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    “軟硬兼施”的權(quán)力運(yùn)作——村干部的策略選擇

    2018-10-23 11:22:20馬藝菊
    學(xué)理論·下 2018年4期
    關(guān)鍵詞:村干部

    馬藝菊

    摘 要:以太原市王村為案例研究地點(diǎn),運(yùn)用田野調(diào)查法和個(gè)案拓展法,針對(duì)在政府主導(dǎo)下的城中村拆遷改造的過程,分析了在城中村拆遷改造中,村干部為了順利完成征地任務(wù),采取不同的策略性行為。展現(xiàn)了村干部與被拆遷村民的互動(dòng),雙方各自具有的策略空間,最終村干部以“軟硬兼施”的辦法完成拆遷任務(wù),即以正式權(quán)力運(yùn)用為主,非正式權(quán)力以及正式權(quán)力的非正式運(yùn)用為輔,在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候做出調(diào)整、妥協(xié)和讓步。

    關(guān)鍵詞:城中村拆遷;村干部;權(quán)力運(yùn)作;軟硬兼施

    中圖分類號(hào):C91 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號(hào):1002-2589(2018)04-0082-03

    中國(guó)正處于快速城市化工業(yè)化的進(jìn)程中,城市在快速的發(fā)展,城市周邊大量的村莊被吞入城市,形成了中國(guó)獨(dú)有的“城中村”。城中村是我國(guó)城市化進(jìn)程中的一種特殊的地域現(xiàn)象,是在特定的歷史、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、政策背景下形成的非完全城市化的產(chǎn)物[1]。城中村的發(fā)展讓城市中的土地形成了國(guó)有土地與集體土地并存的局面,同時(shí)由于國(guó)家長(zhǎng)期的二元社會(huì)制度結(jié)構(gòu)帶來了城鄉(xiāng)征地成本存在巨大差異,與城市土地相比,農(nóng)村土地特別是靠近城市地區(qū)的農(nóng)村土地“價(jià)格低,地段好,收益高”,所以當(dāng)面對(duì)解決土地供求壓力、落實(shí)城市發(fā)展用地問題時(shí),政府的目光自然而然落到了城中村。于是以“推進(jìn)城市化進(jìn)程、盤活城中村存量土地資產(chǎn)和促進(jìn)城中村村民的全面發(fā)展”為目的的拆遷改造工程轟轟烈烈地在城市展開。

    而將過去的城郊農(nóng)村并入城市版圖,這必然涉及征地拆遷。由于土地和房屋的不可移動(dòng)性,加之征地拆遷涉及的事情繁雜、利益巨大,使得征地拆遷成了“天下第一難事”[2]。在農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行征地拆遷過程中,村干部的行為能夠?qū)@一過程產(chǎn)生重要的影響,他們作為鄉(xiāng)村治理的直接實(shí)施者,貫徹落實(shí)政策的關(guān)鍵點(diǎn),連接村民和政府的紐帶,如何順利完成城中村拆遷改造,維持村莊秩序,進(jìn)行利益整合,對(duì)村干部群體來說是一個(gè)巨大的挑戰(zhàn)。

    在我國(guó)“鄉(xiāng)村政治”的研究中,費(fèi)孝通在研究傳統(tǒng)鄉(xiāng)土中國(guó)的權(quán)力結(jié)構(gòu)時(shí),就區(qū)分了村莊中同意權(quán)力、橫暴權(quán)力和教化權(quán)力等三種基本的權(quán)力類型[3]。黃宗智以長(zhǎng)江三角洲和華北農(nóng)村為分析對(duì)象,提出了不同的土地占有形態(tài)、不同的家族力量和結(jié)構(gòu)對(duì)于鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)類型的影響[4]。新中國(guó)成立初期,村莊權(quán)力體現(xiàn)出較為鮮明的國(guó)家權(quán)力的邏輯。申端峰認(rèn)為國(guó)家權(quán)力以前所未有的強(qiáng)度深入村莊,構(gòu)建起了村莊的“制度型權(quán)力”,對(duì)村民具有強(qiáng)大的支配能力[5]。20世紀(jì)80年代以后,農(nóng)村社會(huì)進(jìn)入了一個(gè)新的轉(zhuǎn)型時(shí)期,隨著國(guó)家權(quán)力從農(nóng)村社會(huì)的部分撤退,村落社區(qū)自治權(quán)的迅速成長(zhǎng),造成了村莊層面上空前復(fù)雜的權(quán)力互動(dòng),造成了一系列權(quán)力關(guān)系的重新型塑。國(guó)家在農(nóng)村的權(quán)力弱化,村組權(quán)力運(yùn)轉(zhuǎn)的邏輯除了遵循國(guó)家的邏輯之外,還有各種地方性的邏輯,接近于杜贊奇所說的“權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)”[6]。孫立平等人認(rèn)為,在國(guó)家權(quán)力衰退的背景下,基層官員對(duì)正式權(quán)力之外的本土性資源的借用,強(qiáng)化了國(guó)家在農(nóng)村的權(quán)力。正式權(quán)力的非正式運(yùn)作并不以權(quán)力的正式規(guī)則為基礎(chǔ),而是借用民間社會(huì)中的本土性資源,比如,人情、面子、常理等[7]。

    本文選擇山西省太原市王村作為案例研究地點(diǎn),通過對(duì)王村城中村拆遷改造過程中村干部與政府、村民之間互動(dòng)的分析,試圖探討的問題是:在以政府為主導(dǎo)的大力推進(jìn)城中村征地拆遷改造的背景下,村莊權(quán)力的運(yùn)行機(jī)制,村干部在日常工作中是如何通過正式權(quán)力、非正式權(quán)力的運(yùn)作,平衡安撫多方利益主體,維系發(fā)生劇烈變動(dòng)的村莊秩序,在具體的互動(dòng)中如何運(yùn)用策略以達(dá)到拆遷改造的目標(biāo)。

    一、案例研究

    本文案例研究地點(diǎn)是太原市王村,王村位于太原市區(qū)中西部,距離市區(qū)12.5公里。王村占地面積1 500畝,絕大部分土地為生態(tài)園山地、林地,全村總戶數(shù)126戶,人口507人,60歲以上老人48人。村中有王、張、郝三大姓。近年來,市政府推進(jìn)城市化,在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌過程中,以修建外環(huán)高速公路為契機(jī),對(duì)高速公路規(guī)劃道區(qū)的城中村進(jìn)行整村拆除改造。經(jīng)區(qū)政府申請(qǐng),市政府批準(zhǔn),王村被列入2013年城中村整體改造名錄。2013年5月,王村正式啟動(dòng)城中村拆遷改造,歷時(shí)兩個(gè)月,完成整村拆除。之后進(jìn)行招商引資,引進(jìn)開發(fā)商入村建設(shè),但由于多方因素影響,截至2016年底,王村尚未完成全部的村民回遷安置工作,安置樓建設(shè)正在進(jìn)行中,計(jì)劃于2019年全部完成回遷。

    在2016年間,筆者于王村城中村進(jìn)行田野調(diào)查,對(duì)城中村拆遷改造工作進(jìn)行了調(diào)研,收集了與王村有關(guān)的歷史人文資料,城中村改造相關(guān)文件等等一手資料,并與村干部以及村民進(jìn)行了多次訪談,尤其對(duì)城中村拆遷過程進(jìn)行了深度訪談,試圖理解城中村征地拆遷背后的邏輯。

    二、“軟硬兼施”:正式權(quán)力與非正式權(quán)力的運(yùn)行

    村莊權(quán)力可以劃分為正式權(quán)力和非正式權(quán)力。正式權(quán)力是指存在于正式的政治組織當(dāng)中、由法定的制度規(guī)范賦予并以法定方式實(shí)施和表現(xiàn)的政治權(quán)力;而非正式權(quán)力則主要是指非正式組織中,由非正式組織成員在法定的權(quán)力體制外賦予其領(lǐng)導(dǎo)人并在具體的行為過程中予以接受和服從的政治權(quán)力[8]。正式權(quán)力對(duì)應(yīng)著各種正規(guī)政策、制度的施行,非正式權(quán)力則往往指正式權(quán)力和非正式權(quán)力主體運(yùn)用本土社會(huì)的關(guān)系資源所實(shí)行的非制度化的行為策略與方式。本文中非正式權(quán)力是針對(duì)正式權(quán)力而言的,與正式權(quán)力的文本性、科層化、強(qiáng)制性不同,非正式權(quán)力更具策略性、靈活性、多元性。

    在政府宣布列入城中村計(jì)劃后,宣傳動(dòng)員拆遷工作正式開始,王村的村干部們開始了進(jìn)行說服村民們的工作,就是通常所說的“做工作”,通過版面、標(biāo)語(yǔ)、宣傳單、入戶宣講等形式向村民開展宣傳動(dòng)員工作——即通過權(quán)力的正式行使宣講政策。一般村干部會(huì)在村民會(huì)議上給村民講拆遷改造的勢(shì)在必行,讓村民認(rèn)識(shí)到城中村改造將會(huì)給村子帶來的機(jī)遇和發(fā)展,以及對(duì)拆遷補(bǔ)償改造方案進(jìn)行講說和解釋,在村民們了解了基本的拆遷補(bǔ)償政策之后,村民對(duì)拆遷的態(tài)度開始分化,本文將城中村拆遷改造中村干部的策略分為了三個(gè)階段進(jìn)行分析,分別是前期:團(tuán)結(jié)響應(yīng)者,中期:安撫觀望者,后期:解決“釘子戶”。本文試圖論述村干部是怎么樣通過權(quán)力的正式以及運(yùn)用權(quán)力的非正式途徑完成任務(wù),由“軟”及“硬”,軟硬兼施。

    (一)前期,團(tuán)結(jié)響應(yīng)者:關(guān)系、人情、面子

    村主任WZ以及村委改造組深知在拆遷開始村民們的“輿論”以及“風(fēng)向”的重要性。如何通過團(tuán)結(jié)響應(yīng)支持者來“造勢(shì)”,讓村民們看到城中村拆遷改造是“大勢(shì)所趨”,不可抗拒的,從心理上瓦解他們?cè)噲D抵抗的防線,是村干部的一項(xiàng)重要“工作”。在報(bào)名拆遷的初期,村民們大多人心惶惶,觀望者跟風(fēng)者眾多。所以村干部要做到的便是極力溝通各方,團(tuán)結(jié)“自己人”,了解和控制村內(nèi)的輿論導(dǎo)向,穩(wěn)定人心,保證在初期報(bào)名拆遷和簽訂協(xié)議的順利進(jìn)行。

    黨員和村民代表是村干部的首要團(tuán)結(jié)對(duì)象,黨員和村民代表由于經(jīng)常參加村里的相關(guān)會(huì)議,他們的身份比較重要,具有一定的表決權(quán),而且和村委的關(guān)系較為熟悉,比較容易溝通,好說話,尤其是黨員身份的特殊性,村干部多會(huì)給他“曉以大義”,“你(身為)個(gè)黨員,怎么覺悟還不高了”,以帶頭表率、圍繞大局等話語(yǔ)來進(jìn)行勸說,給他們施以一定的輿論壓力,會(huì)起到一定的效果。

    其次能夠團(tuán)結(jié)的人群,是村干部自身所在的家族,中國(guó)農(nóng)村一直存在“熟人社會(huì)”這種特有的人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò),在王村,W姓為大姓,也就是村主任WZ身處的家族,具有一個(gè)關(guān)系緊密的網(wǎng)絡(luò)圈,WZ作為這個(gè)“家族”具有相當(dāng)影響力的人物,具有一定的影響力和號(hào)召力,村干部適時(shí)地運(yùn)用“人情”“關(guān)系”,推動(dòng)拆遷工作的完成。

    最后要團(tuán)結(jié)的人群,是在本次拆遷中能夠獲益的,或者利益沖突小的,如擁有大面積住宅的村民,通過拆遷能夠得到置換的房屋或者是一筆豐厚的賠償款,是響應(yīng)拆遷的頭號(hào)人群。他們本身心思活絡(luò),再加上村委適當(dāng)?shù)亟o予他們一些“做通工作”的金錢獎(jiǎng)勵(lì)等,激勵(lì)他們幫助改造組做工作,對(duì)不愿意拆遷的村民進(jìn)行軟化和勸說。對(duì)于這部分人群,除了納入城中村改造小組,有一定的“面子”之外,還有一些額外的待遇,是村委的得力幫手。

    (二)中期,安撫觀望者:獎(jiǎng)勵(lì)、幫忙、特殊照顧

    城中村拆遷改造的觀望者,他們的心態(tài)矛盾又猶豫,他們的心結(jié)在于怕輕易拆了之后留下無(wú)窮的后遺癥,政府、村干部許諾的高樓大廈何時(shí)能夠建起呢?拆遷補(bǔ)償款的多少,能賠多少?能拿到多少?是大多數(shù)人關(guān)心的問題,還有部分村民在拆遷中有門面房的,利益受損,不愿拆遷,于是觀望者村民的策略是:別人不拆咱就不拆,誰(shuí)知道早拆了是好是壞。

    相對(duì)的,村干部采取的策略是“各個(gè)擊破”,采取多種“做工作”的方式。身處“熟人社會(huì)”,村干部對(duì)于村子里各家的情況十分清楚,也十分明白怎么樣“做工作”能夠“做通”。

    首先是設(shè)置鼓勵(lì)政策,如在王村的拆遷政策中,對(duì)××日以前簽訂放棄協(xié)議的住戶,每戶可在享受原方案補(bǔ)償以外另獎(jiǎng)勵(lì)十萬(wàn)元。其中,十萬(wàn)元的獎(jiǎng)勵(lì)是面對(duì)所有的拆遷戶,但是面對(duì)一些“難說”的家庭,這條獎(jiǎng)勵(lì)政策也有適當(dāng)?shù)姆潘?,即便拆遷超過了所定的日期,但是只要最終拆了,這個(gè)獎(jiǎng)勵(lì)也并不會(huì)取消。村民說到“在規(guī)定時(shí)間拆了給獎(jiǎng)勵(lì),拆不了就扣你,(筆者提問:扣多少?)就是那么一說,一般情況你超個(gè)十天八天也沒事,拆了的人都有。”

    其次是幫忙解決實(shí)際困難,村主任WZ講述他去村民家里做工作,“有困難解決困難,看他怎么回事,該解決的解決,該打壓的打壓,該支持的支持,找個(gè)工作啊,活兒啊,能安排都安排了”。通常一些合乎情理的要求都能得以解決,如幫忙找一些難度不大的工作,解決不能及時(shí)安置等問題,王村的村委幫忙尋找臨時(shí)的安置過渡房,幫忙解決村民用于存放搬遷物品的庫(kù)房,對(duì)于一些家庭有行動(dòng)不便的老人,也盡量?jī)?yōu)先安置。

    還有一些村民,由于拆遷中利益受損,情緒較大,拆遷難以推進(jìn),村干部在做工作中盡量好話好說,也會(huì)適當(dāng)?shù)亟o予一些“特殊照顧”,如在說服過程中,答應(yīng)拆遷戶若簽訂協(xié)議,便能給拆遷戶一年7000元額外的“生活補(bǔ)助費(fèi)”?;蛘咴趧e的方面做出一些妥協(xié)和讓步,以換取他的同意,如在測(cè)量房屋面積的時(shí)候,適當(dāng)寬限一點(diǎn),這樣的行為被干部稱為:懂得變通。當(dāng)然這種“協(xié)商”僅限于當(dāng)事人和村干部知情。

    村干部或承諾或許愿或妥協(xié),總之,拆了再說。通過多次的“做工作”:輪流上門,軟磨硬泡,反復(fù)承諾,打消顧慮,施以恩惠,隨著進(jìn)行拆遷的村民越來越多,觀望的群眾態(tài)度也多有軟化,同意拆遷。

    這樣,在拆遷工作的前期和中期,村干部通過先來“軟”的,利用本土性資源——“講好話”“拉關(guān)系”“給人情”,也就是面子、人情來說服和影響其他村民,采用收買、分享部分利益的策略來拉攏“盟友”,以此緩和自己與村民間的關(guān)系,通過非正式的途徑完成任務(wù)。正式權(quán)力的運(yùn)作具有剛性的特征,村干部用強(qiáng)制手段容易激化干群之間的矛盾,現(xiàn)時(shí)的工作不好做,日后也難以相處,所以能夠運(yùn)用這種非正式權(quán)力,村干部樂見其成。用孫立平的話說,“本土性資源并不總是抗衡國(guó)家的一種力量,它有時(shí)也可以被國(guó)家利用,作為強(qiáng)化國(guó)家權(quán)力的一種手段”。

    (三)后期,弱者的反抗與解決“釘子戶”

    “釘子戶”是我國(guó)拆遷過程中獨(dú)特的社會(huì)現(xiàn)象,是權(quán)利失衡的結(jié)果,屬于農(nóng)民為爭(zhēng)取拆遷補(bǔ)償?shù)纳鐣?huì)抗拒事件,是廣泛存在于日常生活及鄉(xiāng)村治理中的問題[8]。

    釘子戶與政府在力量上是不對(duì)等的,拆遷農(nóng)民維護(hù)自身利益的“弱武器”也是有限的。

    王村干部在經(jīng)過與村民漫長(zhǎng)的說服、談判、協(xié)商、“拉鋸戰(zhàn)”之后,仍有個(gè)別村民拒絕拆遷,一戶村民拒絕拆遷的理由是他的宅基地面積小,只有兩分地,但是他有兩個(gè)兒子,且都尚未結(jié)婚,在王村的風(fēng)俗中,給未婚的兒子準(zhǔn)備婚房是傳統(tǒng),也是為人父母的責(zé)任,而賠償款顯然遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠解決兩個(gè)兒子的婚房問題,于是他提出了要以更高的價(jià)格進(jìn)行賠償才同意拆遷,村干部拒絕了他的要求,雙方僵持不下。還有村民因?yàn)閾碛械囟屋^好的門面房,一年租金收入能有十來萬(wàn),這次拆遷損失不小,心理也充滿了不滿和抗拒。

    這部分村民他們或許表面上“同意”拆遷,但實(shí)際上不配合拆遷的工作,如故意逃避,拒絕丈量,不配合工作,甚至采取過激行為,6月的一天早上,城中村改造小組的工作人員發(fā)現(xiàn)往常在告示欄張貼的王村城中村的拆遷補(bǔ)償方案、規(guī)定通知、樓座戶型效果圖等宣傳文件被撕毀。斯科特認(rèn)為,當(dāng)自己的利益受到侵犯,村民們會(huì)進(jìn)行反抗,農(nóng)民秉持著追求“生存第一”的生存?zhèn)惱?,一旦他們的生存?zhèn)惱砘蛏鐣?huì)公正感遭遇威脅,他們將會(huì)采取行動(dòng)進(jìn)行反抗,并稱為“弱者的武器”[9],如偷懶,裝糊涂,開小差,假裝順從,暗中破壞,拖延搬遷等日常抗?fàn)幮问?。日??範(fàn)幨潜徊疬w農(nóng)民在政治結(jié)構(gòu)限制下的有限抗?fàn)帯?/p>

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