政府與市場(chǎng)權(quán)責(zé)邊界的思考

張瑞晗

摘要：1978年改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)逐步實(shí)現(xiàn)了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和財(cái)政的共同作用下，我國(guó)經(jīng)濟(jì)在洶涌澎湃的國(guó)際大環(huán)境中，實(shí)現(xiàn)了整體平穩(wěn)而持續(xù)的發(fā)展，并從相對(duì)較為落后的發(fā)展中國(guó)家成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，可以說(shuō)取得了舉世矚目的成就。但高速的發(fā)展也帶來(lái)了諸多方面的風(fēng)險(xiǎn)和問(wèn)題，如發(fā)展相對(duì)粗放，產(chǎn)品科技附加值較低，諸多領(lǐng)域的核心技術(shù)無(wú)法掌握，政府國(guó)企負(fù)債較高導(dǎo)致系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，貧富差距增大導(dǎo)致階層固結(jié)趨勢(shì)，公共服務(wù)領(lǐng)域政府主導(dǎo)投資效率低下，市場(chǎng)投資渠道狹窄導(dǎo)致過(guò)度資金流入房地產(chǎn)市場(chǎng)等。問(wèn)題看似涉及各個(gè)領(lǐng)域多個(gè)層次，但從政府角度，核心是要理清政府和市場(chǎng)邊界，政府掌握的公共資源應(yīng)該被合理高效地利用，投資于公共服務(wù)以及具有深遠(yuǎn)影響但尚未充分市場(chǎng)化的重點(diǎn)領(lǐng)域，而不能過(guò)度干預(yù)大包大攬，與民爭(zhēng)利。

關(guān)鍵詞：政府和市場(chǎng)邊界；公共資源；高效利用

一、國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷程與現(xiàn)狀

新中國(guó)成立以來(lái)，經(jīng)歷了很長(zhǎng)一段時(shí)間的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，政府以行政權(quán)力強(qiáng)行制定生產(chǎn)計(jì)劃與分配機(jī)制，這在特定歷史年代大背景下解決了人民生活生計(jì)以及階級(jí)矛盾問(wèn)題，但也在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)限制了生產(chǎn)力的解放和發(fā)展。改革開(kāi)放之后，我們經(jīng)歷了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的艱難征程，在探索中謀發(fā)展，通過(guò)不斷實(shí)踐不斷創(chuàng)新摸索出一條適合中國(guó)發(fā)展的特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之路。中國(guó)所取得的成就可以說(shuō)舉世矚目，我們實(shí)現(xiàn)了了經(jīng)濟(jì)體量數(shù)十倍增長(zhǎng)的跨越式發(fā)展，推動(dòng)了人類(lèi)文明史上最為好大的城鎮(zhèn)化工程，保證了世界四分之一人口的基本溫飽，幾十年間黨和政府一直致力于尋找最高效科學(xué)的發(fā)展之路，以找到最有助于解放生產(chǎn)力的行政管理方法，其核心在于厘清政府和市場(chǎng)邊界，即找到政府和市場(chǎng)在國(guó)家整體發(fā)展中權(quán)責(zé)利的合理分配。在當(dāng)下這個(gè)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、由追求規(guī)模到追求質(zhì)量的關(guān)鍵當(dāng)口，解決好政府和市場(chǎng)邊界問(wèn)題顯得尤為關(guān)鍵，這主要包括如何開(kāi)展正確處理國(guó)有企業(yè)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的關(guān)系，以及如何高效利用財(cái)政資金提升公共服務(wù)的質(zhì)量與效率以及利用公共資源補(bǔ)齊核心短板。

二、國(guó)有企業(yè)真正融入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境

要真正實(shí)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)融入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境，根本目標(biāo)就是實(shí)現(xiàn)國(guó)企的市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)，即國(guó)有企業(yè)真正公平地參與到市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)中，并以競(jìng)爭(zhēng)中性原則作為考量國(guó)企市場(chǎng)化改革的基本依據(jù)。

1.實(shí)現(xiàn)真正意義的公司化治理

要實(shí)現(xiàn)整體公平的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，從國(guó)有企業(yè)自身來(lái)講要實(shí)現(xiàn)真正的公司化治理，這主要就是要推進(jìn)中央及各級(jí)政府在國(guó)企中身份從實(shí)際管理者向股東的轉(zhuǎn)變，即各級(jí)政府對(duì)本級(jí)國(guó)有企業(yè)應(yīng)按照公司法行使股東權(quán)力、履行股東義務(wù)、承擔(dān)股東風(fēng)險(xiǎn)。行使股東權(quán)利，可以理解為政府只能也必須行使股東身份下的各種權(quán)利，比如，從頂層設(shè)計(jì)角度根據(jù)資本資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)理論要求國(guó)有資本出資滿足一定的回報(bào)，如不滿足應(yīng)采取相應(yīng)的市場(chǎng)化解決措施，從而一方面實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值，另一方面消除了國(guó)有企業(yè)的權(quán)益資本融資的成本優(yōu)勢(shì)，并且能夠從投資回報(bào)要求的角度消除一部分低效運(yùn)營(yíng)的僵尸型國(guó)有企業(yè)。履行股東義務(wù)、承擔(dān)股東風(fēng)險(xiǎn)，即政府作為國(guó)有參股或控股公司的股東，應(yīng)承擔(dān)有限責(zé)任與風(fēng)險(xiǎn)，而不能以政府名義為國(guó)有企業(yè)的融資行為提供擔(dān)保，因?yàn)槟菢右环矫鏁?huì)增加政府的隱性債務(wù)進(jìn)而可能引起系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也將導(dǎo)致國(guó)有企業(yè)相比于其他企業(yè)更容易獲得低成本債務(wù)融資，違背公平市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的基本原則。同時(shí)，應(yīng)積極推進(jìn)國(guó)有企業(yè)混合所有制改革，積極引入民營(yíng)資本參與國(guó)有企業(yè)投資，進(jìn)而從投資者的角度督促國(guó)有參股公司真正建立現(xiàn)代化公司管理機(jī)制，提升管理效率以及企業(yè)綜合競(jìng)爭(zhēng)力。

2.營(yíng)造公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境

要實(shí)現(xiàn)真正意義的國(guó)有企業(yè)市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)，就要努力營(yíng)造公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，這就要求國(guó)有企業(yè)脫離政府托底背書(shū)的天然優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)真正意義的公司化治理，這一點(diǎn)在以上論述中已經(jīng)提過(guò)，在此不再贅述。

由于目前我國(guó)國(guó)有企業(yè)還承擔(dān)著一部分公益性職能以及社會(huì)責(zé)任，政府對(duì)國(guó)有企業(yè)的公益性職能給予一定補(bǔ)貼屬于合理范疇，但這種補(bǔ)貼必須公開(kāi)透明并且符合企業(yè)公益性支出的實(shí)際成本情況，如果給予過(guò)度補(bǔ)貼就必然導(dǎo)致國(guó)有企業(yè)拿著納稅人的錢(qián)參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，顯然這種做法脫離了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的本質(zhì)。

從企業(yè)融資角度，目前民營(yíng)公司與國(guó)有企業(yè)之間的融資成本尚有較大差距，這一方面是由于政府對(duì)國(guó)有企業(yè)的權(quán)益出資回報(bào)率的要求往往大幅度低于民營(yíng)企業(yè)，同時(shí)銀行往往認(rèn)為國(guó)有企業(yè)有政府擔(dān)保因此貸款風(fēng)險(xiǎn)更低，這就導(dǎo)致了國(guó)有企業(yè)更容易獲得相對(duì)較低成本的債務(wù)融資。要解決這一問(wèn)題，從政府和國(guó)有企業(yè)的角度，還是要回歸對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行公司化運(yùn)營(yíng)這一核心問(wèn)題上來(lái)，唯有不斷深化“政府是國(guó)有企業(yè)股東”的基本意識(shí)，真正落實(shí)國(guó)有資本的市場(chǎng)化運(yùn)作，保證國(guó)有企業(yè)在無(wú)政府背書(shū)與擔(dān)保的情況下獨(dú)立化運(yùn)營(yíng)，才能實(shí)現(xiàn)民營(yíng)企業(yè)和國(guó)有企業(yè)在資本市場(chǎng)的公平化競(jìng)爭(zhēng)。同時(shí)，從銀行角度，應(yīng)拋去以往認(rèn)為國(guó)有企業(yè)存在政府隱性擔(dān)保的陳舊思想，并依據(jù)公司實(shí)力去判斷是否提供貸款以及進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)。

三、非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域政府與民間資本的合作關(guān)系

在國(guó)家的發(fā)展、民眾的生活中，經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目可以在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的作用下進(jìn)行有效的調(diào)節(jié)和資源配置，但公共服務(wù)領(lǐng)域、基礎(chǔ)設(shè)施、以及有待培育的領(lǐng)域，仍然需要以公共資源（政府財(cái)政資金）進(jìn)行大力支持與投入。

1.公共資源應(yīng)重點(diǎn)投入的領(lǐng)域

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)無(wú)法進(jìn)行有效調(diào)節(jié)的領(lǐng)域，政府公共資源的投入將有助于整個(gè)社會(huì)的和諧發(fā)展，這體現(xiàn)在沒(méi)有收益但卻對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展至關(guān)重要的基礎(chǔ)設(shè)施工程，也體現(xiàn)在沒(méi)有足夠收益但卻對(duì)民眾民生意義重大的公共服務(wù)領(lǐng)域，此外還體現(xiàn)在未來(lái)發(fā)展前景廣闊但短時(shí)間內(nèi)尚需培育支持的朝陽(yáng)產(chǎn)業(yè)。

2.政府和社會(huì)資本合作方式

對(duì)于上述基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)培育等領(lǐng)域，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)無(wú)法或者暫時(shí)無(wú)法進(jìn)行有效的資源配置，此時(shí)政府依靠行政權(quán)力以及手中的公共資源（財(cái)政資金）就起到了關(guān)鍵性的作用。但問(wèn)題在于政府自己投資、親力親為，將會(huì)導(dǎo)致政府職能不清、過(guò)度關(guān)注細(xì)微事物、資金利用效率低下、機(jī)構(gòu)臃腫、政府和下屬運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)邊界模糊等問(wèn)題。2000年以后，尤其是分稅制改革之后我們嘗試過(guò)地方政府平臺(tái)融資、BT、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等方式以解決地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及公共服務(wù)領(lǐng)域的融資問(wèn)題，雖然在短期內(nèi)解決了錢(qián)的問(wèn)題，但并沒(méi)有從根本上厘清政府和企業(yè)的關(guān)系，沒(méi)有真正利用市場(chǎng)上已經(jīng)成熟的社會(huì)投資人的專(zhuān)業(yè)運(yùn)營(yíng)管理能力，相反還在很大程度上加大了政府的直接或隱性負(fù)債，導(dǎo)致系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)逐步提高。2014年以來(lái)，國(guó)家逐步大力推進(jìn)以政府和社會(huì)資本合作模式（PPP）來(lái)解決公共服務(wù)領(lǐng)域的投資短板問(wèn)題。在國(guó)發(fā)[2014]60號(hào)“國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)”中提到，“在公共服務(wù)、資源環(huán)境、生態(tài)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施等重點(diǎn)領(lǐng)域進(jìn)一步創(chuàng)新投融資機(jī)制，充分發(fā)揮社會(huì)資本特別是民間資本的積極作用”，由此，我國(guó)真正從國(guó)家層面統(tǒng)一對(duì)民間資本放開(kāi)了水利、污水、林業(yè)、市政基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、鐵路公路、水運(yùn)及民航基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域的投資準(zhǔn)入限制。采用政府和社會(huì)資本合作模式，即由社會(huì)投資人出資成立項(xiàng)目公司，負(fù)責(zé)某一項(xiàng)目的投融資、建設(shè)運(yùn)營(yíng)工作，向使用者收取一定的費(fèi)用（如有），政府對(duì)其服務(wù)產(chǎn)出質(zhì)量和數(shù)量進(jìn)行績(jī)效考核并根據(jù)考核結(jié)果向其支付一定的財(cái)政補(bǔ)貼。相比于以往單純依靠財(cái)政資金進(jìn)行“補(bǔ)短板”的方式，引入社會(huì)資本參與上述領(lǐng)域的投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)工作，具有如下優(yōu)勢(shì)：可以厘清政府和企業(yè)邊界，政府只需要做好監(jiān)督和績(jī)效考核、以及宏觀把控等工作，不必參與建設(shè)運(yùn)營(yíng)等細(xì)微事物的管理，這有助于政府職能的轉(zhuǎn)變；同時(shí)可以解決回報(bào)率較低的領(lǐng)域的項(xiàng)目投融資問(wèn)題，以項(xiàng)目公司為融資主體的方式下政府僅以其股權(quán)出資承擔(dān)有限責(zé)任，有效地實(shí)現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)隔離進(jìn)而避免政府承擔(dān)隱性債務(wù)；此外社會(huì)資本投資的前提是使用者付費(fèi)收入和政府補(bǔ)貼收入之和可以滿足其合理回報(bào)要求，這就從投資人的角度使得項(xiàng)目投資更為理性，避免了過(guò)度投資、寅吃卯糧的狀況出現(xiàn)；最后引入社會(huì)投資人參與上述領(lǐng)域的投資，可以充分利用其長(zhǎng)期積累的技術(shù)管理優(yōu)勢(shì)，將有助于節(jié)約政府財(cái)政支出，并為公眾提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)，有效推動(dòng)新興產(chǎn)業(yè)的培育和發(fā)展。目前，國(guó)家以及各部委層面，以及相應(yīng)出臺(tái)了有關(guān)政策文件，在文化旅游、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、環(huán)境治理、能源資源等未來(lái)關(guān)鍵性領(lǐng)域采用PPP模式。在中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的今時(shí)今日，政府和社會(huì)資本合作模式，就是用市場(chǎng)化方法解決非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)領(lǐng)域的制度改革和產(chǎn)業(yè)升級(jí)，這種方式將能夠促進(jìn)公共資源利用的高效化。

四、總結(jié)

在新中國(guó)成立之后，從最初的全面計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，到后來(lái)的向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)逐步過(guò)度，整個(gè)過(guò)程中國(guó)有經(jīng)濟(jì)對(duì)國(guó)家發(fā)展、百姓生活起到了中流砥柱般的關(guān)鍵性作用。但隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)總體量的不斷增加，國(guó)家經(jīng)濟(jì)向全球經(jīng)濟(jì)一體化的不斷融入，以及關(guān)注點(diǎn)從向經(jīng)濟(jì)要增量到向經(jīng)濟(jì)要質(zhì)量的轉(zhuǎn)移，我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制的改革還將不斷深入，而真正實(shí)現(xiàn)國(guó)有出資企業(yè)的公司化治理、建立健全社會(huì)資本投資機(jī)制、放寬行業(yè)投資準(zhǔn)入限制，正是我們理順政府和市場(chǎng)關(guān)系、不斷深