現(xiàn)代治理視野中的消防安全責(zé)任體系重構(gòu)

李斌

摘要：當(dāng)前消防安全責(zé)任體系建設(shè)面臨職能定位不準(zhǔn)確、監(jiān)管責(zé)任不明晰、體制機(jī)制不健全、主體責(zé)任不明確等多重困境，應(yīng)在“政府—社會(huì)”的理論模型下，跳出“政府全能主義”的思維模式，準(zhǔn)確厘定消防職責(zé)邊界，完善頂層設(shè)計(jì)，強(qiáng)化責(zé)任追究，構(gòu)建適應(yīng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)要求的現(xiàn)代消防安全責(zé)任體系。

關(guān)鍵詞：消防治理；責(zé)任體系；自治能力

在全部消防工作中，消防安全責(zé)任體系建設(shè)無(wú)疑是關(guān)鍵方面和核心環(huán)節(jié)。適應(yīng)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總要求，應(yīng)當(dāng)把消防安全責(zé)任體系建設(shè)放在更加廣闊的現(xiàn)代治理的視域中審視，先合理定位政府和社會(huì)在消防治理中的職責(zé)，再對(duì)政府、部門(mén)和單位的消防安全責(zé)任進(jìn)行分清厘定，切實(shí)提升全社會(huì)的消防安全治理水平。

一、缺陷與短板：消防安全責(zé)任體系建設(shè)的現(xiàn)實(shí)困境

受特定時(shí)代經(jīng)濟(jì)、政治體制的影響，“管制型”消防思維模式長(zhǎng)期占據(jù)主導(dǎo)地位，“治理型”消防工作格局遲遲未能有效建立。雖然現(xiàn)行《消防法》明確規(guī)定要建立健全社會(huì)化的消防工作網(wǎng)絡(luò)，但迫于“消防現(xiàn)實(shí)斗爭(zhēng)”的需要，消防工作社會(huì)化進(jìn)程屢屢受阻。在消防安全責(zé)任體系建設(shè)方面，具體表現(xiàn)在以下方面：

（一）消防管理職能定位不準(zhǔn)確，邊界難確定。長(zhǎng)期以來(lái)，對(duì)政府、市場(chǎng)與社會(huì)在公共消防管理中的關(guān)系僅處于理論研討階段，沒(méi)有跟上經(jīng)濟(jì)、行政體制改革發(fā)展的步伐，主要表現(xiàn)在：一是消防行政管理責(zé)任邊界模糊，管理部門(mén)疲于奔命。由于消防管理關(guān)乎公共消防安全，容易被上升到政治層面予以考量，形成“泛政治化”傾向。受此影響，公安消防部門(mén)的管理責(zé)任邊界被無(wú)限放大，特別是為應(yīng)對(duì)嚴(yán)峻的消防安全形勢(shì)，消防部門(mén)不斷組織開(kāi)展“運(yùn)動(dòng)式”執(zhí)法，在“不漏一個(gè)社區(qū)、不漏一個(gè)村莊、不漏一個(gè)單位”的極端要求和爭(zhēng)取排名的盲目攀比下，監(jiān)督抽查成了全部排查，有限責(zé)任成為無(wú)限責(zé)任，消防監(jiān)督執(zhí)法缺乏確定預(yù)期，不知管到什么程度才算是落實(shí)了管理責(zé)任。二是市場(chǎng)力量沒(méi)有充分彰顯，市場(chǎng)手段在消防管理中活力不足。市場(chǎng)手段參與消防安全風(fēng)險(xiǎn)管理步伐緩慢，未發(fā)揮應(yīng)有作用，如保險(xiǎn)在經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和平抑火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)等輔助社會(huì)管理方面的功能發(fā)揮不明顯，將單位消防安全信息納入社會(huì)信用體系進(jìn)展緩慢，信貸、稅收與消防安全關(guān)聯(lián)制度建設(shè)還沒(méi)有啟動(dòng)，發(fā)揮金融手段在調(diào)控火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)中的作用依然任重而道遠(yuǎn)。三是民間力量缺乏有效參與，社會(huì)消防自治能力難以激活。社會(huì)單位對(duì)自身的消防安全主體責(zé)任認(rèn)識(shí)不到位，履責(zé)不積極，等、靠、要思想嚴(yán)重，單位全面負(fù)責(zé)的要求沒(méi)有落實(shí)到位，自治能力十分有限。社會(huì)公益消防理念缺失，民間力量和社會(huì)資源對(duì)消防管理缺乏有效參與，行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)團(tuán)體、民間組織等社會(huì)力量的作用也沒(méi)有得到有效發(fā)揮。

（二）行業(yè)部門(mén)監(jiān)管責(zé)任不明晰，職責(zé)難厘清?！断婪ā芳跋嚓P(guān)配套規(guī)章對(duì)各級(jí)政府和行業(yè)部門(mén)的消防工作職責(zé)規(guī)定過(guò)于原則和模糊，政府和相關(guān)職能部門(mén)究竟應(yīng)該履行哪些職責(zé)，沒(méi)有權(quán)力清單和責(zé)任清單作出明確清晰的規(guī)定，缺乏可操作性?！断婪▽?shí)施條例》遲遲未能出臺(tái)，以行政法規(guī)彌補(bǔ)消防法律的短板，細(xì)化部門(mén)職責(zé)任務(wù)的構(gòu)想一直未能實(shí)現(xiàn)。雖然各省在地方性法規(guī)、政府規(guī)章或者政策文件中對(duì)政府及其職能部門(mén)的消防工作責(zé)任作了進(jìn)一步的明確，但由于位階不高，實(shí)際效力十分有限。比如消防規(guī)劃、公共消防設(shè)施建設(shè)、重大區(qū)域性火災(zāi)隱患整治等工作，涉及部門(mén)多、工作職責(zé)交叉，在實(shí)際工作中，往往出現(xiàn)部門(mén)間推諉扯皮的情況，有的問(wèn)題雖經(jīng)政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，但是在法無(wú)明文規(guī)定的情況下，很多部門(mén)唯恐避之不及，很難主動(dòng)承擔(dān)責(zé)任。加之當(dāng)前新一輪行政改革要求簡(jiǎn)政放權(quán)，很多部門(mén)大幅削減行政審批項(xiàng)目，或者減少了很多前置條件，在此過(guò)程中有些行業(yè)部門(mén)對(duì)消防的源頭把關(guān)有弱化傾向。

（三）消防工作體制機(jī)制不健全，工作難推動(dòng)。從工作的主動(dòng)性來(lái)看，受長(zhǎng)期實(shí)行的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制影響，一度時(shí)期消防部門(mén)包攬現(xiàn)象嚴(yán)重，給社會(huì)造成“消防工作是消防部門(mén)一家之事”的思想認(rèn)識(shí)誤區(qū)，其他部門(mén)缺乏抓消防工作的主動(dòng)性。從工作能力來(lái)看，有些部門(mén)雖然有抓好消防工作的愿望，但因本系統(tǒng)缺乏消防安全“明白人”，千頭萬(wàn)緒不知從何抓起。從社會(huì)層面看，注冊(cè)消防工程師制度剛剛起步，提供消防安全服務(wù)的市場(chǎng)和專業(yè)人員量少質(zhì)弱，消防服務(wù)良莠不齊，社會(huì)單位有購(gòu)買(mǎi)消防服務(wù)的愿望卻缺乏提供良好消防服務(wù)的市場(chǎng)，加之市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不規(guī)范、不充分，致使消防安全服務(wù)供需矛盾突出，依靠消防專業(yè)力量提升社會(huì)消防安全水平依然任重而道遠(yuǎn)。從組織架構(gòu)看，國(guó)家層面沒(méi)有設(shè)立消防安全委員會(huì)，對(duì)全國(guó)消防工作缺乏有力的指導(dǎo)，難以協(xié)調(diào)國(guó)家各部委開(kāi)展好行業(yè)系統(tǒng)消防安全管理；省級(jí)以下消防安全委員會(huì)作為同級(jí)政府的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，組織較為松散，沒(méi)有實(shí)體化運(yùn)作，作為辦公室的同級(jí)公安消防機(jī)構(gòu)，在推動(dòng)行業(yè)系統(tǒng)落實(shí)消防安全責(zé)任過(guò)程中常常是措施乏力、“推而不動(dòng)”。

（四）消防安全主體責(zé)任不明確，責(zé)任難追究。當(dāng)前已出臺(tái)的消防法律法規(guī)，對(duì)各級(jí)政府、行業(yè)部門(mén)履行職責(zé)到什么程度算是到位和盡責(zé)，哪些情況屬于履職不到位，對(duì)失職應(yīng)當(dāng)如何追責(zé)，追究到何種程度均缺乏定性和定量規(guī)定，致使包括消防部門(mén)在內(nèi)的有關(guān)行政部門(mén)對(duì)自己的行政行為缺乏確定的預(yù)期。由于法律法規(guī)和制度規(guī)范的不健全，行業(yè)部門(mén)消防不作為的成本較低，加之責(zé)任追究缺乏一系列配套機(jī)制，除非發(fā)生重特大火災(zāi)事故，其它工作失職難以真正被追責(zé)。從工作實(shí)踐來(lái)看，火災(zāi)事故發(fā)生后，必然是多部門(mén)參與事故調(diào)查，多種力量相互博弈和妥協(xié)，出于部門(mén)利益考慮，責(zé)任追究不到位的現(xiàn)象客觀上還存在。雖然近年來(lái)組織開(kāi)展了省級(jí)政府消防工作考核，但無(wú)論從形式還是內(nèi)容上看，都沒(méi)有真正把政府和部門(mén)作為考核對(duì)象，考核結(jié)果應(yīng)用力度不大，通過(guò)考核推動(dòng)政府和部門(mén)落實(shí)消防工作責(zé)任的效果大打折扣。

二、政府與社會(huì)：消防安全責(zé)任體系研究的理論模型

以上困境的形成，跟“政府全能主義”思想長(zhǎng)期在消防工作領(lǐng)域長(zhǎng)期占據(jù)支配地位有密切聯(lián)系，社會(huì)消防安全自治能力遲遲得不到有效提升。適應(yīng)創(chuàng)新社會(huì)治理體制的新要求，必須把消防安全責(zé)任體系建設(shè)放在“政府—社會(huì)”的理論框架下研究，切實(shí)厘清政府與社會(huì)在消防治理中的關(guān)系，才能全面激發(fā)政府、市場(chǎng)和社會(huì)在消防治理中的活力。

（一）厘清政府與社會(huì)在消防治理中的關(guān)系，是推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）明確提出，全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！稕Q定》要求，要改進(jìn)社會(huì)治理方式，堅(jiān)持系統(tǒng)治理，加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方面參與。消防治理作為社會(huì)治理的重要范疇，必須按照推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總要求，進(jìn)一步改進(jìn)消防治理模式，切實(shí)厘清政府與社會(huì)在消防治理中的責(zé)任，政府的歸政府，社會(huì)的歸社會(huì)，既要避免政府缺位、公共消防服務(wù)供給不足的現(xiàn)象，又要避免政府越位、越俎代庖包攬一切的現(xiàn)象，真正激發(fā)政府與社會(huì)兩方面的活力，實(shí)現(xiàn)消防工作中政府治理和社會(huì)自治的良性互動(dòng)。

（二）厘清政府與社會(huì)在消防治理中的關(guān)系，是構(gòu)建法治政府、有限政府的必然要求。黨的十八屆四中全會(huì)指出，要建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的依法行政體制，加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開(kāi)公正、廉潔高效、守法誠(chéng)信的法治政府。行政機(jī)關(guān)要堅(jiān)持法定職責(zé)必須為、法無(wú)授權(quán)不可為。各級(jí)政府及其工作部門(mén)依據(jù)權(quán)力清單，向社會(huì)全面公開(kāi)政府職能、法律依據(jù)、實(shí)施主體、職責(zé)權(quán)限、管理流程、監(jiān)督方式等事項(xiàng)。建立健全消防安全責(zé)任體系，必須在法治建設(shè)的總體框架下開(kāi)展。近年來(lái)，消防監(jiān)督執(zhí)法領(lǐng)域?qū)覍页霈F(xiàn)的腐敗現(xiàn)象，究其原因，就是沒(méi)有對(duì)政府在消防治理中的權(quán)責(zé)進(jìn)行準(zhǔn)確定位，沒(méi)有出臺(tái)具體的權(quán)力清單和責(zé)任清單，政府這只“看得見(jiàn)的手”無(wú)限制地延伸到了社會(huì)領(lǐng)域，拓展了權(quán)力設(shè)租尋租空間。厘清政府與社會(huì)的消防治理中的關(guān)系，就是要準(zhǔn)確界定消防行政權(quán)力邊界，該政府管的要堅(jiān)決管好管到位，提供優(yōu)質(zhì)高效的公共消防服務(wù)，不該政府管的要全面從社會(huì)退除，真正達(dá)到法治消防、有限消防的要求。

（三）厘清政府與社會(huì)在消防治理中的關(guān)系，是提升社會(huì)消防安全自治能力的必然要求。黨的十八屆三中全會(huì)提出，要激發(fā)社會(huì)組織活力，正確處理政府和社會(huì)關(guān)系，加快實(shí)施政社分開(kāi)，推進(jìn)社會(huì)組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用。適合由社會(huì)組織提供的公共服務(wù)和解決的事項(xiàng)，交由社會(huì)組織承擔(dān)。這是黨中央為激發(fā)社會(huì)活力，提升社會(huì)自治能力而作出的重大決策部署。綜觀世界各國(guó)發(fā)展歷史，一個(gè)和諧安寧、秩序井然的國(guó)家，必然是一個(gè)社會(huì)高度自治的國(guó)家。從消防工作領(lǐng)域來(lái)看，消防安全可謂無(wú)時(shí)不有、無(wú)處不在、無(wú)人不涉，消防安全風(fēng)險(xiǎn)具有高度的不確定性，因此決定了政府不可能包辦一切消防事務(wù)，否則就會(huì)陷入政府什么都管卻又難以管好的尷尬境地。唯有激發(fā)社會(huì)活力，提升公民消防安全素質(zhì)和社會(huì)消防安全自治能力，才能最大限度避免預(yù)防不足的困境，提高全社會(huì)消防安全風(fēng)險(xiǎn)防范能力。

三、方法與路徑：消防安全責(zé)任體系建設(shè)的制度設(shè)計(jì)

建立健全適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)治理要求消防安全責(zé)任體系，關(guān)鍵在于契合國(guó)家行政改革和社會(huì)轉(zhuǎn)型進(jìn)程，在“國(guó)家—社會(huì)”的理論框架下，從頂層制度設(shè)計(jì)上重構(gòu)公共消防安全治理新秩序。

（一）準(zhǔn)確厘定消防職責(zé)邊界。在政府與社會(huì)方面，政府主要負(fù)責(zé)純粹公共消防服務(wù)的供給，如消防法律法規(guī)和公共消防安全管理制度的制定、消防行政執(zhí)法、公共消防基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、滅火救援等，社會(huì)（包括市場(chǎng)）則可以在準(zhǔn)公共消防服務(wù)方面大有作為，如社區(qū)消防安全治理、消防安全教育培訓(xùn)、消防技術(shù)服務(wù)咨詢等方面，而企業(yè)、單位自己內(nèi)部的消防安全事宜，毫無(wú)疑問(wèn)應(yīng)當(dāng)是安全自查、隱患自除、責(zé)任自負(fù)。當(dāng)然，政府提供公共消防服務(wù)，既可以自己直接生產(chǎn)，也可以購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，這僅僅只是提供服務(wù)的手段和方式不同，不影響政府提供服務(wù)的實(shí)質(zhì)。在政府內(nèi)部的職責(zé)劃分上，各級(jí)政府主要負(fù)責(zé)消防法規(guī)規(guī)章和政策的制定、公共消防資金的統(tǒng)籌安排、消防規(guī)劃的編制與落實(shí)、消防隊(duì)站、消防水源、消防道路、消防力量等公共消防基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，行業(yè)系統(tǒng)按照“管行業(yè)必須管安全”的要求，針對(duì)行業(yè)系統(tǒng)的特點(diǎn)，主要履行消防行業(yè)監(jiān)管職責(zé)，消防部門(mén)履行消防綜合監(jiān)管職責(zé)。國(guó)家層面應(yīng)出臺(tái)非常詳細(xì)的行業(yè)系統(tǒng)消防安全管理標(biāo)準(zhǔn)，使行業(yè)部門(mén)知道如何抓、怎樣管。通過(guò)頂層制度設(shè)計(jì)，切實(shí)把各級(jí)政府、行業(yè)部門(mén)、消防部門(mén)三個(gè)層面的職責(zé)以法定形式分清厘定。

（二）完善頂層組織架構(gòu)和考評(píng)機(jī)制。在頂層組織架構(gòu)方面，目前由公安部消防局負(fù)責(zé)牽頭組織的消防工作司局級(jí)聯(lián)席會(huì)議，雖然在推動(dòng)本級(jí)工作開(kāi)展中發(fā)揮了一定作用，但對(duì)下無(wú)法發(fā)揮應(yīng)有的指導(dǎo)作用，在組織機(jī)構(gòu)和工作運(yùn)行方面都還沒(méi)有形成長(zhǎng)效機(jī)制，建議參照國(guó)家安全生產(chǎn)委員會(huì)模式，推動(dòng)成立國(guó)家消防安全委員會(huì)，從上至下建立起一套完整的消防組織管理體系，統(tǒng)籌抓好全國(guó)消防工作，督促下級(jí)政府履行消防工作職責(zé)。在考評(píng)獎(jiǎng)懲方面，省級(jí)政府消防工作考核指標(biāo)設(shè)定應(yīng)把公共消防基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、消防力量建設(shè)、消防經(jīng)費(fèi)投入等作為重點(diǎn)考核指標(biāo)，突出對(duì)政府履職行為的考核，把考核壓力由消防部門(mén)轉(zhuǎn)移到政府部門(mén)，避免形式上考政府、實(shí)質(zhì)上考消防部門(mén)。要強(qiáng)化考核結(jié)果應(yīng)用，考核結(jié)束后以國(guó)務(wù)院辦公廳名義通報(bào)考評(píng)結(jié)果，要求對(duì)存在的問(wèn)題限期整改上報(bào)，充分體現(xiàn)“國(guó)考”的嚴(yán)肅性，發(fā)揮頂層消防工作考核評(píng)價(jià)的“指揮棒”作用，真正做到獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，促進(jìn)各級(jí)政府消防安全責(zé)任的落實(shí)。

（三）完善消防安全責(zé)任追究機(jī)制。借修改《消防法》及其配套法規(guī)的時(shí)機(jī)，進(jìn)一步對(duì)各級(jí)政府、政府各有關(guān)職能部門(mén)和社會(huì)單位的消防安全責(zé)任作出明確規(guī)定，真正從國(guó)家法律法規(guī)層面使消防安全責(zé)任落實(shí)有法可依，從頂層立法上解決目前基層開(kāi)展消防工作把大量精力用在“協(xié)調(diào)”、“推動(dòng)”上的非法治狀態(tài)。提請(qǐng)中辦、國(guó)辦聯(lián)合下發(fā)實(shí)施《消防安全責(zé)任制實(shí)施辦法》，按照“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、失職追責(zé)”的要求，明確各級(jí)黨委、政府和有關(guān)部門(mén)的消防安全責(zé)任以及追責(zé)的程序和配套機(jī)制，改變目前權(quán)責(zé)界定籠統(tǒng)模糊和對(duì)黨委、政府、行業(yè)部門(mén)追責(zé)難的現(xiàn)狀，解決當(dāng)前消防部門(mén)“小馬拉大車”、“有限權(quán)力”承擔(dān)“無(wú)限責(zé)任”的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)由消防部門(mén)推動(dòng)黨委政府、行業(yè)履行職責(zé)向黨委政府、行業(yè)部門(mén)主動(dòng)履行法定職責(zé)轉(zhuǎn)變。以國(guó)務(wù)院或者國(guó)辦名義出臺(tái)消防工作權(quán)力清單和責(zé)任清單，真正實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)一致、依法履職、盡職免責(zé)、失職追責(zé)，使各級(jí)、各部門(mén)、各社會(huì)單位對(duì)自己的行為形成確定的預(yù)期，實(shí)現(xiàn)消防工作有序、有效運(yùn)轉(zhuǎn)。