從更高層次制定國家層面能源國際合作戰(zhàn)略

□ 文/王進

近年來，國際政治經(jīng)濟和能源形勢發(fā)生了重大變化。全球經(jīng)濟尚處在持續(xù)調(diào)整中，復蘇進程并未結(jié)束，存在不確定性；全球能源供應寬松、需求增長緩慢，能源價格雖有反彈，但總體仍然疲軟；油氣企業(yè)收入逐步增長，但油氣資產(chǎn)和油氣企業(yè)價值尚處低位；部分能源資源輸出國財政壓力沒有明顯改善，區(qū)域政治經(jīng)濟動蕩不減。總的來看，全球能源市場疲軟的局面還會延續(xù)一段時期。

我國作為全球第一大能源生產(chǎn)國、消費國和能源進口國，以及全球第二大經(jīng)濟體，在國際能源市場話語權弱。而隨著進口依存度迅速增加，能源安全保障問題日漸突出，經(jīng)濟和社會可持續(xù)發(fā)展面臨的能源風險需要引起高度重視。因此，面對變化的國際形勢，我們需要盡快考慮制定國家層面的能源國際合作戰(zhàn)略。

能源國際合作目標與原則

我國能源國際合作的目標主要應包括五個方面：一是確保能源供應穩(wěn)定，支撐我國經(jīng)濟社會的長期發(fā)展。保證我國油、氣、鈾等能源資源的長期穩(wěn)定供應包含三方面含義：一是供應充分不至于緊張或短缺；二是價格具有競爭力不至于波動太大；三是安全可靠不至于供應中斷。為此，需要建立多元化的能源供應渠道，降低能源供應風險。保證能源進口通道安全，協(xié)調(diào)好我國與過境運輸國之間以及與國際航道保護國之間的關系和利益。短期來看，要積極利用寬松的市場格局，簡化政府管制流程，擴大海外油氣資源和企業(yè)投資。二是維護國際能源市場秩序，提高我國在全球能源事務中的影響力和話語權。一方面，要積極參與區(qū)域性和國際性能源合作組織及相關活動，影響乃至主導能源合作規(guī)則的修訂，另外可發(fā)起以我為主的能源合作機制，維護區(qū)域性甚至全球性能源市場穩(wěn)定，影響國際能源價格。另一方面，通過股權投資、安防基金、國際安全維護等途徑參與并逐步主導重要能源通道、港口、交易中心等管理。三是推動能源產(chǎn)能國際合作，幫助欠發(fā)達國家增加能源供應。過去30多年來，我國成功積累了比較系統(tǒng)的能源技術、裝備和服務能力。通過產(chǎn)能合作，可以幫助欠發(fā)達國家開發(fā)能源資源、建設能源基礎設施、增加能源供應、實現(xiàn)能源普及尤其是電力普及，改善經(jīng)濟和提高人民生活水平。四是加強與發(fā)達國家合作，增強清潔低碳高效能源發(fā)展能力。要充分發(fā)揮和發(fā)達國家的互補優(yōu)勢，學習發(fā)達國家領先的能源與節(jié)能技術、管理經(jīng)驗和運作模式，提高我國能源裝備技術能力和管理水平，降低單位GDP能耗，提升能源使用效率，增強能源生產(chǎn)、開發(fā)和利用全過程的環(huán)境友好性。五是以能源合作帶動全方位經(jīng)貿(mào)合作，夯實與各國的經(jīng)濟與政治友好關系。以能源合作為抓手，通過延展到產(chǎn)業(yè)園區(qū)和重要基礎設施投資等合作，深度參與合作國家的能源資源、基礎設施和重要產(chǎn)業(yè)鏈，推動經(jīng)濟發(fā)展和民生改善，實現(xiàn)雙方利益捆綁，有效控制各種風險。

要實現(xiàn)能源國際合作的目標，需要堅持以下四項原則：一是國家利益最大化。國家利益最大化原則要求有權威的協(xié)調(diào)機構(gòu)進行協(xié)調(diào)并“窗口指導”我國企業(yè)在所在國的商業(yè)活動，實現(xiàn)國家總體利益的最大化，而不是由企業(yè)自行其是，為了個別利益不惜惡性競爭和相互拆臺。二是多方共贏。國家利益最大化原則并不以損害所在國或其他相關國家的利益為前提。為使國際合作可持續(xù)發(fā)展，必須遵守合作多方共贏的原則，讓合作伙伴、所在國社區(qū)和居民、其他利益相關方等都能從中受益。這一原則同時要求在我國企業(yè)海外投資和建設時，杜絕竭澤而漁、過度開發(fā)、污染環(huán)境等惡劣商業(yè)行為，敗壞中國和中國企業(yè)的名聲，將國際合作拖入死胡同。三是嚴控風險。與我國開展能源合作的國家大多是欠發(fā)達國家，政治秩序、政府信用、法律體系、行政執(zhí)行、貨幣政策、宗教文化等方面風險多，使得企業(yè)開展經(jīng)貿(mào)與投資合作面臨的各類風險高。為從整體上掌控風險，需要將經(jīng)貿(mào)和投資合作上升到國與國合作的層面。為防止單兵作戰(zhàn)和分散孤立的情況，鼓勵我國企業(yè)在所在國設立規(guī)模較大的國際園區(qū)，集聚我國和其他國家投資企業(yè)，引入相關產(chǎn)業(yè)鏈，爭取享有特殊政策，對所在國經(jīng)濟發(fā)展和人民生活形成重要影響，從而把系統(tǒng)性風險置于可控范圍內(nèi)。四是遵循外交基本原則。我國外交政策的基本原則是互相尊重主權和領土完整、互不侵犯、互不干涉內(nèi)政、平等互利、和平共處。我國經(jīng)濟交往和能源合作中也應遵循以上基本原則，政府要維護世界和平，促進共同發(fā)展，推動建立能源國際合作中公正公平的秩序；企業(yè)要在商言商，不能越俎代庖，不恰當介入政治紛爭，引起不必要的糾紛。

能源國際合作應采取差異化策略

考慮各地區(qū)和各國能源資源稟賦、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、能源供求特征、發(fā)展戰(zhàn)略及與我國合作的歷史和現(xiàn)狀，我國應采取差異化的能源國際合作策略。

一是“西進”中東中亞。中東和中亞是我國能源供應傳統(tǒng)核心，要加強資源投資與合作，促進基礎設施互聯(lián)互通，將該地區(qū)未來與我國“一帶一路”倡議緊密對接。將新疆建成與中東中亞合作的核心基地和我國能源“西進”戰(zhàn)略大通道。國家可對該地區(qū)實行特殊財政、稅收、金融、投資、貿(mào)易、就業(yè)等“大特區(qū)”政策，吸引全球資本。二是“北合”俄蒙。俄羅斯和蒙古經(jīng)濟與我國具有很強的互補性，雙方互利共贏空間很大。俄蒙能源資源是我國未來發(fā)展的重要儲備，我國是俄蒙能源資源的重要市場。通過上中下游一條龍合作，強化雙方的互相需要和互補融合關系。三是“南穩(wěn)”南亞東南亞。一方面要維護傳統(tǒng)能源通道的安全與穩(wěn)定，促進地區(qū)關系和諧，另一方面為南亞東南亞的發(fā)展提供支持，包括能源基礎設施互聯(lián)互通與共享，增強其經(jīng)濟發(fā)展后勁。四是“東聯(lián)”日韓。我國和日本與韓國同為能源進口國，在能源安全方面有共同的訴求，在消除石油和天然氣的亞洲溢價方面有共同的利益。因此要聯(lián)合發(fā)聲，加強在全球能源需求側(cè)的合作。五是“共贏”歐洲。油氣資源在俄羅斯之外的歐洲地區(qū)并不特別富集，加上俄羅斯能源供應的可靠性不足，使得歐洲對能源自給和能源效率比較重視，歐洲能源轉(zhuǎn)型也居于全球前列。我國可以學習歐洲在節(jié)能環(huán)保、清潔能源技術與管理方面的經(jīng)驗，也可以加強清潔能源產(chǎn)能合作，實現(xiàn)合作共贏。六是“遠交”非洲拉美。拉美、非洲和中東傳統(tǒng)上是美國重要能源來源地，但美國能源獨立的改善使得這些地區(qū)需要尋找新的消費市場和投入。我國可幫助這些國家開發(fā)能源資源，完善能源基礎設施，促進地區(qū)和全球能源市場的平衡和協(xié)調(diào)。八是“共融”澳洲。澳洲天然氣和礦產(chǎn)資源豐富，是我國重要能源資源來源之一，和我國經(jīng)濟互補性強。同時我國可再生能源巨大優(yōu)勢產(chǎn)能也可支持澳洲綠色經(jīng)濟發(fā)展。

能源國際合作戰(zhàn)略主要內(nèi)容

能源國際合作戰(zhàn)略是我國對外開放格局和經(jīng)濟全球化戰(zhàn)略的重要組成部分，因此必須從更開闊的視野來定位和審視。能源國際合作的成效是以國家間的傳統(tǒng)友好關系為前提、以經(jīng)濟與科技實力為基礎、以外交、文化、教育、金融和軍事等綜合實力為后盾與保障。開展能源國際合作要以政府為指導、企業(yè)為主體、社會力量為輔助。制定能源國際合作戰(zhàn)略要考慮如下主要內(nèi)容：

一是設立統(tǒng)一的協(xié)調(diào)指導機構(gòu)。建議在國家能源宏觀管理部門下設專門的協(xié)調(diào)指導機構(gòu)，協(xié)調(diào)有關部委和相關機構(gòu)與組織的立場。這一機構(gòu)的主要職責是制定戰(zhàn)略和規(guī)劃，推動世界或區(qū)域性能源合作框架體系建設，組織規(guī)則和政策的制定與實施，統(tǒng)籌安排各國能源合作方案等。當務之急是制訂國際能源合作戰(zhàn)略綱要或指南，為開展能源國際合作指明方向。國際能源合作戰(zhàn)略綱要的制定要充分研究各國、各地區(qū)能源資源儲備、種類、供需、經(jīng)濟和社會發(fā)展狀況、經(jīng)濟體制與政治制度、地緣政治關系等相關信息，為企業(yè)參與國際合作提供指導，避免惡性競爭，實現(xiàn)國家利益最大化。

二是統(tǒng)籌能源國際合作規(guī)劃和政策。能源國際合作規(guī)劃，既需要有行業(yè)規(guī)劃，包括煤炭、電網(wǎng)電力、常規(guī)與非常規(guī)石油天然氣、核電與新能源、能源技術與裝備等各行業(yè)，又需要有區(qū)域和國別規(guī)劃。針對能源國際合作的區(qū)域和國家的特點、合作歷史和現(xiàn)狀等，制訂合作的長期規(guī)劃。能源國際合作目標和規(guī)劃能否實現(xiàn)，關鍵是配套政策是否完善。對“走出去”的能源合作，要抓緊制定和完善配套的稅收政策、金融政策和保險政策等。在國家層面，需要在外交、教育、信息、國際宣傳、產(chǎn)業(yè)鏈整合等方面提供配套支持。

三是支持大型企業(yè)聯(lián)合走出去。目前我國企業(yè)在海外能源市場基本是各自為政、分散經(jīng)營，在各國復雜多變的政治經(jīng)濟局面下，難以最大程度地維護國家整體利益。我國大型企業(yè)應在相關機構(gòu)的統(tǒng)一安排和協(xié)調(diào)下，在各部門支持下，協(xié)同作戰(zhàn)。其海外戰(zhàn)略實施離不開一個高層機構(gòu)統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)和指導，輔之于金融支持、文化教育配套、安全保護跟進、外交手段配合，這樣才會牢固而穩(wěn)定地扎根周邊國家，在能源資源、通道及區(qū)域能源市場上占有先機，實現(xiàn)國家利益長期最大化。

四是設立以我為主的國際性大產(chǎn)業(yè)園區(qū)，形成聚合或整體優(yōu)勢。我國企業(yè)走出去的不少國家都是高風險國家，政治制度不穩(wěn)定，政府信用差，政府執(zhí)行力弱，宗教文化沖突、區(qū)域矛盾、戰(zhàn)爭威脅、恐怖事件不斷。另外，這些國家基礎設施差、衛(wèi)生條件落后、勞工素質(zhì)低等，企業(yè)面臨風險巨大，一旦碰到事故就可能損失慘重。發(fā)達國家早期進入欠發(fā)達國家，都要求特殊貿(mào)易和投資條約，包括特殊管轄權、法律實用、長期租用、租界、稅收權利、海關管理等?，F(xiàn)在這種特殊條約減少，但類似租界性的新型工業(yè)園區(qū)或產(chǎn)業(yè)園區(qū)繼續(xù)保留下來，并以新的功能模式出現(xiàn)。我國企業(yè)聯(lián)合出海進入欠發(fā)達國家時，考慮在企業(yè)主導和政府機構(gòu)協(xié)助下，與對方政府協(xié)商談判，形成有利于我方但不失公平的投資、貿(mào)易、海關、稅收、法律適用等園區(qū)的特殊政策，建設由我國企業(yè)主導的具有相當規(guī)模的工業(yè)或產(chǎn)業(yè)園區(qū)，帶動產(chǎn)業(yè)鏈企業(yè)協(xié)同“走出去”共同發(fā)展，既降低成本又形成比較完整的產(chǎn)業(yè)配套，提高抗風險能力。

五是提供強有力的金融支持。由于能源行業(yè)屬于資金密集型，融資需求較大，因此需要金融政策配合，支持能源企業(yè)在國際市場投資、兼并收購、重組、承包建設、引進技術等各類合作，發(fā)揮金融資本的引領作用和操盤功能?？梢钥紤]設立千億美元級的國家能源國際合作產(chǎn)業(yè)基金，用于支持我國能源企業(yè)海外兼并收購和資源類的各項投資。

六是推動區(qū)域自由貿(mào)易和投資協(xié)定。推動雙邊和多邊的自由貿(mào)易與投資協(xié)定，加快周邊經(jīng)濟的一體化進程，促進區(qū)域經(jīng)濟的相互交融和共同發(fā)展。區(qū)域經(jīng)濟一體化將加大基礎設施建設，國際合作從流通領域向生產(chǎn)和資源開發(fā)領域延伸。同時，在貿(mào)易投資合作框架下，各國政治、風俗、文化、經(jīng)濟將得到深入交流與融合。經(jīng)濟交融將帶來利益共享共贏，國家間的信任度進一步提升，能夠推動國際能源合作的深化。

七是創(chuàng)新政府間能源事務協(xié)商平臺和機制。能源是全球性的議題，當今世界多極化的發(fā)展趨勢使得許多重大國際能源問題的解決不能單純依靠現(xiàn)有少數(shù)區(qū)域性國際組織。我國作為目前世界最大的能源生產(chǎn)國、消費國和碳排放國，對全球能源和氣候格局的影響舉足輕重，不管是表達我們正當?shù)睦嬖V求還是妥善解決一些國際性爭議難題都需要新的磋商平臺和機制，爭取各國的理解和支持。

能源國際合作從來就是政治和經(jīng)濟對外交往和合作的核心部分，通過實施能源國際合作戰(zhàn)略可以更好地保障國內(nèi)能源安全、維護國際能源市場秩序，從而為我國和全球經(jīng)濟發(fā)展提供持久可靠的動力。