè)。

2014年至2017年，汝城縣將全縣的發(fā)展重點(diǎn)聚焦于“全域旅游開(kāi)發(fā)”，提出打造 “一環(huán)一心五水十園”，構(gòu)建“會(huì)呼吸的城市”，并在全縣范圍內(nèi)遍地開(kāi)花建旅游景點(diǎn)，試圖給每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都確定一項(xiàng)旅游特色。

總投資50多億元的理學(xué)古鎮(zhèn)、總投資30億元的汝城特色小鎮(zhèn)、總投資15億元的熱水國(guó)際溫泉度假中心等一大批旅游產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，短期內(nèi)扎堆開(kāi)建。

據(jù)湖南省委第四巡視組的通報(bào)，2008年以來(lái)，汝城縣修建廣場(chǎng)公園11個(gè)，市政道路項(xiàng)目26個(gè)，違規(guī)修建辦公樓10棟，“幾乎一半的錢(qián)都用在大搞城市開(kāi)發(fā)和城市建設(shè)”。

負(fù)債

“以前汝城搞建設(shè)，別的縣都開(kāi)現(xiàn)場(chǎng)會(huì)來(lái)學(xué)?！惫炕貞?，前幾年，汝城的基建是被上級(jí)作為典型推介的。

這在一則報(bào)道中得到印證。據(jù)當(dāng)?shù)孛襟w報(bào)道，2009年4月，時(shí)任郴州市委書(shū)記戴道晉帶隊(duì)視察了汝城的新行政中心、愛(ài)蓮廣場(chǎng)等項(xiàng)目建設(shè)時(shí)，說(shuō)“小縣也可以大作為，窮縣也可以快發(fā)展”。

“我們的規(guī)劃有些超前，政績(jī)觀有偏差，但城市面貌越落后，越?jīng)]有人投資。”郭昕對(duì)《中國(guó)新聞周刊》表示，汝城重大基建項(xiàng)目都經(jīng)過(guò)上級(jí)審批，主要以融資代建的模式建設(shè)，“沒(méi)有動(dòng)用一分錢(qián)的扶貧資金”。

融資代建，指的是政府缺少啟動(dòng)或者建設(shè)資金時(shí)，由施工單位或者社會(huì)資本金提供支持，政府在規(guī)定的時(shí)間歸還本金和利息。融資模式一般為項(xiàng)目公司直投、銀行貸款和融資公司融資。汝城多采用后兩種模式，“這導(dǎo)致了我們縣負(fù)債的增加?！惫空f(shuō)。

據(jù)汝城縣財(cái)政局反饋的數(shù)據(jù)，目前汝城債務(wù)總額約為95億。據(jù)此測(cè)算，汝城債務(wù)總額為汝城縣2017年一般公共預(yù)算收入的12.9倍、地方財(cái)政收入的23倍，負(fù)債率為151%，綜合債務(wù)率為336%，債務(wù)率高居湖南各縣之首。

根據(jù)《湖南省政府性債務(wù)管理實(shí)施細(xì)則》相關(guān)規(guī)定，湖南將綜合債務(wù)率作為政府性債務(wù)的預(yù)警指標(biāo)，對(duì)綜合債務(wù)率超出150%的地區(qū)，給予紅色警告。2018年1月29日，湖南省政府認(rèn)定汝城縣的政府債務(wù)余額為77.18億元，并將汝城縣政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警為紅色警告地區(qū)，進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)控。

2018年，汝城縣政府需還本付息2.4975億元，這給該縣財(cái)政收支平衡帶來(lái)很大的壓力。

基建投資的居高不下，使得汝城縣經(jīng)濟(jì)性項(xiàng)目投入不足，工業(yè)增長(zhǎng)乏力，民生投資亦長(zhǎng)期不足。

據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，汝城縣政府的固定資產(chǎn)投資，從2007年的15.7億增長(zhǎng)到了2017年的91.64億，年均增長(zhǎng)19.3%。近5年來(lái)，汝城的基建投資占固投的比重，一直維持在35.7%至54%的高位。

與此相對(duì)的是，民生投資嚴(yán)重不足。2016年，汝城民生投資為6.1億元，占固定資產(chǎn)投資總量的7.5%。同年，郴州市和湖南省民生投資占固定資產(chǎn)投資比重為8.2%和9.7%。

到了2017年，汝城的民生投資大幅降至2.6億元，占固定資產(chǎn)投資比重不足2.8%。而同年基建投資占固投的比重，則由前一年的35.7%升至50.3%。

自2014年以后，汝城債務(wù)率急劇增長(zhǎng)， 2015-2017年綜合債務(wù)率分別為274%、285.74%、336%。

賣(mài)地

從公共收入的來(lái)源來(lái)看，汝城縣政府非稅收收入，主要來(lái)自土地出讓收入。這些負(fù)債資金，主要依靠汝城縣成立的各種融資平臺(tái)通過(guò)抵押土地籌集。

為了確保不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，力爭(zhēng)3年內(nèi)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)降到橙色預(yù)警一下，汝城縣停建了項(xiàng)目20個(gè)、暫緩建設(shè)項(xiàng)目9個(gè)、調(diào)減投資規(guī)模項(xiàng)目48個(gè)，撤銷(xiāo)項(xiàng)目2個(gè)，壓減投資金額共21.15億元。

汝城縣財(cái)政局副局長(zhǎng)何動(dòng)林告訴《中國(guó)新聞周刊》，汝城縣制定了一個(gè)5年計(jì)劃，希望在5年內(nèi)將隱形債務(wù)化解50%，債務(wù)率降至150%以?xún)?nèi)。

為此，汝城縣將連續(xù)5年，每年出讓價(jià)值4.5億元的土地，其中70%用于填補(bǔ)債務(wù);利用土地增減掛鉤，用3年時(shí)間，每年將2000畝地推向市場(chǎng)，總計(jì)產(chǎn)生3億-4億元總收入，其中2億用于還債;盤(pán)活國(guó)有資產(chǎn)資源，每年2個(gè)億，累計(jì)5年，共10個(gè)億;拆借資金收回，清收不良貸款，利用政策節(jié)支和財(cái)政結(jié)余，總共每年可獲得1.7個(gè)億用于還債。

由于工業(yè)用地的出讓價(jià)格遠(yuǎn)低于商住用地的出讓價(jià)格，商住用地是當(dāng)?shù)赝恋爻鲎尩闹饕杖雭?lái)源。

據(jù)國(guó)信房地產(chǎn)信息網(wǎng)的數(shù)據(jù)，在2012年至2018年，汝城縣共成交79宗商住用地。其中，汝城縣政府在2013-2014年出讓了72.9萬(wàn)平方米土地，占7年出讓總面積的56.5%，土地出讓收入占7年出讓總收入的65.7%。這兩年間的土地出讓收入占汝城縣一般公共預(yù)算收入的比重，分別達(dá)到了46.4%和53.5%，低價(jià)均價(jià)都超過(guò)了每平方米1100元。

此后，汝城的土地出讓價(jià)量齊跌，每年的土地成交量只有2013-2014年間的30%左右，土地出讓價(jià)格只有2013-2014年的70%左右。

進(jìn)入2018年，汝城縣政府試圖大量出讓土地，以?xún)斶€政府債務(wù)。截至2018年10月，汝城縣政府共招拍掛22宗土地，成交7宗，其中商住用地6宗，總面積202291平米，出讓總價(jià)1.3億元，平均地價(jià)僅為650元。

而與土地市場(chǎng)密切關(guān)聯(lián)的房地產(chǎn)市場(chǎng)，卻出現(xiàn)反常一幕。地價(jià)下降，而房?jī)r(jià)則不斷攀升?！吨袊?guó)新聞周刊》走訪(fǎng)了解到，當(dāng)?shù)氐姆績(jī)r(jià)已經(jīng)漲至每平方米5000多元，接近于郴州市區(qū)的房?jī)r(jià)。

相關(guān)數(shù)據(jù)表明，汝城縣的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)投資額增長(zhǎng)強(qiáng)勁，從2007年的0.44億增長(zhǎng)到了2017年的10.53億，年均增長(zhǎng)達(dá)37.4%。商品房銷(xiāo)售額則從2007年的0.36億，暴漲到2017年的11.17億，年均增長(zhǎng)41.0%。2013年后，汝城的房?jī)r(jià)開(kāi)始暴漲，到2017年，汝城房?jī)r(jià)漲至4000多元每平方米，是當(dāng)年商住用地價(jià)格的5倍。隨著今年房?jī)r(jià)的繼續(xù)上漲和商住用地價(jià)格的下跌，這一比值將繼續(xù)擴(kuò)大。

由此導(dǎo)致的后果是，大量的土地掌握在開(kāi)發(fā)商手中，政府對(duì)土地的議價(jià)能力下降，政府的土地出讓收入下降，而居民的購(gòu)房成本則不斷上升。

急于在短時(shí)間內(nèi)緩解壓力的汝城縣，“寅吃卯糧”，進(jìn)行“大甩賣(mài)”式的土地出讓?zhuān)沟卯?dāng)?shù)赝恋厥袌?chǎng)進(jìn)一步崩壞。

整改

巡視報(bào)告經(jīng)媒體報(bào)道后，汝城深陷輿論漩渦。郭昕說(shuō)，他在此期間的工作量漲了好幾倍。

這場(chǎng)巡視風(fēng)暴過(guò)后，汝城縣委原書(shū)記方南玲因涉嫌違反中央八項(xiàng)規(guī)定精神，并在政治生態(tài)、政府債務(wù)、脫貧攻堅(jiān)等問(wèn)題上負(fù)有責(zé)任，被免職。汝城縣3名黨政主要負(fù)責(zé)人、17名科級(jí)干部被查處。

原任桂陽(yáng)縣長(zhǎng)的黃四平前來(lái)“救火”，出任汝城縣委書(shū)記。上任伊始，黃四平表示對(duì)巡視發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題“主動(dòng)認(rèn)領(lǐng)、照單全收”。

汝城官場(chǎng)刮起一場(chǎng)“立行立改”的整改風(fēng)暴。據(jù)汝城縣委宣傳部提供的資料顯示，該縣開(kāi)展脫貧攻堅(jiān)專(zhuān)項(xiàng)督查，共查出涉及貧困戶(hù)收入、住房、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、群眾滿(mǎn)意度等四類(lèi)問(wèn)題4091個(gè)，清退識(shí)別不準(zhǔn)對(duì)象4553人，新納入貧困人口667人。

全面清理、節(jié)約配置辦公用房，調(diào)整搬遷單位21個(gè)、700余人，清理出為民服務(wù)中心2號(hào)樓、3號(hào)樓建筑面積79449平方米，老城區(qū)商業(yè)繁華地帶辦公院落18處、房產(chǎn)27900余平方米。

改造部分已建成的廣場(chǎng)、游園以及合適的辦公院落，對(duì)辦公用房進(jìn)行合理利用，用于化解城區(qū)“停車(chē)難”“出行難”“大班額”。今年全縣將新增停車(chē)位820個(gè)。行政中心前廣場(chǎng)、原檢察院和原中醫(yī)院院落改建成停車(chē)場(chǎng)，原水利局、進(jìn)修學(xué)校辦公樓分別轉(zhuǎn)為思源學(xué)校、二完小和特殊教育學(xué)校用房。

同時(shí)實(shí)施城鄉(xiāng)供水一體化和安全飲水工程，解決17990戶(hù)56132人安全飲水;實(shí)施城鄉(xiāng)公交一體化項(xiàng)目，建成城鄉(xiāng)公交線(xiàn)路23條，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公交全覆蓋;實(shí)施農(nóng)網(wǎng)改造49個(gè)村，涉及農(nóng)戶(hù)8052戶(hù)26650人;實(shí)施農(nóng)村公路項(xiàng)目491個(gè)814.476公里;實(shí)施危房改造14909戶(hù)。擴(kuò)建一水廠(chǎng)、新建二水廠(chǎng)、改造老城區(qū)管網(wǎng)、聯(lián)網(wǎng)新老供水體系，年底將全面完成各項(xiàng)改擴(kuò)建工程。