PPP模式下的財務(wù)監(jiān)管問題探析

鄒正國

【摘 要】在政府與社會資本合作（PPP）模式下，政府和社會資本達成利益共享、風(fēng)險共擔(dān)的合作共識，一方面解放了政府的監(jiān)督管理職能；另一方面提高了項目的管理水平，促進社會資本的優(yōu)化配置，促使社會資本提高資金的靈活性，強化PPP模式下的企業(yè)財務(wù)管控尤為重要。本文對PPP模式下財務(wù)管理價值、存在的問題進行敘述，并根據(jù)筆者觀點提出幾點強化PPP模式財務(wù)管控的建議，以供參考。

【關(guān)鍵詞】PPP模式；財務(wù)監(jiān)管；問題及措施

一、財務(wù)監(jiān)管在PPP模式下的作用

PPP模式下，政府把公共職責(zé)部分轉(zhuǎn)移到私營部門，在某一領(lǐng)域內(nèi)最大化利用私營部門的專業(yè)能力和資本來建設(shè)公共設(shè)施，提升公共設(shè)施建設(shè)的效率。從資金使用角度來說，PPP模式可以以相互制約的形式來優(yōu)化資源的配置，特別是在項目設(shè)計和施工的初期，項目資金的使用將更加規(guī)范，政府投資行為將受到更大的監(jiān)管約束，保障公共資金的使用效率。

PPP模式多集中在高資本的項目之中，以基礎(chǔ)設(shè)施項目為例，在經(jīng)濟市場中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)市場是比較混亂的，但是因為直接涉及到國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的效率，政府往往難以對類似行業(yè)進行根本性的治理。在PPP模式下，政府部門和私營企業(yè)之間需要建立互信的合作關(guān)系，以符合政府部門基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃，滿足私營企業(yè)預(yù)期的利益需求，在合作過程中政府部門可以充分參與到項目建設(shè)過程中，對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)行為進行控制，規(guī)避重大問題的發(fā)生，同時能夠給予私營企業(yè)一定的生存空間，有效控制市場經(jīng)濟中的行業(yè)混亂行為。

PPP模式可以以優(yōu)勢互補、風(fēng)險共擔(dān)的形式提升項目的經(jīng)濟效益，從政府職能角度來分析，政府可以規(guī)避傳統(tǒng)建設(shè)過程中出現(xiàn)的腐敗、職權(quán)亂用等現(xiàn)象，以最少的資金投入來實現(xiàn)政府預(yù)期職能。對于私營企業(yè)而言，在生產(chǎn)過程中可以最大化利用政府的威信，發(fā)起金融活動并維系項目運作，并且將部分生產(chǎn)經(jīng)營風(fēng)險轉(zhuǎn)移給政府部門，降低了私營企業(yè)獨自經(jīng)營的風(fēng)險，將投資、風(fēng)險和后期投資回報做對比來看，私營企業(yè)的投資回報率大大提升，保障企業(yè)預(yù)期經(jīng)濟效益的實現(xiàn)。

二、PPP模式下財務(wù)監(jiān)管存在的問題

1.缺乏有效的監(jiān)管控制

雖然PPP模式對政府履職和企業(yè)獲利有益，能夠使社會資本和國家建設(shè)相結(jié)合，有利于加快我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)，但是到目前為止PPP模式在全世界的實踐僅有十余年時間，尚缺乏足夠的管理經(jīng)驗。一方面，國家將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的組織執(zhí)行轉(zhuǎn)移給私營企業(yè)和社會資本，在管理過程中有可能過度干預(yù)到企業(yè)的經(jīng)營，甚至打亂市場經(jīng)濟中的市場競爭規(guī)律；另一方面，企業(yè)參與到國家基礎(chǔ)建設(shè)，但是在前中期資本投入基本難以獲取到回報，只有在項目竣工得到政府批準后，才能夠在項目運營中逐漸獲取收益，這需要企業(yè)對政府工作的信任，也需要相關(guān)的政府部門切實履職。由于缺乏系統(tǒng)性的管理理論基礎(chǔ)和管理經(jīng)驗，政府和企業(yè)在實際工作中仍存在較多摩擦，政府監(jiān)督管理不到位或過度干預(yù)都可能影響到PPP項目生產(chǎn)效率和質(zhì)量。

2.經(jīng)濟效益達不到預(yù)期

PPP模式能夠轉(zhuǎn)變政府職能的實現(xiàn)方式，通過讓社會資本參與到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，達到降低財政壓力的目的。也就是說，在PPP模式下，政府和企業(yè)都需要進行必要的投資，來實現(xiàn)共同的目標，其中部分企業(yè)由于資金規(guī)劃不完善，在投資過程中摻雜進過多其他形式的資本，使得混亂的投資主體參與到項目建設(shè)中，在獲取到收益前堆積的融資成本將成為企業(yè)獲取預(yù)期經(jīng)濟利益的重大阻礙，后期所能夠獲得的收益需要劃分出較大比例給融資方。另外，私營企業(yè)在PPP項目建設(shè)過程中雖然扮演了部分政府部門的角色，但是在實際采購和融資活動中卻不受政府過多限制，在摻雜多方面變量的市場中，私營企業(yè)難以保障采購活動完全依據(jù)市場價值導(dǎo)向進行，成本管理控制的理論和實踐行為可能會發(fā)生偏離，造成企業(yè)成本充滿不可控因素，雖然保障了未來的獲利能力，但是難以有效控制成本，必然會拉低企業(yè)在PPP項目中整體的經(jīng)濟效益。

3.資金使用規(guī)范性差

從理論上來說PPP項目在政府和企業(yè)互相信任、風(fēng)險共擔(dān)的基礎(chǔ)上開展下去是可行的，但是在實際工作中政府對企業(yè)的審查并沒有細致入微，企業(yè)在管理過程中也難以避免會出現(xiàn)管控風(fēng)險，導(dǎo)致部分PPP項目中存在貪污、不正當競爭、挪占PPP項目資金等現(xiàn)象，雖然對該類問題都及時予以處理，但是仍需要政府和企業(yè)負擔(dān)相關(guān)風(fēng)險產(chǎn)生的損失。特別是在企業(yè)日常經(jīng)營管理中，難以避免從自身利益最大化的角度來考慮問題，違反PPP項目規(guī)定進行違規(guī)操作，企業(yè)借助此類操作雖然會獲得短期利益，卻十分不利于自身管理，特別是在違規(guī)操作過程中對于資金管控必然松懈，至少會規(guī)避與政府監(jiān)管之間的信息溝通，這就導(dǎo)致企業(yè)在生產(chǎn)過程中資金管理失控，不僅影響到企業(yè)最終目標的實現(xiàn)，還影響到PPP項目的生產(chǎn)效率和質(zhì)量。

三、PPP模式下財務(wù)監(jiān)管提升措施

1.加強PPP項目的內(nèi)部和外部財務(wù)監(jiān)管

要提升PPP模式下財務(wù)監(jiān)管質(zhì)量，必須著手構(gòu)建完善的財務(wù)管理制度，其中不僅包括傳統(tǒng)的財務(wù)計量核算管理，還要包含審計等內(nèi)外部控制體系的建設(shè)，利用內(nèi)部職能制約和外部獨立性較高的監(jiān)督來實現(xiàn)財務(wù)管理質(zhì)量的提升。一方面，內(nèi)部控制職能部門必須由政府和企業(yè)協(xié)同參與和管理，這樣不僅有利于政府部門管控建設(shè)資金流動，也有利于企業(yè)構(gòu)建精細化管理體制，提升自身管理能力和核心競爭實力；另一方面，定期的外部審計和監(jiān)督管理可以及時地糾正PPP項目生產(chǎn)過程中出現(xiàn)的問題，為PPP項目下一步執(zhí)行奠定相對穩(wěn)定的客觀基礎(chǔ)。總之要實現(xiàn)業(yè)務(wù)運轉(zhuǎn)實際情況與財務(wù)數(shù)據(jù)一致，避免國家和企業(yè)資本流失，共同推進我國社會基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和完善。

2.加強PPP項目的全過程管理

PPP項目的中前期工作主要由社會資本組織和實踐，政府部門參與度較低，部分僅停留在初期項目設(shè)計、立項和可行性論證上，并沒有過多參與到PPP項目生命周期的全過程。筆者認為PPP模式下財務(wù)監(jiān)管必須要滲透至項目的全過程，針對專業(yè)人手不足等問題，政府部門可以聘請第三方來協(xié)助，特別是在財務(wù)數(shù)據(jù)的定期審計方面，必須請權(quán)威的會計師事務(wù)所來協(xié)助，高效率地完成對項目施工財務(wù)數(shù)據(jù)的審查，同時提升政府部門對于PPP項目審計成果的公信力。另外，由于PPP項目有社會資本滲透其中，所以在財務(wù)監(jiān)管過程中必須對項目籌資進行嚴格審查，項目資金分散的要逐項審計，對融資渠道進行嚴格控制，規(guī)避資金使用風(fēng)險。還需要實現(xiàn)全過程的財務(wù)監(jiān)督管理，定期對PPP項目財務(wù)管理進行考核、評價和引導(dǎo)，可以大大提升企業(yè)財務(wù)管理的效益，同時保障了政府PPP項目建設(shè)效率和質(zhì)量，節(jié)約社會資本。

3.重視提升PPP項目經(jīng)濟效益

社會資本參與到政府職能實踐之中的最終目的在于獲利，進一步講是獲取最大化的投資回報，也就是重視最終的項目效益回報率。企業(yè)要想提升投資回報率，就需要組織好自身生產(chǎn)經(jīng)營活動，保障PPP項目完工之后能夠獲得國家認證并投入使用，保障企業(yè)投資能夠獲得到回報。在保障生產(chǎn)質(zhì)量和效率的基礎(chǔ)上，企業(yè)必須對資金進行嚴格監(jiān)管，不僅要確保項目資金的絕對安全完整，還要保障資本能夠得到最優(yōu)配置。社會資本在對PPP項目進行投資時，要注意對投資渠道的選擇，避免盲目融資造成當前財務(wù)費用過高，后期收益被財務(wù)費用成本拉低。

四、結(jié)語

PPP模式在理論上可以最大化調(diào)動社會資本投入到社會基礎(chǔ)建設(shè)中，提升公共服務(wù)質(zhì)量，同時達到實現(xiàn)政府職能和提升企業(yè)利益的雙重目的。但是，在PPP項目實際發(fā)展過程中，由于實踐時間較短，來自各方面的阻礙和風(fēng)險較多，所以政府和企業(yè)必須同時對PPP模式的財務(wù)監(jiān)管進行定期分析、研究和引導(dǎo)，逐步健全PPP項目的管理模式，充分調(diào)動社會資本參與到國家建設(shè)中去的積極性，推動國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升私營企業(yè)投資回報。

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