河道管理范圍和水庫工程管理與保護(hù)范圍劃定有關(guān)問題分析

常 堃

（山西省張峰水庫建設(shè)管理局 山西太原 030024）

河道是水資源的重要載體，水庫工程是實(shí)施防洪排澇、農(nóng)業(yè)灌溉、抗旱供水、生態(tài)調(diào)節(jié)的重要基礎(chǔ)設(shè)施。長(zhǎng)期以來，由于管理部門管理意識(shí)薄弱、加之山西省河道和水庫工程因季節(jié)性變化造成的管理范圍邊界不清、土地權(quán)屬不明的客觀狀況，致使侵占河庫水域、與水爭(zhēng)地等違法行為時(shí)有發(fā)生，危及水利工程行洪安全，造成水域的萎縮和生態(tài)環(huán)境的持續(xù)退化。因此，開展河道管理和水庫工程管理與保護(hù)范圍劃定工作，推進(jìn)建立歸屬清晰、責(zé)權(quán)明確、監(jiān)管有效的水利工程資源管理體系，顯得尤為重要。

1 河庫劃界確權(quán)存在的問題

1.1 責(zé)任主體不明確

河道管理范圍和水庫工程管理與保護(hù)范圍劃界確權(quán)不是單獨(dú)的一個(gè)部門就能完成的工作，必須建立涉及水利、國土、財(cái)政、發(fā)展改革、交通運(yùn)輸、住房城鄉(xiāng)建設(shè)等相關(guān)部門參加的協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)制。所以，必須有一個(gè)牽頭部門將上述部門聯(lián)系起來，才能推進(jìn)此項(xiàng)工作。

1.2 劃界標(biāo)準(zhǔn)和測(cè)繪技術(shù)不明晰

河道和水庫工程由于工程本身手續(xù)不全，權(quán)屬不清，且大部分工程地處村莊，與群眾的耕地相連，使確權(quán)劃界工作難以正常開展。劃界實(shí)施單位沒有一套成熟的劃界標(biāo)準(zhǔn)和測(cè)繪技術(shù)，無法正常開展此項(xiàng)工作。

2 對(duì)策建議和措施

2.1 責(zé)任主體的確認(rèn)

依據(jù)《中華人民共和國水法》第四十三條、《中華人民共和國防洪法》二十一條、《中華人民共和國土地管理法》第二十三條、《中華人民共和國河道管理?xiàng)l例》第二十條、《中華人民共和國大壩安全管理?xiàng)l例》第十條、《中華人民共和國土地管理實(shí)施條例》第五條之規(guī)定，均對(duì)河庫及水工程管理和保護(hù)范圍的責(zé)任主體做出相應(yīng)的規(guī)定。無論從水利專門法律法規(guī)還是從國家綜合性法規(guī)的規(guī)定來看，河庫和水利工程劃界確權(quán)是國家法律法規(guī)的明確要求，縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)依法對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的河道及其配套工程劃定管理范圍。例如2017年延安市人民政府辦公室印發(fā)了《關(guān)于延安市河道劃界確權(quán)工作實(shí)施方案》的通知，又如2015年，江蘇省政府辦公廳印發(fā)了《關(guān)于開展河湖和水利工程管理范圍劃定工作的通知》。上述兩級(jí)人民政府均對(duì)所轄范圍河道管理范圍劃定工作做了安排部署。建議山西省應(yīng)建立政府負(fù)責(zé)，相關(guān)部門相互協(xié)作的劃界確權(quán)工作機(jī)制，切實(shí)履行政府在劃界確權(quán)中的主體責(zé)任。

2.2 劃界標(biāo)準(zhǔn)

2.2.1 河道管理范圍

按照《堤防工程管理設(shè)計(jì)規(guī)范》（GB50286-2013）、《山西省河道管理?xiàng)l例》的相關(guān)規(guī)定，結(jié)合山西省實(shí)際情況：建議河道管理范圍的劃界在河道治導(dǎo)線（即充分遵循河道的自然演變規(guī)律及演變趨勢(shì)，因勢(shì)利導(dǎo)滿足河道行洪要求，結(jié)合河段上游水庫情況、來水來沙等規(guī)律、河床實(shí)際地形地貌等特點(diǎn)，以水力分析計(jì)算為基礎(chǔ)，確定行洪時(shí)河道寬度，劃定的洪水線）規(guī)劃批復(fù)后進(jìn)行。

有堤防的河道，其管理范圍為兩岸堤防及護(hù)堤地，寬度為：汾河、桑干河、滹沱河、漳河、沁河等山西省管河道和由省領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任河長(zhǎng)的瀟河、御河的護(hù)堤地寬度為：背水坡腳向外水平延伸10 m至20 m；其他河流的護(hù)堤地寬度為：背水坡腳向外水平延伸5m至10m。

無堤防的河道或防洪標(biāo)準(zhǔn)達(dá)不到要求的堤防，管理范圍根據(jù)河道治導(dǎo)線規(guī)劃劃定，建議山西省汾河、桑干河、滹沱河、漳河、沁河等省管河道和由省領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任河長(zhǎng)的瀟河、御河的管理范圍為：規(guī)劃治導(dǎo)線向外水平延伸50 m至60 m處，其他河道為劃治導(dǎo)線向外水平延伸40 m至50 m。

2.2.2 水庫工程管理范圍和保護(hù)范圍

水庫工程管理與保護(hù)范圍劃界工作可劃分為水庫樞紐區(qū)劃界和水庫庫區(qū)劃界。

1）水庫樞紐區(qū)劃界

按照《水庫工程管理設(shè)計(jì)規(guī)范》（SL106-2017），結(jié)合山西省水庫實(shí)際情況，水庫樞紐區(qū)管理范圍用地建議按照表1劃定。

樞紐區(qū)保護(hù)范圍的劃定是在管理范圍邊界線外延。大型水庫上、下游 300～500 m，兩側(cè) 200～300 m；中型水庫上、下游 200～300 m，兩側(cè) 100～200 m。

表1 山西省水庫工程區(qū)管理范圍用地指標(biāo)

2）水庫庫區(qū)劃界

庫區(qū)管理范圍的劃定：建議庫區(qū)淹沒影響區(qū)已經(jīng)征地或征地移民安置規(guī)劃已經(jīng)批復(fù)的水庫，按照庫區(qū)土地征用線劃界，且原則上不低于庫區(qū)淹沒影響高程；庫區(qū)淹沒影響區(qū)未征地的水庫，按照《水利水電工程建設(shè)征地移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》的規(guī)定劃界。庫區(qū)淹沒影響區(qū)已經(jīng)征地或未征地的水庫的劃界，都應(yīng)與塌岸計(jì)算邊界線比較，并取范圍大者為邊界線。

庫區(qū)保護(hù)范圍的劃定建議在管理范圍邊界線外延。大型水庫向外延300～500 m；中型水庫向外延200～300 m。

2.3 測(cè)繪技術(shù)

2.3.1 坐標(biāo)和高程系統(tǒng)

在河道及水庫工程可根據(jù)實(shí)際情況采用1985國家高程基準(zhǔn)。全面開展工作后，坐標(biāo)系統(tǒng)采用2000國家大地坐標(biāo)系，原有資料圖件統(tǒng)一轉(zhuǎn)換到相應(yīng)坐標(biāo)系統(tǒng)。

2.3.2 控制測(cè)量技術(shù)要求

1）測(cè)區(qū)引用的起始平面控制點(diǎn)須為五等以上GPS（GNSS）點(diǎn)或?qū)Ь€點(diǎn)，起始高程控制點(diǎn)須為四等以上水準(zhǔn)點(diǎn)。

2）所有引用的控制點(diǎn)需有可追溯的來源并符合相應(yīng)技術(shù)規(guī)定。

3）采用GPS-RTK測(cè)量控制點(diǎn)時(shí)，應(yīng)采用能控制整個(gè)測(cè)區(qū)范圍且分布均勻的不少于3個(gè)控制點(diǎn)進(jìn)行參數(shù)轉(zhuǎn)換，平面坐標(biāo)轉(zhuǎn)換殘差應(yīng)小于±2 cm。RTK控制點(diǎn)測(cè)量轉(zhuǎn)換參數(shù)的求解，不能采用現(xiàn)場(chǎng)點(diǎn)校正的方法進(jìn)行。

4）每次作業(yè)開始前或重新架設(shè)基準(zhǔn)站后，均應(yīng)進(jìn)行至少一個(gè)同等級(jí)已知點(diǎn)的檢核，平面坐標(biāo)較差不應(yīng)大于±7 cm。

2.3.3 界樁測(cè)量放樣技術(shù)要求

1）根據(jù)測(cè)圖資料掌握情況，選擇先內(nèi)業(yè)的工作方式。

（1）已有1∶2000及以上大比例尺地形圖，內(nèi)業(yè)依據(jù)堤腳線、堤肩線繪制管理范圍線，預(yù)布拐點(diǎn)界樁，外業(yè)對(duì)界樁點(diǎn)位置進(jìn)行放樣測(cè)量，并校核成果。對(duì)于管理范圍線平順的河湖和水利工程，可僅對(duì)界線拐點(diǎn)處預(yù)布界樁，其他界樁可在外業(yè)時(shí)現(xiàn)場(chǎng)確定；對(duì)于實(shí)地變化或高程明顯不符（高程相差大于20 cm）的界樁點(diǎn)應(yīng)實(shí)地進(jìn)行調(diào)整并展繪上圖調(diào)整已劃界線。

（2）1∶5000 及 1∶10000 比例尺地形圖，應(yīng)實(shí)測(cè)或修測(cè)堤腳線或堤肩線。

2）界樁點(diǎn)應(yīng)盡量設(shè)置在田塊的交界處、田埂邊、河塘邊、道路邊等不影響耕作和通行的位置。界線拐點(diǎn)處應(yīng)設(shè)置界樁，圓弧段應(yīng)加密以準(zhǔn)確反映出界線走向?yàn)樵瓌t。

3）界樁理論位置在實(shí)地因故無法埋設(shè)，必須進(jìn)行橫向移位時(shí)，應(yīng)測(cè)量出實(shí)際位置點(diǎn)坐標(biāo)，并編制《××河道（湖泊、水庫、水利工程）管理范圍劃界測(cè)量移位界樁點(diǎn)之記》注明移位信息。內(nèi)業(yè)在界線圖上應(yīng)將此類移位界樁點(diǎn)作明確標(biāo)示，并在界樁點(diǎn)成果表中標(biāo)注。

4）界樁間距。管理范圍界樁點(diǎn)布設(shè)一般為100 m至200 m，不宜超過250 m，彎曲段加密，水庫工程保護(hù)范圍界樁平均間距不應(yīng)超過200 m。

2.3.4 測(cè)繪成果資料

1）測(cè)繪數(shù)據(jù)表（見表2）；2）管理范圍測(cè)量控制點(diǎn)成果表；3）管理范圍測(cè)量已知點(diǎn)檢核表；4）基準(zhǔn)線測(cè)量資料及成果；5）管理范圍線及樁（牌）矢量布置圖。

表2 劃界“543”測(cè)繪數(shù)據(jù)表

3 結(jié)語

河道和水庫工程劃定工作面廣量大，任務(wù)艱巨，情況復(fù)雜。上述問題的分析和措施對(duì)以后山西省開展此項(xiàng)工作具有借鑒意義。要緊緊抓住第三次全國土地調(diào)查有利時(shí)機(jī)，全面啟動(dòng)全省河流劃界確權(quán)前期工作，并在做好相關(guān)河流管理范圍內(nèi)土地調(diào)查實(shí)施過程中，切實(shí)解決好工作中出現(xiàn)的各類矛盾和問題，積極穩(wěn)步地推進(jìn)水利工程劃界確權(quán)工作。