單縣農(nóng)村宅基地管理中存在的問(wèn)題及對(duì)策

丁擁軍

改革開放以來(lái)，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，農(nóng)民的收入逐步增加，加上人口增長(zhǎng)的需要，農(nóng)民要求改善居住條件的愿望也赿來(lái)赿迫切，新建、翻建住宅成為農(nóng)村現(xiàn)階段存在的普遍現(xiàn)象。因此，有必要對(duì)單縣農(nóng)村宅基地的現(xiàn)狀、存在的問(wèn)題進(jìn)行深入調(diào)查，并根據(jù)各地實(shí)際提出合理性建議。

1 農(nóng)村宅基地使用現(xiàn)狀及其存在的問(wèn)題

據(jù)2015年對(duì)單縣農(nóng)村宅基地摸底調(diào)查，在調(diào)查范圍20個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，1440個(gè)行政村中，村內(nèi)閑置宅基地14480宗，面積2988563平方米，村內(nèi)空置宅基地9947宗，面積1645577平方米。存在的主要問(wèn)題有以下幾個(gè)方面：

1.1 土地利用粗放，耕地破壞和土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重。

隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，農(nóng)民要求改善居住條件的愿望也赿赿迫切。而由于法制觀念淡薄，在沒(méi)有進(jìn)行土地審批的情況下，私自建房現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。村民建房選址多數(shù)在自家承包田、自留地或交通便利的村莊道路附近，沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)劃，使村莊布局雜亂無(wú)章、零散分布。建新房的同時(shí)，老房子又沒(méi)有拆除，以致農(nóng)村建房容積率低、一戶多宅、建新不拆舊等問(wèn)題普遍存在。這樣便形成了“空心村”，使得村莊外延擴(kuò)張，耕地遭到破壞、土地資源嚴(yán)重浪費(fèi)。

1.2 未經(jīng)先建、宅基地超標(biāo)、宅基不均現(xiàn)象嚴(yán)重。

主要表現(xiàn)為部分村民未經(jīng)國(guó)土資源管理部門和縣、鄉(xiāng)人民政府批準(zhǔn)擅自建房或超標(biāo)準(zhǔn)建房；將舊房或者新房賣掉，重新申請(qǐng)宅基地，從中獲得土地收益，這種現(xiàn)象在城郊農(nóng)村尤為突出；采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)宅基地，如瞞報(bào)已有房屋、虛報(bào)家庭人口、新房建起而舊房不拆等，這是造成一戶多宅的一個(gè)主要原因。與此相反，還有許多農(nóng)民沒(méi)有宅基地，一家?guī)状司幼≡谝黄?，致使幾戶只有一處住宅，容易引發(fā)各種矛盾。

1.3 擅自改變宅基地用途，國(guó)家資產(chǎn)損失嚴(yán)重。

由于國(guó)家對(duì)農(nóng)村宅基地實(shí)行無(wú)償供應(yīng)，一部分村民就鉆法律的空子，擅自改變宅基地用途。部分村民在宅基地批準(zhǔn)后，用宅基地建成小型工廠、商業(yè)房、飯店等，改變了宅基地用途，造成國(guó)家資產(chǎn)的損失。還有一部分村莊借宅基地之名搞房地產(chǎn)開發(fā)，這種情況主要見(jiàn)于城鄉(xiāng)結(jié)合部和集鎮(zhèn)所在地，一是以農(nóng)村宅基地的名義申報(bào)，統(tǒng)一建房，向社會(huì)出售；二是未經(jīng)批準(zhǔn)，村集體就占用大量土地建住宅向社會(huì)出售。通過(guò)以上方式，村集體或個(gè)體開發(fā)商可獲得高額利潤(rùn)，而國(guó)家利益卻遭受巨大損失。

1.4 村級(jí)職能弱化，主管機(jī)關(guān)監(jiān)督滯后。

當(dāng)前村級(jí)組織自治職能弱化，缺乏調(diào)控能力，一戶多宅的農(nóng)戶不退多余的宅基地，沒(méi)有宅基地的農(nóng)戶得不到宅基地。鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土、房建等監(jiān)督管理部門因受權(quán)限、政策的影響，不能安排農(nóng)房建設(shè)占地指標(biāo)，只能起引導(dǎo)作用，對(duì)農(nóng)戶的需求也束手無(wú)策。

2 農(nóng)村宅基地管理的措施及建議

2.1 加強(qiáng)宅基地法律、法規(guī)體系的建設(shè)和完善，規(guī)范宅基地管理。

針對(duì)目前宅基地管理方面的立法滯后且法律效力低的問(wèn)題，應(yīng)該加強(qiáng)宅基地立法體系建設(shè)，盡快出臺(tái)相關(guān)法律、法規(guī)政策。以明晰宅基地產(chǎn)權(quán)，明確宅基地流轉(zhuǎn)，收益分配以及宅基地登機(jī)發(fā)證等問(wèn)題，鑒于宅基地的市場(chǎng)流轉(zhuǎn)面臨的體制的產(chǎn)權(quán)設(shè)置，建立健康有序的農(nóng)民宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，允許農(nóng)村宅基地在城鄉(xiāng)居民自由流轉(zhuǎn)，徹底打破城鄉(xiāng)二元分割的土地利用機(jī)制，明確農(nóng)宅地流轉(zhuǎn)的形式包括買賣、租賃、抵押等。

2.2 加大宣傳力度，增強(qiáng)全社會(huì)土地法制觀念和國(guó)策意識(shí)。

“但存方寸地，留與子孫耕”。土地是生存之本，是發(fā)展之源。保護(hù)耕地就是保護(hù)我們的“生命線”，堅(jiān)持十八億畝耕地紅線，我們要把土地法律法規(guī)政策的宣傳教育擺在重要位置，深入持久，堅(jiān)持不懈地開展宣傳教育活動(dòng)。對(duì)鄉(xiāng)、村干部，要利用多種渠道進(jìn)行土地法律、法規(guī)政策的培訓(xùn)，增強(qiáng)他們的土地法制觀念和國(guó)策意識(shí)，提高依法管地，依法辦事水平。對(duì)廣大群眾，要充分利用各種媒體進(jìn)行廣泛宣傳，采取豐富多彩，群眾喜聞樂(lè)見(jiàn)的形式進(jìn)行形象直觀的宣傳教育，使其知法、懂法、守法、努力營(yíng)造全社會(huì)珍惜土地保護(hù)耕地的良好氛圍。

2.3 加強(qiáng)宅基地規(guī)劃管理，有計(jì)劃有步驟有重點(diǎn)地逐步推進(jìn)新農(nóng)村民住宅建設(shè)。

規(guī)劃是龍頭，規(guī)劃是基礎(chǔ)，規(guī)劃也是關(guān)鍵。根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的客觀需要，科學(xué)預(yù)測(cè)農(nóng)村居民點(diǎn)的數(shù)量和用地規(guī)模。結(jié)合新一輪土地利用總體規(guī)劃的修編工作和新農(nóng)村建設(shè)，完善鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃，安排專項(xiàng)資金編制村莊土地利用規(guī)劃、村莊建設(shè)規(guī)劃和開展村莊治理試點(diǎn)，從嚴(yán)控制 村莊建設(shè)用地及宅基地用規(guī)模和布局，提高土地利用率，節(jié)約用地，通過(guò)充分發(fā)揮村莊居民點(diǎn)布局和用地，從而有計(jì)劃有步驟地改善農(nóng)村生活和村容村貌。

2.4 深化宅基地審批制度改革，規(guī)范審批程序，加強(qiáng)宅基地審批管理。

現(xiàn)行的宅基地審批制度是以往計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的產(chǎn)物，已不符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，跟不上新形勢(shì)的步伐。國(guó)土資源部門要加強(qiáng)農(nóng)村宅基地用地計(jì)劃管理，合理安排農(nóng)村宅基地占用農(nóng)用地的計(jì)劃指標(biāo)。要規(guī)范農(nóng)村宅基地審批行為，堅(jiān)持按規(guī)劃、按計(jì)劃、按標(biāo)準(zhǔn)、按要求、按程序、按權(quán)限依法審批，堅(jiān)持統(tǒng)一安排、定點(diǎn)放樣，不得自行選址；接受群眾監(jiān)督。

2.5 建立統(tǒng)一的農(nóng)民不動(dòng)產(chǎn)登記制度，實(shí)現(xiàn)宅基地規(guī)范化管理。

建立統(tǒng)一的農(nóng)民不動(dòng)產(chǎn)登記制度，加強(qiáng)農(nóng)村宅基的變更登記工作，加快宅基地登記發(fā)證工作步伐，從而明晰宅基地產(chǎn)權(quán)，解決農(nóng)村宅基地超占面積、閑置、一戶多宅等問(wèn)題，健全宅基地地籍檔案，實(shí)現(xiàn)宅基地規(guī)范化、信息化管理，為建立規(guī)范，有序的農(nóng)村宅基地市場(chǎng)體系，推進(jìn)土地資產(chǎn)市場(chǎng)化進(jìn)程奠定良好的工作基礎(chǔ)。宏觀調(diào)控農(nóng)民建房，盡量利用村空閑地，不用少用優(yōu)等地，集約節(jié)約用地，這既有利于規(guī)范農(nóng)民建房用地，又能達(dá)到保護(hù)集體和國(guó)家利益的目的。