淺析我國城鎮(zhèn)土地收購儲備制度的問題與對策

王妍

【摘 要】隨著我國城鎮(zhèn)化水平加快，城市發(fā)展急劇膨脹，城市土地規(guī)模需求也在不斷加劇。而我國土地儲備機(jī)制起步較晚，與現(xiàn)行城市發(fā)展趨勢得不到完全的匹配。在此情況下，相關(guān)政府無法高效合理的配置我國土地，以及科學(xué)的提高城市化的發(fā)展水平。就此問題本文從我國城市土地現(xiàn)存狀況為出發(fā)點，以土地收購儲備制度為核心，客觀分析制度現(xiàn)存的問題，并對此提供一系列合理的建議。將我國城市化發(fā)展的紅利付諸于土地投資行業(yè)，以期實現(xiàn)制度上的優(yōu)化。

【關(guān)鍵詞】土地收購儲備制度；問題；對策

一、引言

1996年上海率先開展土地儲備工作，建立了我國第一家土地儲備機(jī)構(gòu)——土地發(fā)展中心，開啟了土地資源市場化配置的探索。我國城市土地儲備制度的建立雖然作為土地市場的一項制度性創(chuàng)新，給我國土地市場管理帶來了積極意義，但我國土地儲備制度屬于剛剛起步階段，各理論和實踐都缺乏系統(tǒng)性深入研究，現(xiàn)行土地儲備制度中依然存在諸多問題。

二、土地收購儲備制度存在的問題

我國城市土地儲備制度建立時間較短，土地儲備機(jī)構(gòu)定位不合理，導(dǎo)致出現(xiàn)地使用不合理，土地資源嚴(yán)重浪費、破壞等現(xiàn)象，加快城市土地的損耗。

1.土地儲備資金籌集困難、土地儲備能力有限

在土地儲備初期，土地儲備中心需要儲備一定量的土地，必須啟用城市大量的儲備資金，造成資金緊缺，城市土地儲備有限，政府宏觀調(diào)控出現(xiàn)問題，無法有效調(diào)控。

2.土地收購補償標(biāo)準(zhǔn)不合理

在我國現(xiàn)行土地儲備制度中，政府通過征收、購買、到期回收等方式將土地從分散的使用者手中集中起來，并給予一定補償。補償金額的高低具有很強(qiáng)的政策性和技術(shù)性，我國現(xiàn)階段對土地補償標(biāo)準(zhǔn)的理論研究還十分薄弱，土地補償標(biāo)準(zhǔn)還不完善，且補償標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低。

3.舊城改造的實施與土地儲備制度的沖突

目前收儲土地多以農(nóng)村集體土地的征收為主，而對于城鎮(zhèn)閑置、低效用地涉及不多，另外城鎮(zhèn)低效用地多通過棚戶區(qū)改造、舊城改造等途徑進(jìn)行再開發(fā)整理，造成了多頭供地的局面。

4.地方政府在土地儲備中存在角色沖突

目前地方政府賦予土地儲備機(jī)構(gòu)既承擔(dān)促進(jìn)土地資產(chǎn)保值增值的責(zé)任，又肩負(fù)調(diào)節(jié)土地市場、確保城市公共與公益事業(yè)用地需求的行政職責(zé)。作為經(jīng)營者，土地儲備機(jī)構(gòu)以盈利為目標(biāo)，追求經(jīng)濟(jì)效益的最大化；而作為管理者，則要以合理配置社會資源為最終目標(biāo)，追求社會效益的最大化，兩者之間有時較難同時兼顧。

5.土地財政導(dǎo)致地方土地儲備目標(biāo)偏離

國內(nèi)土地儲備制度建立起因是通過將存量土地盤活，幫助企業(yè)解決現(xiàn)階段的困難。但是在發(fā)展過程中，則轉(zhuǎn)變?yōu)閷υ隽客恋氐恼魇?，通過低價征收集體土地轉(zhuǎn)為國有，再高價進(jìn)行出讓，城市政府獲取了高額收益，進(jìn)而形成了在全國范圍內(nèi)普遍存在的土地財政問題。這些行為與初衷存在較大偏差，危害到了企業(yè)與集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)利益，嚴(yán)重的話還會產(chǎn)生利益糾紛。

6.土地征收范圍有待規(guī)范限定

無論公益性目的還是盈利性目的均會采用征收手段獲取土地，征收的隨意性成為理論界多年來爭論不休的話題，收購儲備土地再出讓的商業(yè)性目的也成為人們質(zhì)疑征收行為公益性的重要把柄。

三、城鎮(zhèn)土地儲備制度的完善對策

1.建立風(fēng)險共擔(dān)，利益共享的社會化資金循環(huán)機(jī)制

受宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境影響顯著等特點，我國土地儲備必須建立一條多渠道籌措資金的機(jī)制，改變以前單向通過銀行籌借資金的做法?？梢酝ㄟ^設(shè)立土地基金、實施土地債券化、發(fā)行股票等方式吸收社會資金，建立循環(huán)資金鏈，促進(jìn)土地儲備制度健康運行。

2.合理確定土地補償標(biāo)準(zhǔn)，提高土地補償額度

由于土地補償標(biāo)準(zhǔn)直接關(guān)系到土地使用者的切身利益，影響到土地儲備制度的順利實施和土地市場的健康穩(wěn)定。因此可以通過增設(shè)土地補償標(biāo)準(zhǔn)、提高土地補償額度等，建立覆蓋面更廣的土地補償機(jī)制，以完善我國現(xiàn)行土地補償標(biāo)準(zhǔn)。

3.加強(qiáng)城市政府的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)功能，強(qiáng)化城市土地經(jīng)營的組織化程度

城市土地經(jīng)營的涉及面廣，政策性強(qiáng)，政府建設(shè)和管理城市的任務(wù)越來越重。對我國社會的可持續(xù)發(fā)展意義重大，因此必須加強(qiáng)政府的統(tǒng)一管理職能，城市的各項建設(shè)必須在土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃下由政府進(jìn)行統(tǒng)一征用、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一供地、統(tǒng)一管理的良性機(jī)制。

4.明確政府的職能

要明確政府在土地管理中的作用和職能，政府不是土地活動中的尋利者，不是為了追求自身利益最大化的經(jīng)營者，而是土地市場中的調(diào)控者、監(jiān)督者和管理者。

5.強(qiáng)化集體所有者的所有地位

地方政府在土地收購上居于獨家壟斷地位，目前農(nóng)民在土地增值收益分配中處于弱勢。我們應(yīng)該加強(qiáng)農(nóng)民的集體土地所有權(quán)地位，將集體土地所有者與政府放在平等地位，在合理范圍內(nèi)允許農(nóng)民有權(quán)處置自己的土地，為自己日后的生活爭取較大的保障。

6.縮小征地范圍，明確公益性目的

縮小征地范圍，將土地征收權(quán)限有效的限定在法律規(guī)定的公益性范圍之內(nèi)，避免征收行為的濫用，同時賦予土地收購儲備機(jī)構(gòu)以優(yōu)先購買權(quán)并明確相關(guān)程序規(guī)定。

7.加強(qiáng)基礎(chǔ)理論研究

土地收購儲備制度是政府宏觀調(diào)控土地市場的重要手段，其運作模式的科學(xué)性、合理性、規(guī)范性是成功的重要保證，應(yīng)加強(qiáng)土地收購儲備的對象、條件、補償、評價、程序等方面的研究，注重結(jié)合市場規(guī)律規(guī)范開展土地收購儲備制度，同時應(yīng)加強(qiáng)法律建設(shè)，是土地收購儲備制度在法律規(guī)范的框架體系內(nèi)規(guī)范、科學(xué)、有序又尊重市場規(guī)律的良性運行。

四、總結(jié)

綜上所述，對土地儲備制度我們應(yīng)有一個宏觀的理解，認(rèn)識到此項制度的政府性和公益性，就此制度的完善，需要本著“統(tǒng)一回收，統(tǒng)一供應(yīng)”的原則，要求在轄區(qū)內(nèi)所有的土地都應(yīng)統(tǒng)一納入到土地儲備運作機(jī)制中去，由政府統(tǒng)一管理宏觀調(diào)控。而在制度的實踐探索中，更應(yīng)該本著整體性和協(xié)調(diào)性，增值性和外部性的統(tǒng)一發(fā)展思路，優(yōu)化土地儲備運行模式，構(gòu)建土地儲備目標(biāo)體系；合理確定土地補償標(biāo)準(zhǔn)，提高土地補償額度；公開土地儲備信息管理，加強(qiáng)土地儲備機(jī)構(gòu)監(jiān)管；健全土地儲備法律體系，規(guī)范土地儲備操作程序；拓寬土地儲備融資渠道，解決土地儲備融資問題等工作落實具體到位，在保證我國土地資源不流失的情況下最終實現(xiàn)土地資產(chǎn)的保值和增值。

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