城市規(guī)劃問(wèn)題及對(duì)策的研究

金鵬

摘 要：城市合理規(guī)劃管理是一座城市資源最大化利用，經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)適應(yīng)社會(huì)的一項(xiàng)重要工作。十一屆三種全會(huì)重點(diǎn)強(qiáng)點(diǎn)“規(guī)劃好，建設(shè)好，管理好“之的城市建設(shè)方案；努力打造適應(yīng)于經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變的現(xiàn)階段城市管理。本文就現(xiàn)階段城市規(guī)劃道路中存在的問(wèn)題及相應(yīng)對(duì)策做淺要分析。

關(guān)鍵詞：城市規(guī)劃；問(wèn)題；對(duì)策

1 城市規(guī)劃中存在的問(wèn)題

我國(guó)城市規(guī)劃在制度、理論、技術(shù)等方面都取得了一定的進(jìn)展，但在以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為主的今天，城市建設(shè)和發(fā)展中存在著許多棘手的問(wèn)題。我國(guó)的城市規(guī)劃無(wú)論是內(nèi)部基礎(chǔ)還是外部環(huán)境都比較缺乏權(quán)威性和獨(dú)立性。改革開(kāi)放以來(lái)，雖然引進(jìn)了國(guó)外的一些理論和方法，但一些過(guò)時(shí)的、基于社會(huì)經(jīng)濟(jì)低水平（包括初期工業(yè)化）的城市規(guī)劃理論仍然影響著我們的規(guī)劃工作，問(wèn)題突出表現(xiàn)在五個(gè)方面。

（1）我國(guó)《城市規(guī)劃法》第一條所明確的“實(shí)現(xiàn)城市的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)”、“適應(yīng)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的需要”的立法目的，是工業(yè)文明價(jià)值觀(guān)的直接反映，而沒(méi)有體現(xiàn)“生態(tài)文化觀(guān)”。工業(yè)文明的價(jià)值觀(guān)只承認(rèn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要性，忽視甚至無(wú)視生態(tài)背景，而生態(tài)背景是經(jīng)濟(jì)發(fā)展永遠(yuǎn)不可能擺脫的制約。

（2）是從規(guī)劃控制機(jī)制來(lái)看，我國(guó)的規(guī)劃控制機(jī)制還不完善。在《城市規(guī)劃法》中倡導(dǎo)性、建議性、原則性條文多，而建制性、實(shí)用性、操作性條文相當(dāng)薄弱。城市規(guī)劃執(zhí)法過(guò)程中，首先碰到的是“法不嚴(yán)”的問(wèn)題，《城市規(guī)劃法》沒(méi)有為規(guī)劃在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的必要干預(yù)、控制和管理等活動(dòng)提供嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆梢罁?jù)，也沒(méi)有制定可操作的執(zhí)法尺度。

（3）是從規(guī)劃編制角度看，大部分規(guī)劃師在規(guī)劃中主要關(guān)注城市形態(tài)的研究，往往忽略了環(huán)境容量的概念，忽略了環(huán)境承受人類(lèi)活動(dòng)影響的能力到底有多大，即環(huán)境容量的制約因素。此外規(guī)劃還缺乏從環(huán)境角度出發(fā)的總體戰(zhàn)略分析，不能夠全面體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的思想，各項(xiàng)專(zhuān)業(yè)規(guī)劃間也缺乏協(xié)調(diào)性的分析。

（4）是公眾參與城市規(guī)劃沒(méi)有相關(guān)的制度保障，最終也只能流于形式。公眾參與是保證城市規(guī)劃切合實(shí)際、被公眾普遍接受、維護(hù)城市可持續(xù)發(fā)展的有效制度。但是我國(guó)一直以來(lái)從城市規(guī)劃編制到城市規(guī)劃管理，再到城市建設(shè)開(kāi)發(fā)，基本由城市政府獨(dú)家運(yùn)作，完全是一種政府行為。在這種封閉運(yùn)行的制度下，難免會(huì)出現(xiàn)城市規(guī)劃失誤和失效。

（5）是城市規(guī)劃功能發(fā)揮不足。城市規(guī)劃一般具有三大功能：一是導(dǎo)向功能，即城市規(guī)劃對(duì)一個(gè)城市的發(fā)展方向具有引導(dǎo)作用；二是協(xié)調(diào)功能，即城市規(guī)劃要協(xié)調(diào)城市發(fā)展過(guò)程中各種利益主體間的關(guān)系；三是控制功能，即城市規(guī)劃對(duì)一個(gè)城市的發(fā)展具有制約作用。我國(guó)城市發(fā)展很久以來(lái)走的是一條大投入、大消耗、大規(guī)模的粗放型道路，這是以犧牲資源和環(huán)境為代價(jià)而換取經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不明智的做法，這種現(xiàn)象之所以能夠長(zhǎng)期存在，我們城市規(guī)劃的“缺陷”或“失效”應(yīng)該難辭其咎。

2 解決當(dāng)前城市規(guī)劃管理問(wèn)題應(yīng)采取的對(duì)策：

（1）要堅(jiān)持統(tǒng)一協(xié)調(diào)，確保規(guī)劃先行。城市規(guī)劃管理要做到合理布局、特色鮮明，要從經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、市場(chǎng)效益、生態(tài)效益等方面制定和實(shí)施?？偟膩?lái)說(shuō)，就是要堅(jiān)持“先規(guī)劃，后建設(shè)”的原則，通盤(pán)考慮，綜合協(xié)調(diào)，做到一張藍(lán)圖畫(huà)到底，既要考慮城市總體布局，也是考慮城市某個(gè)區(qū)域的布局。在規(guī)劃過(guò)程中，可以實(shí)行規(guī)劃公示制度，建立規(guī)劃分級(jí)審批制度，保證規(guī)劃制定的科學(xué)性。同時(shí)，讓群眾多了解、監(jiān)督規(guī)劃的實(shí)施，可以減少規(guī)劃實(shí)施時(shí)的阻力。

（2）要堅(jiān)持因地制宜，保證循序漸進(jìn)。在城市的規(guī)劃管理中，要堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，從群眾關(guān)心的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題著手，逐步探索出一套適合本城市的規(guī)劃管理模式。同時(shí)，要堅(jiān)持量力而行，科學(xué)合理的確定城市各項(xiàng)建設(shè)指標(biāo)，對(duì)一些重大問(wèn)題，要在綜合調(diào)研、深入論證的基礎(chǔ)上研究確定，切忌倉(cāng)促拍板，以免造成不可彌補(bǔ)的損失。當(dāng)前，我國(guó)部分城市在規(guī)劃建設(shè)過(guò)程中，資源占用大，能源消耗多，浪費(fèi)現(xiàn)象比較嚴(yán)重。因此，我們?cè)诔鞘幸?guī)劃建設(shè)中，應(yīng)當(dāng)把樹(shù)立節(jié)約、集約的原則，形成合理的城市功能和城市布局結(jié)構(gòu)，不斷提高對(duì)城市發(fā)展可能出現(xiàn)的矛盾的預(yù)見(jiàn)性，從而實(shí)現(xiàn)城市的科學(xué)發(fā)展、和諧發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展。

（3）要突出經(jīng)濟(jì)發(fā)展，兼顧環(huán)境效益。人與環(huán)境是相互依存的有機(jī)整體，保持人與自然和諧相處、協(xié)調(diào)發(fā)展是人類(lèi)的共同責(zé)任，也是城市規(guī)劃建設(shè)管理的基本原則。在城市的規(guī)劃管理過(guò)程中，要處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境建設(shè)的辯證關(guān)系。要注意保護(hù)城市生態(tài)建設(shè)，防止污染公害，加強(qiáng)城市綠化建設(shè)和市容環(huán)境衛(wèi)生建設(shè)，保衛(wèi)城市的自然、歷史文化遺產(chǎn)，保護(hù)城市的傳統(tǒng)風(fēng)貌，保護(hù)地方的地方特色。在規(guī)劃建設(shè)管理中，不能片面追求經(jīng)濟(jì)效益，以污染環(huán)境、破壞生態(tài)為代價(jià)；不能走過(guò)去“先污染、后治理”的老路，確保城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展與規(guī)劃建設(shè)同步進(jìn)行。

（4）加強(qiáng)公眾參與，確保規(guī)劃公開(kāi)。城市的規(guī)劃管理涉及不同利益主題的行為，政府、開(kāi)發(fā)商、投資者、普通市民等與城市的規(guī)劃管理都有著密切的聯(lián)系。因此，我們?cè)诔鞘幸?guī)劃管理中要完善有關(guān)信息公開(kāi)制度、群眾參與程序，構(gòu)筑起不同主題都能在城市規(guī)劃管理中得到順暢表達(dá)的體制機(jī)制，提高城市規(guī)劃的科學(xué)性和可行性。在法律上，政府應(yīng)當(dāng)設(shè)計(jì)一些公開(kāi)城市規(guī)劃管理的信息的范圍、時(shí)機(jī)、方式等制度，保證政府在從事城市規(guī)劃管理的行政行為時(shí)，能充分聽(tīng)取有關(guān)利益主體的呼聲。

（5）要堅(jiān)持法制建設(shè)，確保規(guī)劃進(jìn)程。當(dāng)前，我國(guó)行政法制化力度不斷加大，城市規(guī)劃建設(shè)管理的法制化進(jìn)程也應(yīng)不斷加強(qiáng)。要逐步建立健全一套城市規(guī)劃管理的法制體系，為城市規(guī)劃管理提供法律依據(jù)和法制保障。這種法制體系不是僅僅為政府的行政管理提供便利，也必須為生活于城市的每一個(gè)利益主體提供完善的利益保障機(jī)制。其中，處于社會(huì)的弱勢(shì)群體，我們?cè)诔鞘幸?guī)劃管理中，就要加強(qiáng)對(duì)其保護(hù)力度。同時(shí)，完善規(guī)劃管理信息的公開(kāi)和公眾參與程序，提高規(guī)劃的科學(xué)性、民主性和可持續(xù)性。

（6）要突出城市特色，彰顯城市個(gè)性。在城市規(guī)劃建設(shè)管理中，要根據(jù)城市的歷史、人文、自然條件，從城市的功能定位、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、空間布局、標(biāo)志性建筑等多個(gè)方面，充分展現(xiàn)城市的個(gè)性特征，精心塑造城市的特色形象。要努力在城市的特色、個(gè)性上做文章，使每個(gè)城市都有自己的城市名片，成為創(chuàng)優(yōu)環(huán)境、積聚人氣、推進(jìn)發(fā)展的無(wú)形的“金字”招牌。

總之，我們?cè)诔鞘械囊?guī)劃管理的過(guò)程中，要堅(jiān)持以人為本的原則，以科學(xué)的態(tài)度規(guī)劃城市，以務(wù)實(shí)的作風(fēng)建設(shè)城市，以人性化的措施管理城市，就一定能建設(shè)適宜人類(lèi)居住的生態(tài)、和諧、美好城市。

3 結(jié)束語(yǔ)

進(jìn)一步提升規(guī)劃管理水平，保證城市經(jīng)濟(jì)效益，環(huán)境，社會(huì)整體等可持續(xù)發(fā)展是加快現(xiàn)代化建設(shè)，資源最大化，提升民眾物質(zhì)文明建設(shè)及精神文明建設(shè)之必然趨勢(shì)。更應(yīng)我們民眾大力配合政府部門(mén)工作，走現(xiàn)代化發(fā)展之路。

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