征地制度改革中的程序規(guī)范問題探討

吳章立 王捷凱 徐超美

摘要：征地過程中涉及國家、社會和個人等多種利益相關主體相互間的矛盾和沖突導致社會不安定隱患增加，現(xiàn)階段在法律明確規(guī)定的補償標準以及補償款發(fā)放上，政策難以從根本上突破，因此也難以從補償?shù)慕嵌冉鉀Q兩者間的沖突，如何增強征地政策的可接受性是緩和征地沖突的重要問題。有學者提出，程序公正將是未來征地制度改革成敗的關鍵。推進征地程序的規(guī)范，提高公正性正逐漸被政策文件和研究所重視。研究立足我國征地制度實際情況，探討征地中程序規(guī)范存在政府不當介入、公告內(nèi)容不全面、征收不透明的問題的原因。主要有：法律制度不完善、征地信息不完全公開，征地監(jiān)督機制和責任追究機制不健全導致征地程序失范。提出完善征地地信息公開制度、推進征地工作透明建設、提高征地工作的透明度、健全征地監(jiān)督機制來保障程序正義的政策建議，為國家征地制度改革提供參考。

關鍵詞：程序規(guī)范 程序公正 程序性

引言

隨著中國的城市化和經(jīng)濟快速發(fā)展，建設用地的需求越來越大。據(jù)推測，如果未來中國的城市化率達到50%，耕地到2030年將達到5450萬多畝，失地和部分失地農(nóng)民的數(shù)量將超過7800萬[1]。隨著中國法制化的加強，農(nóng)民權(quán)利覺醒，維權(quán)意識提高，農(nóng)民對政府征地行為及其過程的認可度低，征地沖突意愿容易形成，征地中程序不公正，權(quán)利無保障會負面影響中國的土地管理的效用目標[2-4]。黨的十九大報告中強調(diào)要保證人民依法享有廣泛權(quán)利和自由。合法的、規(guī)范的征收征用程序?qū)⒋龠M效率、公平與財產(chǎn)權(quán)保護?，F(xiàn)階段在法律明確規(guī)定的補償標準以及補償款發(fā)放上，政策難以從根本上突破，因此也難以從補償?shù)慕嵌冉鉀Q兩者間的沖突，如何增強征地政策的可接受性、改善農(nóng)民的滿意度是緩和征地沖突的重要問題。程序公正將是未來征地制度改革成敗的關鍵[5-7]。因此，推進征地程序的規(guī)范，提高公正性正逐漸被政策文件和研究所重視。

1、程序規(guī)范中存在的問題

雖然法律規(guī)范在征地程序上做了總體的規(guī)定，但在具體環(huán)節(jié)上并沒有做統(tǒng)一、詳細的規(guī)定，各地在征地實踐中存在程序不統(tǒng)一、執(zhí)行不嚴格的問題，最終導致征地權(quán)利濫用，農(nóng)民利益受侵害，征地糾紛集中突出。主要的問題有：

1.1政府占有強勢地位，程序失范，農(nóng)民參與不足

征地具有強制性，政府在征地行為中占有強勢地位，農(nóng)民的合法權(quán)益常常無法正常表達。經(jīng)過實地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，政府的征地中出現(xiàn)在征地中還出現(xiàn)以下征地程序失范情況：（1）未辦理許可就已經(jīng)征地。通過對當?shù)氐恼鞯丶m紛中的村民的訪談，了解到征地許可部分村是在征地開始后才辦理好的；（2）補償安置方案未經(jīng)聽證就已批準。多數(shù)政府或干部征地前不就征地補償征求農(nóng)民意見，農(nóng)民知識被動接受，沒有真正加入到補償商議定價的過程中；（3）補償費用的不當分配與公示?！渡轿魇≌魇照饔棉r(nóng)民集體所有土地征地補償費分配使用辦法》第十三條規(guī)定了農(nóng)民得到土地補償費比例應不低于80%，實際中調(diào)研地區(qū)部分村征地補償農(nóng)民得到補償款比例為70%。太原市某些村征地合同上耕地補償款為10.8萬/畝，實際到達實地農(nóng)民手中的補償款為4.5萬元/畝，每畝6.3萬元的補償款被村集體保留。村集體保留的補償款使用未進行公示，村民不能查詢補償款的使用情況；（4）土地糾紛的強制處理。在缺乏專門的征地調(diào)解機構(gòu)的情況下，征地糾紛未得到及時調(diào)解，村民與政府的沖突激化后，很容易爆發(fā)群眾性事件。為了加快征地進程，部分政府直接采用不管不問，或者暴力強征的強制處理方式；（5）先補償后征地的程序在實際中并未全部規(guī)范。柴家寨有一例土地已被征用，村民未簽字，事先未拿到補償款的情況。

在對村干部、村代表的訪談中了解到基層政府擔心公眾參與會影響征地進程，這個情況反映村委與農(nóng)民間的協(xié)調(diào)工作越來越難做，公眾的配合越來越少。公眾參與不足，矛盾分歧或沖突越來越難以調(diào)和。

1.2公告的內(nèi)容不全面，影響農(nóng)民對征地的知情權(quán)

目前征地程序中公告程序里包括“預公告”、“兩公告一登記”、聽證等程序，通過征地公告保障被征地農(nóng)民的知情權(quán)，但是實際上被征地農(nóng)民表達權(quán)十分有限。調(diào)研發(fā)現(xiàn)各地能“兩公告一登記”制度實施較好，內(nèi)容的不全面主要是村集體保留的征地補償款的發(fā)放和使用的不全面，村集體沒有對保留補償款數(shù)量及用途進行公示，村民不能對此查詢。征地公告只是“告知”村民的作用，它實際上并沒有起到保護農(nóng)民知情權(quán)和參與土地征收的作用。

1.3征收不透明，監(jiān)督權(quán)、知情權(quán)未得到充分保障

在征地工作中，程序里設立了公告制度和聽證制度，在涉及補償分配安置等一系列“金錢”問題時，政府往往只同村干部或者村代表談，而真正涉及的被征地者并沒有參與其中。在調(diào)研中某村的村民委員會在收到征地聽證告知書后，村民代表在未經(jīng)村民知曉情況下簽字放棄征地聽證證明。村代表甚至是由村委會直接任命。大多數(shù)被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶沒有參加了對擬征土地的補償標準、安置途徑聽證。需要村民簽字時，村委或者政府部門為了省事，直接任命村民代表甚至讓個別人代替被征地者簽字，征收行為不透明，容易產(chǎn)生暗箱操作。

2、存在問題的原因

2.1法律制度上的不完善

“兩公告一登記”和聽證程序彌補了土地征收程序的高位性，然而，公共利益認定程序存在缺陷。征地中的程序往往不規(guī)范。國家層面的規(guī)范文件中規(guī)定在征地報批前和批后實施階段中被征地農(nóng)民有權(quán)利對擬征土地的補償標準、安置途徑等內(nèi)容申請聽證。但在實踐中很少要求公開聽證，或者進行聽證也只是走過場，有的地區(qū)注重批前聽證而忽視批后實施階段的聽證，認為批前已經(jīng)組織聽證或農(nóng)民放棄了聽證；部分地區(qū)將聽證告知書只送達被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，而未告知被征地農(nóng)民，甚至為了加快組卷報批而要求被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織直接出具放棄聽證。劉向南，呂圖，嚴思齊基于遼寧省6市30村的調(diào)研發(fā)現(xiàn)大多數(shù)地方政府和村集體沒有按照法定程序執(zhí)行，個別地區(qū)農(nóng)民的程序性權(quán)利完全沒有得到保障，只有少部分地區(qū)保障程度較好[18]。

2.2征地信息不完全公開

征地批前的告知、確認存在國土資源部門只履行到被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織層面問題。在告知程序方面，部分地區(qū)只有村集體被土地行政部門以書面形式告知織，農(nóng)民通常是村委張貼公告、開會、口頭等形式告知，征地信息未及時全面公開。在調(diào)查確認程序方面，部分地區(qū)只將擬征土地的權(quán)屬、地類、面積、地上附著物等情況與被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織進行確認，而沒有與被征地農(nóng)民共同確認。村集體保留的補償款的信息完全不公開，村民對組織的不信任感逐步加深，對其他尚未公開的信息不抱有組織會公開的態(tài)度。

2.3征地監(jiān)督機制和責任追究機制不健全

村民無法對村集體、地方政府和職能部門的監(jiān)督進行監(jiān)督。調(diào)研發(fā)現(xiàn)某些村的村委會常年沒有人，政府和村集體沒有在村民和政策之間建立起橋梁作用。農(nóng)民遇到問題，不會尋求基層干部的幫助，之間存在一定的信任危機。農(nóng)民在自身權(quán)利受到侵害時，無法或不愿意通過訪談或者法院等渠道來表達自己的需要。聽證形同虛設，土地征收中缺乏有效監(jiān)督。征地后期監(jiān)管缺失，征而未用、多征少用的情況嚴重，出現(xiàn)補償費未及時發(fā)送至村民手中、挪用補償款甚至貪污的現(xiàn)象。

3、 提出建議

3.1完善征地地信息公開制度

現(xiàn)階段我國土地征收的前提是公共利益，主導者是政府。公共利益的界沒有明確的標準，《物權(quán)法》《土地管理法》《土地管理法實施條例》等沒有形成一個統(tǒng)一的土地征收法律體系，征地的法律條例相對較分散?，F(xiàn)階段因急需完善征地信息公開制度，對征收程序中的公開與參與內(nèi)容進行全面系統(tǒng)的規(guī)定，進一步規(guī)范集體土地征收行為，提升征地信息公開制度的法律效力層級。

3.2加大政策宣傳與公開力度，推進征地工作透明建設

完善征地批前告知、確認、聽證等程序以及批后“兩公告一登記”等環(huán)節(jié)，引導村民參與到征地程序中。保證征地信息的公開，包括保留補償款的數(shù)量用途的公示。建立征地宣傳欄、通知欄，增加征地工作公開渠道，比如征地公告等還可以張貼主干道，公交站旁等在村里人流量較多的地方，村民能實時看到征地工作的進展，保障被征地農(nóng)民的知情權(quán)；以聽證制度為核心，民主分配，民主議定，引導多方參與，遵循聽證的公開原則。

加大政策宣傳力度，公開涉及征地的相關程序，讓被征地農(nóng)民充分了解征地，建議各地以印發(fā)《征地手冊》的形式宣傳征地政策。嚴格落實征地信息公開制度，市、縣國土資源部門在本部門網(wǎng)站和政府網(wǎng)站及時公開征地審批結(jié)果、經(jīng)批準后的征地補償、安置方案等內(nèi)容，并利用電視、網(wǎng)絡、報紙等媒體多渠道主動公開[20]。信息公開是公眾參與的前提，嚴格征地預審、審批、實施等程序信息公開，保證程序公正，及時和充分的信息公開、程序公正。信息公開，征地透明能增進農(nóng)民對征地目的和征地補償標準的理解。

3.3健全征地監(jiān)督機制

征地監(jiān)督，不僅是對地方政府和職能部門的監(jiān)督，也要對村集體進行監(jiān)督。進一步加強立法，規(guī)范信訪管理，行政復議、裁決和司法救濟等手段能發(fā)揮作用來保障農(nóng)民的監(jiān)督權(quán)利的行使；活躍社會在網(wǎng)絡的監(jiān)督力量，信息公開透明，人人監(jiān)督，合理引導公眾和媒體曝光征地違法行為。程序不公正，農(nóng)民也只能選擇沉默接受，對征地有疑問，拒絕簽訂協(xié)議的，政府會采取暴力征收、增加補償獎勵、毀壞農(nóng)地灌溉排水設施等方式強制對土地進行征收。因此，有必要建立更加規(guī)范的程序，保障征地程序公正。通過保障農(nóng)民在征地中的權(quán)利，使農(nóng)民在征地中的合法權(quán)益得到有效保護，將會成為征地制度改革中的重要內(nèi)容。

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